新一轮全面深化改革的重点及方向

李鹏

【关键词】新一轮全面深化改革 高质量发展 制度型开放 【中图分类号】F124 【文献标识码】A

党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面深化改革，不断破除阻滞经济高质量发展的制度藩篱、体制弊端和机制障碍，各领域基础性制度框架基本确立，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。2022年中央经济工作会议指出：“要坚定不移深化改革扩大开放，不断增强经济社会发展的动力和活力。”“要从战略全局出发，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，纲举目张做好工作。”

新一轮全面深化改革要紧紧围绕高质量发展这个主题

世界各国现代化发展史表明，无论国家大小，经济和社会全面现代化都经历了从低效、粗放的低水平发展到效率、效益和动力提升的高水平发展的演变，并最终实现这种质变，达到国家现代化发展的战略目标，保障国民能够过上高质量的美好生活。中国式现代化有着自己独特的道路，也遵循现代化一般规律。

我国已迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，是适应我国发展阶段新要求的重大战略选擇，更是解决社会主要矛盾的根本途径。高质量发展的核心是构建现代化经济体系，尤其是现代化产业体系，这是生产力水平的最鲜明和最重要标志，是新一轮全球竞争的主战场。生产力的发展需要不断改革体制机制、变革生产关系。我国现代化进程实际上也是改革开放的过程，是通过生产关系变革解放和发展社会生产力的递增进步过程。我国每一轮改革过程通过顶层设计、渐进方式、上下结合、有重点有步骤地推进体制机制创新，变革不适应生产力发展要求的生产关系，实现制度性突破，使生产关系适应新的生产力要求，在越来越大范围、越来越深层次上解放和发展社会生产力，推动我国产业结构不断优化升级、国民经济持续增长。

从70多年来我国社会主义现代化建设的发展进程来看，我国现代化的物质技术基础——工业制造业，已经在不断完善的社会主义基本经济制度基础上，迭代式突破到工业4.0前沿时代。但是由于当前许多具体生产关系，如劳资、产权、金融、财税和企业治理等领域制度主要适应于传统产业、产品、技术和管理为主的现代化前期发展阶段的特点要求，进入新发展阶段后，许多原有体制功能和机制模式已经不适应、难以满足、甚至落后于各类新型商业模式和现代新兴产业生产力的发展要求，需要通过新一轮全面深化改革调整变革生产关系，把新发展理念要求转化为实际有效的引领机制，激励和推动现代产业体系的培育、成长和壮大，为高质量发展构建新型生产关系和生产力的基础，使以现代产业为核心的实体经济成为推动经济现代化的强力引擎。

加快构建高水平社会主义市场经济体制，形成推动高质量发展的体制机制基础

全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。实现这个改革目标的关键是完善社会主义市场经济体制。我国社会主义市场经济体制的特点是社会主义制度优越性与市场经济一般规律的有机结合，是适应社会主义初级阶段生产力水平的生产关系的反映。自1992年我国社会主义市场经济体制确立以来，极大调动了亿万人民和千万企业的劳动积极性和生产创造性，极大解放和发展了社会生产力，极大增强了社会各方面的生机活力。习近平总书记指出：“现在，我们对市场规律的认识和驾驭能力不断提高，宏观调控体系更为健全，主客观条件具备，应该在完善社会主义市场经济体制上迈出新的步伐。”党的二十大对构建高水平社会主义市场经济体制作出战略部署。2022年中央经济工作会议指出：“坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持‘两个毫不动摇。”“要坚定不移深化改革，更大激发市场活力和社会创造力。”围绕这个中心任务，新一轮社会主义市场经济体制改革应当在以下几个方面聚焦发力：

