我国农产品贸易现状、问题与对策

韩一军

【关键词】农产品贸易 问题 对策

【中图分类号】F323

【文献标识码】A

中国共产党历来重视农业经济建设，而农产品贸易是农业经济建设的重要环节。我国是传统意义上的农业大国，农业是我国的支柱性产业，农业贸易市场的稳定以及农业经济的发展对我国经济发展和“双循环”模式的建立与完善具有重要意义。因此，对我国农产品贸易的现状进行科学研判，并补齐农产品贸易存在的短板，对于“十四五”期间农业产业结构调整和农业高质量发展、助力乡村振兴意义重大。

我国农产品贸易的现状

从总体上看，入世以来中国农产品贸易总额呈增长态势。从进口额变化来看，入世以来中国农产品进口大幅增长。2002年至2022年，中国农产品进口额由124.7亿美元增长到2360.6亿美元，总量增长了18.9倍，年均增幅为87.5%。从出口额变化来看，入世以来中国农产品出口稳中有增，但增幅明显小于进口。2002—2022年，中国农产品出口额由181.3亿美元增长到982.6亿美元，增长了5.4倍，年均增幅为19.2%。2019和2020年中国农产品出口额出现了小幅下滑，2019年为791.0亿美元，较上年下降了2.0%，2020年为760.3亿美元，较上年减少了4.0%。2021年出口开始回暖，农產品出口额较2020年增长了83.2亿美元，2022年农产品出口额达到历史最高水平。

从进口农产品结构上看，我国主要进口不具备比较优势的土地密集型农产品。其中，食用油籽、畜产品和谷物是我国农产品进口结构中最重要的三类产品。食用油籽始终在我国农产品进口结构中扮演着重要角色。入世以来，我国食用油籽进口额占农产品进口总额变化情况呈现出“先增后降”的特征，2021年这一数字下降至26.8%（2022年小幅回升至27.8%）。我国食用油籽进口来源地主要为巴西、美国和阿根廷，2021年自前三大进口来源地的食用油籽进口额之和占食用油籽总进口额的89.2%。畜产品是我国农产品进口结构中变化最为明显的产品，呈总体增长态势，2021年这一数字上升至23.8%。我国畜产品主要进口来源地为新西兰、巴西、美国，2021年自前三大进口来源地的畜产品进口额之和占畜产品总进口额的41.7%。谷物同样是我国农产品进口结构中变化较为明显的产品。2002—2008年，谷物进口额占农产品总进口额的比重呈总体增长态势，2021年这一数字上升至9.3%。我国谷物主要进口来源地为美国、乌克兰、加拿大，2021年自前三大进口来源地的谷物进口额之和占谷物总进口额的67.2%。

从出口产品结构上看，我国主要出口具备比较优势的劳动密集型农产品，其中，水产品、蔬菜和水果是我国农产品出口结构中最重要的三类产品。水产品是我国农产品出口创汇第一大来源。入世以来，水产品出口额占农产品出口总额变化情况呈现出“先增后降”的特征。蔬菜是我国农产品出口创汇第二大来源。入世以来，蔬菜出口额占农产品出口总额变化情况呈稳步增长态势。2002—2022年，这一数字从14.6%上升至17.5%。我国蔬菜主要出口去向地为日本、中国香港和越南，2021年对前三大出口去向地的蔬菜出口额之和占蔬菜总出口额的37.8%。水果是我国农产品出口创汇第三大来源。入世以来，我国水果出口额占农产品出口总额变化情况呈增长态势。2002—2022年，这一数字从4.7%上升至7%。我国水果主要出口去向地为越南、美国和泰国，2021年对前三大出口去向地的水果出口额之和占水果总出口额的34.1%。

从进口来源地上看，加入世贸组织以来我国进口农产品来源地集中度呈“先增后降”的态势。其中，美洲是我国最重要的进口来源地，同时近些年来东盟国家在我国农产品进口来源地中的重要性逐渐提高。从总体上看，2002—2008年，前十大进口来源地占我国农产品进口总金额比重由74.8%上升到历史最高值80.9%，此后开始缓慢下降，2021年这一数字下降至73.5%。从具体的进口来源地上看，美国是我国最重要的农产品进口来源地之一。2002—2021年，自美国农产品进口金额占我国农产品进口总金额的比重从21.8%下滑至19.3%。入世以来，巴西在我国农产品进口来源地中的重要性大幅提升。2021年食用油籽、畜产品和食糖自巴西进口金额分别占该产品进口总金额的56.2%、14.0%和79.8%。近年来，东盟在我国农产品进口来源地中的重要性也在大幅增加。2021年我国自东盟进口农产品占比为14.6%。按照进口金额排序，我国自东盟主要进口农产品为水果、水产品、植物油，2021年水果、水产品和植物油自东盟进口金额分别占该产品进口总金额的47.5%、17.4%和43.2%。

