失去的机会:澳大利亚推迟承认新中国问题探析(1948—1951)*

张绍兵

(西南民族大学 旅游与历史文化学院,四川 成都 610041)

澳大利亚在中国内战中保持中立,与国共双方保持联系。随着中国内战形势逐渐明朗,澳大利亚开始考虑如何顺应形势变化调整对华政策,承认(1)国际法将外交承认分为法律(de jure)上承认和事实(de facto)上承认。法律上承认指给予新政府完全的、永远的正式承认,愿意与被承认者建立全面的正式关系。事实上承认是一种非正式承认,对新政府的地位存疑或出于其他政治考虑暂时不愿与其建立正式关系。参见邵津《国际法(第三版)》,北京大学出版社2008年版第52页。中共即将建立的全国政权被提上议事日程。本·奇夫利(Ben Chifley)领导的工党政府最初主张事实上承认中共全国政权。因国际局势和国内政局的急剧变化,澳大利亚放弃事实上承认政策,转而追随美国推行遏制、围堵中华人民共和国的政策,失去了承认、建交的最佳时机。

中国与澳大利亚建交后,学术界逐渐重视中澳关系史,但关注的重点是建交后双方在政治、经济和文化等方面的往来,而对中华人民共和国成立前后到中澳建交这段时间关注较少,通史著作有所涉及却未展开详细论述。(2)相关著作有:H. S. Albinski, Australia policies and Attitudes Towards China, Princeton University Press, 1965; E. M. Andrews, Australia and China: The Ambiguous Relationship, Melbourne University Press, 1985;侯敏跃《中澳关系史》,外语教学与研究出版社1999年版;王毅《1949年以来的澳中关系:60年贸易与政治》,喻常森译,社会科学文献出版社2014年版。一些论文从政党政治、澳美同盟和具体历史事件等角度切入,分析澳大利亚推迟承认、建交的原因(3)相关论文有:Garry Woodard, “Australian Foreign Policy on the Offshore Island Crisis of 1954-1955 and Recognition of China”, Australian Journal of International Affairs,1991, Vol.45, No.2, pp.242-263; Timothy P. Maga, “The Politics of Non-recognition: The United State,Australia, and China,1961-1963”, Journal of Australian Studies, 1990, Vol.14, No.27, pp.8-18; Henry S. Albinski, “Australia and the China Problem Under the Labor Government”, Australian Journal of Politics and History, 1964, Vol.10, No.2, pp.149-172;彭建辉《澳大利亚朝野两党在新中国成立问题上的不同策略分析》,《历史教学问题》2015年第1期第106～110页;汪诗明《论澳中关系正常化》,《世界历史》2003年第2期第70～80页。,但在史料、方法和观点上仍有进一步探讨的空间。笔者承继前贤,利用解密档案、联邦议会辩论集和报刊资料等(4)已刊档案包括:Stuart Doran and David Lee, Australia and the Recognition of the People’s Republic of China 1949-1972, Canberra, Department of Foreign Affairs and Trade, 2002; Ruth Frappell, Australia and the Postwar World: the Commonwealth, Asia and Pacific Document 1948-1949, Canberra, Department of Foreign and Trade, 1998。未刊档案、联邦议会辩论集和报刊资料的相关情况参见:汪诗明《简析澳大利亚外交档案文献》,《苏州科技学院学报(社会科学版)》2008年第3期第114～116页;张绍兵《澳大利亚外交史史料简介》,《近现代国际关系史研究》2017年第2期第364～379页。梳理澳大利亚从事实上承认到推迟承认的决策过程,并探究其原因。

一、步履蹒跚:澳大利亚与国民党政府的关系

第二次世界大战后,英国、法国和荷兰等殖民宗主国实力下降,对殖民地的控制力减弱。随着非殖民化运动的蓬勃发展,东南亚、南亚国家相继独立,澳大利亚面临着与新独立的亚洲国家建立、维持外交关系的新问题。与此同时,澳大利亚逐渐摆脱对英国的依赖,高度重视亚太地区在安全和外交事务中的地位。澳大利亚积极参加亚洲关系会议、支持印度尼西亚独立运动和倡导建立南太平洋委员会等,希望在亚洲和太平洋地区事务中发挥更积极的作用。因此,澳大利亚对国民党政府在美国的支持下争取大国地位感到不满,视其为追求地区大国地位的直接竞争对手。

