行政复议的听证程序是否为独立程序

文/叶喆希

基本案情

某市税务局稽查局（被申请人）对某保险代理有限公司（申请人）某期间的纳税情况进行了检查，被申请人认为申请人在此期间从事保险营销业务，少缴印花税，并且未代扣代缴保险营销人员的个人所得税，对申请人进行行政处罚事项告知并送达《税务行政处罚事项告知书》，之后作出税务行政处罚决定，并送达《税务行政处罚决定书》。

申请人对《税务行政处罚决定书》不服，向某省税务局（行政复议机关）提出复议申请。复议期间，申请人提出听证申请，复议机关未举行听证，与申请人口头沟通并阐释相关规定和不举行听证的理由，并在行政复议决定书中程序部分进行说明。申请人表示自己的权利受到侵害，将就此提起行政诉讼。

争议焦点

本案关于程序方面的争议焦点在于：行政复议程序中，申请人提出听证申请，复议机关是否应当听证，不予听证是否需要出具相关文书，申请人是否可以就复议机关不予听证的决定提起行政诉讼的问题。

具体分析

关于行政复议的听证程序，《中华人民共和国行政复议法》（2017 年修正）第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”

根据上述规定，行政复议听证程序的发起主要分两种情形：一是行政复议机构认为必要，二是申请人提出要求。对申请人提出要求的情形，条款均表述为“可以”而不是“应当”采取听证的方式审理，即对申请人的听证要求，行政复议机构经过综合判断决定是否举行听证。

在行政复议程序中，听证程序的设置是为行政复议当事人之间提供一个相互质证、辩论的平台，利于行政复议机关查明案件事实、正确适用法律，充分保障申请人的陈述申辩权，调动征纳双方依法治税、依法纳税的主动性，也是行政复议程序公开公正要求的具体落实。听证程序只是行政复议程序中的一个环节，并不是一个独立的程序，并不会对申请人的权利义务产生实质影响，也不是一个独立的具体行政行为。因此，如果复议机构认为不需要举行听证，只需要与申请人沟通，并在复议决定书程序部分记录并阐明理由，而不需要出具相关文书。

鉴于听证程序只是行政复议程序中的一个环节，因此也不属于行政诉讼的受案范围。关于这一观点，也在相关案件的判决中得到印证。

修订后的《行政复议法》将自2024 年1 月1 日起施行。新法第四十九至五十一条对听证程序作了更加详细的规定，第五十条第一款规定：“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。”而对“重大、疑难、复杂”的界定，还有待于《行政复议法实施条例》在修订时作出更为明确、具体、可操作的规定，以更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权。