从出口去向地上看，加入世贸组织以来中国农产品出口去向地集中度呈下降态势，其中亚洲和美洲的发达经济体是我国农产品的主要出口市场。从总体上看，2002—2021年，对前十大出口去向地的出口金额之和占我国农产品总出口金额的比重从78.1%下降至67.8%。从具体的出口去向地上看，日本是我国最重要的农产品出口去向地之一，2002—2021年，对日本农产品出口金额占我国农产品出口总金额的比重从31.6%下降至10.4%。按照出口金额排序，我国对日本主要出口的产品为水产品、蔬菜、畜产品，2021年水产品、蔬菜和畜产品对日本出口金额分别占该产品出口总金额的16.6%、15.2%和21.0%。

中国农产品贸易发展存在的问题

首先，全球农产品贸易政治、外交属性不断增强，我国农产品贸易宏观调控需要进一步完善。当今世界，百年未有之大变局正在加速演进，农产品贸易在各国政治外交中的地位和作用不断提升，农产品贸易的政治性、经济性和外交性叠加效应日趋明显。这不仅体现在此前的中美贸易争端中，也体现在当前美俄、俄欧、俄乌等国家和地区的各种政治经济斗争之中。由于农业的基础性战略性地位和农产品鲜活易腐的特征，农产品贸易将在日趋复杂的国际关系中发挥更加重要和独特的作用。农产品贸易的政治、外交属性在不断增强，这对我国当前的农产品贸易顶层设计构成了挑战。具体表现在：一是在当前国际农产品多边贸易规则制定上话语权不强。客观上看，当前全球农产品贸易规则主要是由以美国为首的发达国家制定的，我国在全球农产品多边贸易规则制定上的话语权不足，在农产品贸易争端中大多被动应战。二是当前我国政府关于农产品贸易管理的相关职权较为分散，农业农村部、发改委、商务部、海关总署等部委均对农产品贸易有不同范围的管理职权，对农产品贸易进行管理的反应和决策链条较长。

其次，全球农产品供应链不稳定性增加，我国利用全球农产品供应链保障国内相关产品供给稳定的能力有待进一步提高。当前，世界正处于百年未有之大变局加速演进的时期，全球农产品自由贸易体系正在经历三个新冲击：一是贸易保护主义思潮叠加疫情冲击，推动全球农产品贸易区域化进程加速；二是疫情全球大流行降低了全球农产品供应链的运转效率；三是以乌克兰危机为代表的地缘政治矛盾激化，全球农产品供应链不稳定性大幅上升，部分农产品全球供应链进入重组阶段。从客观上看，我国是全球最重要的农产品消费市场之一，但是对全球农产品供应链的掌控力不强。全球农产品供应链主要掌握在以ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚为代表的发达国家的大型国际农产品贸易商手中。尽管入世以来，我国培育了一批以中粮为代表的具备一定国际竞争力的国际农产品贸易商，但对标发达国家的国际农产品贸易商在全球农产品供应链的掌控能力，我国国际农产品贸易商利用全球农产品供应链保障国内相关产品供应稳定的能力仍有相当大的进步空间。