中澳两国不仅在地缘政治上存在冲突,在贸易、移民等具体事务上也存在分歧。首先,中澳贸易额的急剧下降迟滞了双边关系的发展。1934年,澳大利亚外长约翰·拉萨姆(John Latham)率团访问亚洲寻找贸易机会。随后,澳大利亚开始向中国出口小麦、羊毛和矿石等原材料,而且向上海派驻贸易专员以推动双边贸易发展。“二战”之后,澳大利亚希望扩大对华贸易以快速恢复经济。工党参议员唐纳德·格兰特(Donald Grant)提出,中国经历长期战争后将进行重建,需大量进口原材料。[1]与之相反,澳大利亚驻华公使弗雷德里克·埃格尔斯顿(Frederick Eggleston)不否认中国重建需要大量原材料和资金,但认为政治动荡、金融混乱限制了对外贸易的发展。[2]澳大利亚将中国视为重要市场,但中国内战爆发后,国民党政府的内政外交以赢得战争为中心。中国内战延宕了重建进程,削弱了进口澳大利亚原材料的能力。澳大利亚失去了提升双边关系的经济动力。

其次,澳大利亚所坚持的具有种族主义色彩和排外内涵的“白澳政策”阻碍了双边关系的发展。太平洋战争期间,大量东南亚难民赴澳大利亚避难,其中部分是华侨。战后,这批难民大部分返回,部分难民已在澳大利亚结婚、生子,希望获得永久居留权。1947年底,澳大利亚遣返15名来自马来亚和新加坡的海员引起马来人、华人和印度人的联合反对,而且在亚洲国家激起强烈的反澳情绪。[3]“白澳政策”已遭到亚洲国家的普遍批评,但澳大利亚决定“不让白澳的旗帜飘落”。移民部长亚瑟·卡尔韦尔(Arthur Calwell)主持制定《战时难民遣返法》,为遣返战时难民提供法律依据。当澳大利亚计划将“白澳政策”移植到托管地巴布亚新几内亚和瑙鲁时,国民党政府不仅在联合国托管理事会会议上批评澳歧视性移民政策,而且扩展到对其托管权的质疑。[4]澳大利亚将托管地视为抵御外来侵略的屏障,难以接受对其托管权的质疑。

再次,国民党政府在澳大利亚的形象逐渐变糟。澳大利亚向联合国善后救济总署(以下简称“联总”)提供了价值6.5万英镑的物资,其中三分之二流向中国。国民党政府官员却将援助物质据为己有,部分援助物资滞留港口、发霉变质,甚至流向黑市。[5]澳大利亚驻华外交官、“联总”工作人员的报告和媒体的报道严重损害了国民党政府的形象。此外,澳大利亚和美国在马努斯军事基地使用权问题上出现分歧后,国民党政府趁机利用“联总”资金购得基地可移动设备。中国的工作人员在拆卸过程中对基地进行大肆破坏,甚至发生虐待原住民的现象。[6]澳大利亚决策者和民众对国民党政府的不满情绪进一步发酵。

最后,中澳战时同盟关系不复存在,且均未重视双边关系的发展。国民党政府忙于内战,外交上积极寻求美国、英国和苏联等大国的支持。澳大利亚的主要目标是提升国际地位和寻求美国的安全保障。澳大利亚驻华公使道格拉斯·科普兰( Douglas Copland)认为,目前中澳关系水平低,但中国未来在政治和经济上的重要性不言而喻,建议提升外交级别,派遣懂汉语的工作人员。[7]1948年初,澳大利亚才同意将两国关系提升至大使级,任命帝国情结浓厚、对亚洲缺乏了解的基思·奥菲瑟(Keith Officer)担任驻华大使。

概言之,中澳关系在“二战”结束后的发展受诸多因素的影响而步履蹒跚。这期间,澳大利亚政府对中共领导的武装斗争和建立的地方政权的认识逐渐发生变化。奇夫利政府曾认为中共是一个坚持土地改革、伺机夺取政权的激进政党。而科普兰与在解放区工作过的外交和“联总”人员接触后,认为中共的办事效率和民主化程度更高。[8]112澳大利亚逐渐对国民党政府失去信心,将中共视为民族主义力量,但对中共的共产主义背景心存芥蒂。除此之外,澳大利亚为维护西方国家在对华政策上的协调一致和遏制共产主义在亚洲的“扩张”拒绝与中共建立正式联系。澳大利亚对国民党政府失望,但并不意味着支持中共及其建立的地方政权。

二、未雨绸缪:澳大利亚拒绝派兵协防香港

1948年底,中国人民解放军在内战中占据了主动,英国开始担心中国革命对其远东利益构成“威胁”。12月9日,英国外交大臣欧内斯特·贝文(Ernest Bevin)向内阁提交报告称:“中国共产党即将赢得内战,中国革命的胜利将对香港产生深远影响,应着手提升香港防务和在中国周边构建遏制共产主义的防线。”[9]英国国内以殖民部为首的保守派对香港的未来表示担忧,经常发表一些危言耸听的言论。与之相应,港英当局也多次发表声明称不抛弃香港。由此可见,香港作为“大英帝国皇冠上的明珠”直接影响到英国对华政策。

实际上,中共领导人适时提出了解决港澳问题的方针。1949年2月,毛泽东与到访西柏坡的苏共政治局委员米高杨(A. I. Mikoyan)会谈时提出“暂不动港澳”的方针,即不急于解决香港、澳门问题,而要利用港澳发展海外关系、进出口贸易。[10]因中共与英国之间缺乏可信的、有效的信息传播途径,英国未能及时了解中共政策。随后,“紫石英”号事件给英国朝野上下造成巨大震动,影响了对英国香港局势的判断。4月30日,英国驻东南亚高级专员马尔科姆·麦克唐纳(Malcolm Macdonald)致电殖民部称,“紫石英”号事件对香港的影响尤其糟糕,应采取措施巩固英国在香港的地位。[11]63这期间,毛泽东发表声明称,中共“愿意考虑同各外国建立外交关系,这种关系必须建立在平等、互利、互相尊重主权和领土完整的基础上”[12]。

“紫石英”号事件后,英国对华政策由接触转向对抗。5月2日,英国联邦事务大臣菲利普·诺尔-贝克(Philip Noel-Baker)在给澳大利亚外交部的电报中提出,解放军直接进攻香港的可能性很小,威胁主要来源于外部势力支持下的内部暴乱、超出接纳能力的难民潮和小规模的游击战。[13]英国承认中国内战局势变化对香港的影响,但否定了解放军大举进攻香港的可能,将防御重点放在维持内部稳定。5月5日,英国宣布向香港增派军队以应付地方性或游击战性质的进攻。[14]与英国政府在香港防务问题上的谨慎不同,港英当局坚持认为解放军有直接进攻香港的可能。5月18日,香港总督亚历山大·葛量洪(Lexander Grantham)致电殖民部,“要求将解放军进攻香港纳入议事日程”[11]62。在港英当局的不断鼓噪下,内阁中的中国与东南亚委员会于次日讨论香港问题,在承认难民威胁和内部动乱的同时,开始考虑解放军进攻香港的可能性及其后果。最终,内阁预计解放军将在9月进攻香港,提出应立即准备应对措施,否则香港和东南亚的安全将面临巨大“威胁”。[11]62英国随即制订了针对解放军大举进攻的“保卫香港计划”。