再次，我国部分重要农产品自给率较低，农产品市场竞争力总体呈下滑态势，需加快调整以适应建设“双循环”新发展格局的需要。加入世贸组织以来，随着国民经济的不断发展，国内消费者对农产品的消费需求不断增长。在此背景下，我国政府在坚持粮食安全的同时，不断提高农业对外开放水平，初步建成了通过参与国际农业经济大循环与国内农业经济大循环开展互动的一系列体制机制。但是我们需要看到的是，当前我国农产品贸易并不能完全适应“双循环”经济发展新格局的需要，这具体表现在：一是农产品阶段性过剩与结构性不足并存，部分重要农产品自给率较低。在党和政府的坚强领导下，我国在口粮等基础性农产品的生产上具备一定的优势，但是在大豆、食糖、奶制品等关系国民经济发展的重要农产品的生产上有一定短板，部分产品对国际供应链的依赖程度较高。二是国内农业现代化发展水平有待进一步提高，农产品市场竞争力总体呈下滑态势。国内农产品生产经营主体规模偏小，生产成本不断上涨，收益水平相对较低，抗市场风险能力较差。农业资源配置效率较低，可持续发展能力有待进一步提高。农业产业化、标准化、品牌化发展水平仍然有待于进一步提高。在市场竞争中，我国农产品竞争力总体呈下滑态势，对我国进一步提高国内农业市场开放水平，服务建设“双循环”发展格局构成了一定制约。

最后，部分农产品进口来源地集中度较高，一旦爆发重大突发事件，保障國内重要农产品供应稳定将有一定难度。加入世贸组织以来，我国主动加入全球农产品贸易市场。客观上看，美国、巴西等国在生产我国不具备贸易比较优势的土地密集型农产品上具备极强的贸易比较优势。在市场力量的推动下，我国进口的土地密集型农产品主要来自少数几个国家，导致我国农产品进口来源地集中度居高难下。从整体的宏观环境上看，农产品贸易的政治、外交属性不断凸显，国际农产品贸易环境日趋动荡。同时，近些年来冲击经济社会平稳运行的公共卫生事件、地缘政治冲突、重大自然灾害发生频次显著提升。一旦发生重大突发事件，当前我国农产品进口来源地结构可能会为我国保障相关重要农产品供给稳定造成一些障碍。

此外，推动更高水平对外开放与促进国内农业高质量发展的双重背景下，国内农业支持保护政策亟须改革。入世以来，经过多年努力，我国初步建成了既尊重市场规律又发挥政府作用，符合多边贸易规则和我国实际国情的农业支持保护政策体系，为促进我国农业发展提供了坚实保障。但是客观上看，我国的农业支持保护政策不论是政策力度还是政策效率都还有很大的提升空间。具体在于，一是支持保护政策中“黄箱”类政策偏多，价格支持手段使用较多。事实上，价格支持措施在保护农民合理收益上发挥了重要作用，但是伴随着农产品生产成本不断攀升，价格支持力度不断提高，部分品种甚至已经超过世贸组织规则下的微量支持许可政策空间。在推动更高水平对外开放的背景下，我国几乎没有再提高价格支持的空间。二是进口干预手段不足。受入世承诺制约，我国取消了所有非关税措施，仅保留关税、关税配额等少数手段，相比于世贸组织其他成员，我国农产品进口调控水平非常有限。三是农业支持保护政策体系主要是针对粮棉油糖等大宗农产品和产业发展，受财力限制和政策经验不足，对众多的、广泛的特色农业产业给予的政策支持远远不够。

当前和今后一段时期促进农产品贸易高质量发展的政策建议

第一，世界百年未有之大变局加速演进，农产品贸易政治、外交属性不断增强，需要进一步完善中国农产品贸易的顶层设计。疫情加速百年未有之大变局加速演进，农产品贸易的政治、外交属性进一步增强，全球农产品贸易体系正在逐步进入新一轮的重构期，外部农产品贸易环境将更加动荡。加入世贸组织以来，我国政府依据发展阶段国情和国际规则要求构建了农业支持保护体系，为国内农业的持续健康发展创造了良好的环境。党的十八大以来，随着新发展理念的深入贯彻实施，农业发展开始面临着越来越多的新要求：对外开放水平全面提升、生产发展越来越环保绿色、消费者对高质量产品需求越来越旺盛等。此前针对农产品贸易的一系列安排已无法适应国内外贸易环境的新要求，迫切要求我们加快转变发展思路和创新指导思想，尽快完善新形势下中国农产品贸易的顶层设计，将全球农产品贸易体系的变革期转变为提升中国在全球农产品贸易体系中话语权的战略机遇期。