英国意识到自身实力的下降,仅凭自己难以守住香港,因此积极寻求盟友的支持。英国外交部负责远东事务的助理次官马伯里·邓宁(Maberley E. Dening)提出,应对中共“威胁”的最好办法是在国际上组建反共联合阵线。[11]62英国希望在“保卫香港”问题上得到西方国家,特别是作为英联邦国家且亲英倾向明显的澳大利亚和新西兰的支持。为此,英国打出“遏制共产主义”的旗号,但澳大利亚对香港局势有自己的判断。5月20日,奇夫利在议会演讲时提出,英国对香港局势的估计过于严重,是否派军队协防香港需进一步考虑。[15]30日,英国首相克莱门特·艾德礼(Clement Attlee)致信奇夫利称,英国已制订应对地方性游击战、维持内部稳定和抵御解放军大举进攻的军事计划,并向澳大利亚提出具体的援助清单。[16]澳大利亚国防部长约翰·戴德曼(John Dedman)表示国内已无可调动的军队,除将驻日军队调往香港之外,其余军队需在国内征召和训练。澳大利亚还缺乏向香港派兵的法律依据。[17]澳大利亚协防香港存在实际困难和法律障碍。随后,奇夫利回信艾德礼称,澳大利亚支持英国向香港增兵,但是否派兵协防香港需内阁讨论,部分内阁成员担心此举会引发中澳冲突。奇夫利婉拒协防香港的请求后,就如何解决香港问题提出建议,即利用香港的商贸中心地位与中共保持联系,将来承认中共政权后通过谈判解决。[18]长期以来,澳大利亚在安全和外交上依附英国,积极参与英国的海外军事行动,这次却果断拒绝了英国协防香港的要求。

奇夫利政府拒绝协防香港后,面临着来自国内外的巨大压力。澳大利亚保守派主张协防香港以换取英国支持在东南亚和西南太平洋地区建立集体防务体系。盖洛普民调显示,民众也普遍支持在香港遇到“威胁”时派兵协防。[19]160另一方面,新西兰总理彼得·弗雷泽(Peter Fraser)于6月11日致信奇夫利,新西兰已决定协防香港。奇夫利为减轻政府压力,在回信中解释了拒绝协防香港的理由:首先,如果美国不提供协助,那么将香港视为抵御共产主义前线的想法过于理想化;其次,香港地域狭小、纵深有限,增加军队不意味着能守住香港;最后,澳大利亚担心协防香港会刺激中共,从而卷入与中国的战争。[20]澳大利亚不反对英国增兵香港且给予道义上的支持,但拒绝提供实质性帮助。

英国在制订“保卫香港计划”时未对美国和印度等国的协助抱太高期望,但对得到澳大利亚和新西兰的支持信心十足。与新西兰的爽快答应不同,英国在物资上更为倚重的澳大利亚在协防香港问题上却以国家利益为重拒绝派兵。这是因为,澳大利亚在香港的利益有限,工党政府着眼于未来,无意在协防香港问题上得罪中共。澳大利亚的态度使英国组建“保卫香港国际阵线”的企图化为泡影。澳大利亚对华政策逐渐从对抗的立场上退缩,开始考虑承认中共政权的问题。

三、踌躇满志:澳大利亚积极与中共接触

国民党政府因战事失利南迁广州,希望各国驻华使领馆随迁。澳大利亚驻华大使馆是否迁往广州及中共占领南京后怎样与其打交道成为迫切需要解决的问题。1948年11月,奥菲瑟接到本国外交部指示,大使馆留在南京与中共接洽和谈判相关事务,与中共政权建立事实上的工作关系。[21]澳大利亚希望以这种政治姿态为与中共政权建立外交关系开辟道路。奥菲瑟赞成大使馆留在南京与中共接触,但建议派一名外交官随国民党政府南迁,维持与国民党政府的外交关系。[22]澳大利亚积极与中共接触,但未切断与国民党政府的联系。

奥菲瑟与英国、美国和印度等国驻华大使沟通后,就如何处理与中共政权的关系提出建议,“中共政权与苏联在意识形态上一致,可能在国际舞台上共进退,但也存在潜在的冲突。苏联军队驻扎中国东北,中国人民强烈的民族主义情绪使双方关系存在隐患”[23]。中共全国政权建立后,工农业的恢复需要大量资金和技术,苏联不可能完全满足中国。鉴于此,“自由”国家应与中共政权保持联系,积极与中共接触,避免把中国推向苏联的怀抱。[23]随着冷战向亚太地区蔓延,奥菲瑟主张与中共保持联系,避免中共倒向以苏联为首的社会主义阵营。

奥菲瑟的电报开启了澳大利亚决策层讨论承认中共政权问题的序幕。1949年2月,澳大利亚外长赫伯特·伊瓦特(Herbert V. Evatt)在议会关于国际事务的报告中未提及中国内战。当被问及对华政策时,受国际主义思想影响且正担任联合国大会主席的伊瓦特建议通过联合国调停中国内战。[24]中共认为中国内战属于内政,任何国家和联合国均无权介入。4月,澳大利亚议会讨论对华政策时,奇夫利认为国民党政府因贪污腐败和丧失民心已难以维系。蒋介石政府的主要目的是维护蒋家王朝而非为人民谋福祉。[19]25澳大利亚对国民党政府已彻底失去信心,开始讨论事实上承认中共政权问题。5月,澳大利亚外交部秘书约翰·博顿(John W. Burton)提出,目前讨论承认问题为时尚早,但应与中共建立联系。奇夫利于6月初提出,目前尚未有国家承认中共政权,但西方国家已就此进行沟通。如果中共建立稳定的新政权;那么无论是否给予事实上的承认,与其贸易都符合澳大利亚的利益。[25]至此,事实上承认中共即将建立的全国政权的意见在决策圈占主流。

随着中国内战形势的明朗化和讨论的深入,澳大利亚对华政策逐渐清晰。6月21日,伊瓦特在议会详细阐述了对华政策。[26]中国局势已发生巨变,国民党政府在军事上接连失利,已无力阻止中共夺取政权。舆论普遍担心中共政权因意识形态将倒向社会主义阵营,从而中断与西方国家的政治、经济和文化联系。伊瓦特认为,中共政权与西方国家的关系尚存在不确定性,“自由”国家应该给中共政权留下未来合作的希望以阻止中共完全倒向苏联,维持与西方国家的联系;目前,中共全国政权尚未建立,承认时机还不成熟,应与中共保持工作联系,巩固和提升与解放区的贸易水平。[26]由此可见,澳大利亚主张事实上承认中共政权具有双重目标,即离间中共政权与苏联的关系、维护自身经济利益。

澳大利亚在制定对华政策的过程中,积极与英国、美国沟通,希望西方国家协调一致。5月20日,澳大利亚与英国就承认中共政权问题交换了意见,双方同意事实上承认即将建立的中共全国政权,但目前尚处于准备阶段;中共建立全国政权前,国民党政府仍是代表中国的合法政府;中共提出断绝与国民党政府的关系是建交前提,因此,目前只能与中共建立联系,为未来承认中共政权做准备。[27]中共在内战中占据优势,但承认的时机并不成熟,仍面临法律和事实上的困难。英国被迫放弃“保卫香港计划”后,不仅在积极与中共建立直接联系的基础上开始考虑承认中共即将建立的全国政权,而且积极游说其他英联邦国家与英国保持一致。

与英国、澳大利亚主张事实上承认不同,美国将承认视为影响中共政权的工具,主张推迟承认。澳大利亚通过外交手段与美国沟通,试图影响美国对华政策。6月1日,美国驻澳大利亚代办安德鲁·福斯特(Andrew B. Foster)致电国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)称,澳大利亚认为拒绝承认不仅丧失了未来与中共政权合作的机会,而且可能将其推向苏联阵营。澳大利亚还建议由英国来主导英联邦国家的承认问题,以便为未来通过政治方式解决香港问题和维护在华经济利益奠定基础。[28]32-336月10日,澳大利亚驻美大使馆秘书欧文·戴维斯(Owen Davis)与国务院中国事务处处长菲利普·石博思(Philip D. Sprouse)会谈时指出,“自由”国家应面对现实,中共即将建立全国政权,且澳大利亚不相信中共会完全依附于苏联。[28]36澳大利亚的游说未取得预期效果,追求西方国家协调一致的想法破灭,事实上承认政策遇阻。

澳大利亚认识到国民党政府的失败已无法避免,尝试与中共建立联系,计划事实上承认中共即将建立的全国政权。西方国家承认中共政权不仅能降低共产主义对香港、东南亚的“威胁”,维护在华经济利益,而且能扩大西方国家的影响力、促进“民主”思想的传播、离间中共政权与苏联的关系。澳大利亚在承认问题上态度积极,但因事实上和法律上的障碍、英美分歧等因素的制约,并未采取具体措施而是耐心等待时机。