第二，需要从全局角度和国际视野重新审视农产品贸易的特殊性和重要性，加强各层次的农产品贸易谈判工作，做好重点农产品贸易救济保障。鉴于农产品贸易在各国政治外交中的地位和作用不断提升，农产品贸易的政治性、经济性和外交性叠加效应日趋明显，预期未来农产品贸易摩擦，乃至农产品贸易安排调整的发生频率都将显著提升。农产品贸易谈判和贸易救济工作在此期间显得格外重要。因此一要强化多、双边农产品贸易谈判和贸易规则制定参与力度，始终坚持把农业作为保护的重点，在争取优势农产品出口准入机会的同时，维护好我国较有限的国内支持和贸易调控政策空间。二要加快相关产品的产业安全监测和预警，特别是要做好贸易比较劣势较为明显的土地密集型农产品的监测预警，制定好相应预案。三要加快农产品贸易救济体系建设，建立健全农产品贸易争端解决和贸易救济的专门机构、队伍和体系，妥善应对与国外的贸易摩擦。加强农产品进口的跟踪预警，开展产业损害调查等所需的基础性工作，有效利用反倾销、反补贴、保障措施等手段，针对过度进口的农产品及时实施贸易救济措施。四要高度重视和充分利用各种技术手段，加强对大豆、乳制品等重点进口农产品的质量监控和检验检疫，充分利用国际规则手段保护国内产业与食品安全。

第三，加快优化主要农产品進口来源布局，提高我国重要农产品全球供给保障能力。从目前我国农产品进口来源地结构来看，市场集中度依然较高，农产品进口来源结构优化程度还有待提高。尤其是国内需求量大，进口量在全球贸易中占有较大份额，出口国家和地区又相对集中的农产品，亟需优化进口来源布局。在全球经济不确定性上升，贸易环境日趋动荡，疫情和地缘政治冲突冲击导致全球农业供应链、价值链区域化特征日趋明显的大背景下，需要从全球的视野和长期的角度，从重构以我国为核心的全球农业价值链出发，加快优化重要农产品的贸易保障格局，提高我国重要农产品保供给能力。一方面，需要加快挖掘“一带一路”国家农产品的生产和出口潜能，利用多边和双边自由贸易协议，为农产品供给提供新的增长点。另一方面要鼓励国内农业企业“走出去”，加快综合利用财政、税收、对外投资等多种手段，提高我国涉农企业在全球重要农产品供应链和价值链中的地位。

第四，根据国内外发展形势新要求，加快改革和优化我国农业支持保护政策体系。一是对口粮等重要农产品保留并增强最低收购价政策弹性，加大规模经营支持力度，稳定农机购置补贴力度，在世界贸易组织规则范围内用足用好微量许可支持措施。二是完善大豆产业支持政策，在大食物观指导下，从耕地资源向国土资源拓展，加强国内重要农产品生产。三是尽快系统研究和扩大“绿箱”政策的适用范围，不仅是扩大保险投入和资源环境保护补贴，也要创新与使用开放过程中农民就业转移补贴以及产业结构调整援助补贴等“绿箱”政策，建立起多层次的农民收入安全网。四是要针对部分具备较大出口潜力的特色农产品提供出口基地建设和国际品牌培育等相关扶持政策。五是加快创新和完善我国农产品贸易的方式和手段，加快发展跨境电商等农产品贸易新形式，在跨境支付、跨境物流上创新监管方式。六是加强对“一带一路”沿线等国家的农产品供求和贸易等方面的监测预警工作，为我国扩大农产品进口来源地选择提供决策依据。

第五，以“稳定大宗、突出特色”为发展思路，全面提升我国农业国际竞争力。我国地域广阔、生态条件多样以及数千年形成的悠久农耕文明是世界上大多数国家都不具备的独特条件，上千种特色优势产业蕴含着巨大的竞争优势，是实现巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴战略相衔接的重要抓手。因此，我们建议要以“稳住大宗、突出特色”为主线，创新我国的农业发展思路，对现行农业产业支持保护政策体系进行大幅度改革和调整。加强粮棉油糖等大宗农产品产业支持保护的同时，要加快对遍布全国的各类特色农业探索建立产业支持政策体系，有针对性地对特色农业的薄弱产业环节给予大力支持，全面提升高度开放条件下我国农业产业的国际竞争力水平。

（作者为中国农业大学经济管理学院教授、国家农业市场研究中心主任；中国农业大学经济管理学院博士研究生纪承名、闫一凡对本文亦有贡献）

责编/韩拓 美编/宋扬