四、徘徊犹豫:澳大利亚对华政策的转变

澳大利亚积极与中共接触,但中共态度冷淡。中共七届二中全会报告提出,新政权将与苏联站在一起,对帝国主义国家采取“不承认”方针,即不急于解决同帝国主义国家的建交问题。此时,中共党内已就与苏联结盟达成一致。1949年1月,中共中央出台关于外交工作的指示:“凡属被国民党政府所承认的资本主义国家的大使馆、公使馆、领事馆及其所属的外交机关和外交人员,在人民共和国和这些国家建立正式外交关系以前,我们一概不予承认,只把他们当作外国侨民待遇,但应予以切实保护。”[29]南京解放后,中共中央重申不与驻南京各使领馆发生任何正式往来,不在文字、口头上做任何承认大使或公使的表示,对使领馆及其外交人员采取冷淡态度。7月23日和8月25日,奥菲瑟约见南京市政府外国侨民事务处处长黄华,称澳大利亚愿意与中共政权建立外交关系,希望在正式承认前保留南京和上海的使领馆,但遭到拒绝。中共的态度很明确,北京已取代南京成为中国外交中心,除非澳大利亚承认中共政权,否则就关闭驻华使领馆。[30]澳大利亚与中共接触的政策收效甚微。

另一方面,美国就承认中共政权问题向澳大利亚施压。1949年5月6日,美国国务院致电包括澳大利亚在内的8个友好国家,建议在承认中共政权问题上谨慎行事,强调西方国家协调一致的重要性。[28]17西方国家随即展开协商并达成一致,中共建立全国政权后,各国才能在承认、建交问题上采取进一步行动。鉴于此,澳大利亚的主动行动中止,转而积极与美国沟通。5月31日,澳大利亚外交部致电驻美大使,在中共建立全国政权前仅与中共保持联系,为未来建立外交关系做好准备。[31]6月5日,澳外交部要求奥菲瑟向美国驻华大使司徒雷登(John Leighton Stuart)解释,澳大利亚不打算立即承认中共政权,仅建立工作关系。[32]此时,澳大利亚对华政策在美国的压力下出现动摇的迹象。

1949年10月1日,中华人民共和国成立。毛泽东宣布,凡愿遵守平等、互利及互相尊重领土主权等原则的外国政府,本政府均愿与之建立外交关系。周恩来将公告以公函的形式发送各国政府,希望与各国建立正常外交关系。周恩来还通过黄华转告奥菲瑟,希望澳大利亚关闭大使馆,与国民党政府断交,尽快与中华人民共和国建交。奥菲瑟认为,承认中华人民共和国涉及联合国代表权问题,需与美国进一步沟通。4日,澳大利亚正式回函,希望通过南京和上海的使领馆与中国沟通,延续两国政治和经济上的友好关系。[33]这与中国提出的建交原则背道而驰。

此时,奇夫利政府面临选择:或承认已控制中国大片领土的中华人民共和国,或保持与国民党政府的外交关系。奥菲瑟受召回国讨论相关事务,大使馆工作人员随即撤至香港。澳大利亚民众和媒体开始讨论承认问题。著名汉学家费子智(C. P. Fitzgerald)发表题为《澳大利亚是否应该承认中华人民共和国》的文章,分析了英国对华政策、中国革命对东南亚的影响和中华人民共和国未来外交政策等,但并未就承认问题给出明确建议。[34]费子智撰文的初衷是加深民众对中国的了解,却出乎意料地引发对华政策的大讨论。格兰特再次从经贸互补性的角度强调立即承认的重要性,澳大利亚需要广阔的中国市场,中国需要澳大利亚的资金、技术。[35]反对者认为,承认不仅是贸易问题,而且是一个战略问题。媒体关于中苏关系的报道激起澳大利亚人对中国是否沦为苏联卫星国的讨论。[36]民众在承认问题上出现分歧,有识之士主张认清现实,承认中华人民共和国并建立外交关系;大部分人顾及澳美关系、担心共产主义“扩张”,建议推迟承认、建交,继续观望。

舆论压力之外,联邦选举是影响澳大利亚对华政策的重要因素。“二战”之后,澳大利亚共产党逐渐发展壮大,掌握众多工会领导权,控制着一些城市的工会理事会,甚至有党员担任州议员。澳共成功组织几次罢工,引起民众对共产主义的不安。自由党和乡村党抓住民众的不安情绪大做文章,抨击工党政府对待共产主义的态度。澳大利亚对华政策成为联邦选举中争论的焦点之一。奇夫利领导的工党政府为了在即将到来的大选中获胜,只能把事实上承认的想法暂时搁置。政治家对权力政治的理解和追求使澳大利亚未能及时对中国形势的巨变做出正确反应。

国际环境的变化,特别是英国和美国对华政策的分歧加剧,增加了澳大利亚决策的难度。英美对华政策的目标、决策理念及国内外决策背景与制约因素的差异导致对华政策出现分歧。[37]英国顾及大量在华资产、未来可观的贸易前景和香港的繁荣稳定等因素,逐渐放弃对抗政策,转而采取温和、务实的政策。与之相反,美国把承认看成一种恩赐和对中国新政权施加影响的工具而拒绝承认。澳大利亚外交存在对英美的双重依赖,独立行动的空间和能力有限,只能选择消极等待。

澳大利亚对华政策在国内外多种因素的影响下出现了戏剧性变化。10月25日,伊瓦特提出承认四原则:“事实上控制中国领土和行政机构,有能力维持公共秩序;有能力且愿意履行国际义务;被中国人民普遍接受;承诺尊重邻国的领土主权完整和维持香港现状。”[38]这明显是在美国“建交三原则”[39]的基础上发展而来。11月6日,伊瓦特就承认问题致电驻美大使,澳大利亚在对华政策上更重视美国的态度,主张继续观察、推迟承认。[40]澳大利亚作为英联邦成员,且具有浓厚的帝国情结,但在承认问题上选择追随美国。随着英美分歧和中美冲突的加剧,澳大利亚希望得到美国的安全保护而调整了战略优先顺序。

澳大利亚对华政策的调整受到职业外交官的质疑。奥菲瑟强调国民党政府没有希望,而承认中华人民共和国能够在中苏间插入“楔子”。1949年11月,伊瓦特召集博顿、科普兰等熟悉中国事务的外交官,与英国和新西兰驻堪培拉高级专员讨论承认问题,因观点分歧太大,会议未达成一致。伊瓦特以在即将到来的英联邦外长会议上与英联邦各国协商后再决定为由结束了会议。[8]117由此可见,奇夫利领导的工党政府在对华政策上逐渐向美国靠拢,放弃了事实上承认的政策。

当时机成熟时,澳大利亚工党政府因舆论压力、联邦选举和国际环境的变化等选择暂时放弃事实上承认中华人民共和国的政策,从而错失承认、建交的最佳时机。随后,工党在联邦选举中败北,逐渐淡出了政治舞台。

五、分道扬镳:澳大利亚推迟承认中华人民共和国

1949年12月10日,自由党和乡村党联盟在联邦选举中获胜。新政府以反共政治纲领赢得选举,短期内不可能改弦更张承认中华人民共和国。12月16日,艾德礼致电新任总理罗伯特·孟席斯(Robert G. Menzies)称,英国决定于1950年1月2日左右承认中华人民共和国,希望澳大利亚与英国保持一致。[41]针对英国的建议,新任外长珀西·斯彭德(Percy C. Spender)于19日向内阁提交报告称,共产党政权已控制中国大陆,英国计划承认而美国采取敌视政策。[42]斯彭德仅指出英美政策存在差异,未给出任何意见。次日,澳大利亚内阁在此基础上展开讨论,决定暂不承认,待英联邦外长会议上与各国协商后再作决定。[43]博顿在起草的回信中解释了孟席斯政府推迟承认的原因,指出承认中华人民共和国涉及联合国安理会席位和澳美关系等问题,新政府还未对其影响进行评估。[44]孟席斯政府意识到英国已无力保障澳大利亚安全,遂积极寻求美国的安全保护。为避免承认问题影响到澳美关系,斯彭德亲赴美国驻澳大使馆,保证在未与美国充分协商并达成一致前不会承认中华人民共和国。

1950年1月,英联邦外长会议在锡兰(今斯里兰卡)首都科伦坡召开。斯彭德提出承认中华人民共和国问题并阐述其观点:英联邦各国在充分协商的基础上有权作出决定,能理解英国因“特殊利益”而决定承认中华人民共和国,但对英国在与英联邦各国协商之前作出决定表示不满。接着,新西兰外长弗雷德里克·多伊奇(Frederick W. Doidge)发言表示,承认中华人民共和国是一个复杂问题,推迟承认可能导致其倒向苏联,但西方国家还需时间考虑联合国代表权问题。[45]在其他英联邦国家倾向承认中华人民共和国的情况下,澳大利亚和新西兰主张推迟承认。由此观之,承认不是简单的法律问题,而是重要的政治问题。

澳大利亚推迟承认中华人民共和国是受诸多偶然因素的影响,但对中国认识的变化才是根本原因。“二战”后,中国逐渐取代日本被视为澳大利亚安全的主要“威胁”,也成为其遏制与防御的对象。澳大利亚对“中国威胁”的最初认知体现在拥有庞大人口的中国大陆出现在亚洲版图上。中华人民共和国“公开表示对共产主义信念的追求,使得业已存在的‘黄祸’增加了‘红色威胁’的色彩”[46]。孟席斯担心中国对东南亚采取军事行动或利用数量庞大的华侨宣传共产主义思想、输出革命,因此积极倡导、推动科伦坡计划。科伦坡计划表面上援助东南亚、南亚国家,但其主要目标是遏制共产主义。[47]总之,因语言文化的隔阂,意识形态、价值观念的差异,中国被贴上“侵略扩张、输出革命”的标签。

朝鲜战争将亚洲冷战推向高潮,直接影响到澳大利亚的外交政策。孟席斯受冷战思维影响,将朝鲜战争视为共产主义“扩张”的开始,立即向新加坡派遣轰炸机中队以防马来亚共产党挑起战争。另一方面,朝鲜战争给澳大利亚与美国缔结同盟条约、获得美国的安全保护提供了千载难逢的机会。6月28日,澳大利亚将驱逐舰“巴达安”号和一艘中型战舰派往朝鲜海域。30日,皇家澳大利亚空军第77中队也被调往朝鲜。当斯彭德得知英国即将向朝鲜派出地面部队后,为突出澳美关系的重要性和澳大利亚外交的独立性,在未征得孟席斯同意的情况下抢先宣布向朝鲜派出地面部队。[48]澳大利亚军队随“联合国军”进入朝鲜,与中国人民志愿军在朝鲜战争兵戎相见,承认问题事实上已被无限期搁置。

美国希望西方国家对其在朝鲜的军事行动给予支持,对澳大利亚的快速反应感到欣慰。作为回应,美国于1951年9月1日与澳大利亚、新西兰签订《澳新美安全条约》。该条约标志着澳美同盟关系的建立,澳大利亚的安全得到“伟大而强有力朋友”的保证,但也设定了外交政策的边界。孟席斯政府作为澳美同盟关系的缔造者,为巩固和提升同盟关系,在对华政策上唯美国马首是瞻,不可能改弦易辙承认中华人民共和国。

六、结 语

澳大利亚对华政策从最初主张事实上承认到推迟承认的转变,表面原因是舆论压力、联邦选举和美国的压力等,但根本原因是历史文化与地理位置的持续张力导致对其安全威胁的过度忧虑。澳大利亚人带着盎格鲁-撒克逊民族文化烙印,种族主义思想根深蒂固,对亚洲的焦虑情绪与生俱来。随着冷战向亚洲蔓延,中国作为亚洲大国且信仰共产主义的现实加深了澳大利亚政治精英和民众头脑中的“中国威胁论”。澳大利亚受冷战思维影响,将中国视为国家安全和“民主制度”的主要“威胁”,承认、建交问题被无限期推迟。

澳大利亚依靠大国提供安全保障已成为政治文化的一部分。“二战”后,英国实力衰落,澳大利亚为消除亚洲“威胁”而积极寻求美国的保护。澳大利亚为寻求美国的安全庇护,不仅在对华政策上与美国步调一致,而且积极介入朝鲜战争。澳美同盟关系建立后,澳大利亚安全上的依附性削弱了其外交独立性,在承认问题上不得不循美国之矩。澳大利亚推迟承认中华人民共和国,拉开了追随美国以遏制共产主义“威胁”为由长期孤立、封锁中国的序幕,成为中澳关系史上一个不和谐的音符。