从制度上落实“两个毫不动摇”，激发市场经济微观主体的活力和潜能。自疫情发生以来，因经济周期性下行趋势的紧缩效应，在需求收缩、供给冲击和预期转弱等障碍因素的叠加下，我国有效经营生存的经济主体尤其是非公有制经济主体出现了一定程度的萎缩，曾经十分活跃的创新型行业和企业的增长速度也开始明显放缓乃至收缩；农村集体经济主体发展比较缓慢，难以发挥对乡村振兴的推动作用；国有经济的规模扩张较快，但是国有企业的效率、效益和动力提升变革进展迟缓。尽管克服宏观经济困难需要政府采取短期的刺激性政策，但更为根本的措施是充分发挥我国经济发展优势，通过深化供给侧结构性改革，激发市场主体的内在潜力、释放市场活力，使各类所有制主体成为经济发展的“主力军”。“两个毫不动摇”是对坚持社会主义市场经济改革方向发出的最强声音，是对改革“闯关者”和“急先锋”的最大支持，是对新时代勇当高质量发展“主攻手”和“领头羊”的最大激励。第一，积极推进公有制经济领域的改革，一方面鼓励各地积极探索发展新型农村集体经济、新型农业经营主体和社会化服务，加快培育乡村振兴的多元经济主体；另一方面相关部门要以提高核心竞争力为中心，按照行业分类、经济责任和社会责任分开、市场化机制运营原则，深化国资国企改革，完善国有企业现代公司治理机制，使我国规模庞大的国有企业，尤其是关键领域、重要行业的国有企业成为高质量发展的“排头兵”。第二，加快鼓励、支持、引导非公有制经济发展的各项政策落地生效，一方面各级领导干部要积极构建亲清政商关系，少参与、不随意干预市场合法经营活动，让企业自主决策，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；另一方面更好地发挥政府职能作用，主动为民营企业和外资企业解难题、办实事，切实依法保护非公经济产权和企业家利益，形成真正鼓励支持非公有制经济和民营企业发展壮大的舆论氛围、发展环境和信心预期。

加快建设全国统一大市场，建设高标准市场体系，畅通市场经济高水平发展的脉络。市场机制依赖市场体系的衔接和运转，发挥生产、流通、交换和分配的枢纽作用，使市场这只“看不见的手”成为资源配置的指挥中枢。市场对资源配置功能的范围程度和效率高低取决于各类商品，尤其是生产要素类商品的市场交易体系是否完整，体系越完整，交易效率越高，价格信号的有效性越强，资源配置的效率也越高。经过改革开放以来市场化改革效应的累积，我国各种生活类商品市场的开放性、完整性和竞争性已经达到较高水平，基本形成较高标准的全国统一市场，成本和价格的决定机制也已经和国际市场接轨，行业企业的国际竞争力达到甚至居于世界一流水平。但是目前生产要素类商品的市场化改革相对滞后，一些改革方案仍然没有落地生效，市场的封闭性、区域性、垄断性问题依然普遍存在，降低了生产要素配置的畅通程度和使用效率。推动我国经济高质量发展，需要把各类生产要素通过市场机制从落后领域转移到新兴行业和新型企业中，释放大量沉淀或低效的人才、资本、技术和管理等现代生产力要素的活力，使其转化为新一轮改革红利。建设全国统一大市场，形成高标准市场体系。第一，强化统一大市场的基础性制度建设，推进市场基础设施互联互通，加快建立高效的市场监管体系，大力发展物联网和平台企业，降低物流成本和制度性交易成本。第二，加快土地、人口、资本、技术、数据等要素交易体系的建设，鼓励地方政府和部门积极探索要素市场化改革方案，逐渐形成主要由市场供求关系决定要素价格的机制。第三，加快补齐市场体系建设的制度短板，完善各类财产权制度，强化知识产权保护，全面实施市场准入负面清单制度，全面落实公平竞争审查制度，加快形成统一的社会信用体系，构建信用和法律并重的新型监管机制。

持续稳步扩大制度型开放，以高水平开放推动高质量发展

我国改革开放的历史进程和各国现代化的经验都充分证明，对外开放、国际合作交流是一国经济社会发展必不可少的重要条件。利用国内国际两个市场、两种资源，以开放促改革、促发展已经成为我国经济建设的重要动力和现代化发展的重要法宝。从商品和要素流动型开放走向以制度型开放为重点的更高水平开放型经济新体制，是我国主动对接国际经贸规则、积极引领国际经贸规则向共建全球经济治理新规则的拓展，有利于增强我国社会主义市场经济体制与国际市场规则的兼容性，提升国外经济主体对我国政府政策、行为规范化和可预见性的良好预期。

扩大制度型开放，增强新发展格局长期开放效应的稳定预期。开放型经济体制本质上就是促进和保障商品、要素和服务在国际间自由有序流动，逐渐形成稳定的生产和消费国际化的制度安排和体制机制。“制度型开放”能够为新发展格局构建适配的国际化机制，进一步增强国内循环对全球要素资源的强大吸引力。第一，主动对接国际高标准市场规则体系，带动提升国内市场体系的开放、竞争、全球化程度，提高依法依规高效解决涉外问题的能力水平，借助国际规则提高国内规则的协同效应，以国际市场带动国内市场体系的完善。第二，严格执行《中华人民共和国外商投资法》，全面检视落实外资企业国民待遇情况，在产业政策、资质许可、上市融资、合规补贴、服务价格等方面，保障外资企业国民待遇，确保外资企业依法平等参与政府采购、招投标、标准制定。第三，积极参与全球经济治理体系改革，注重提升国际规则国内化和国内规则国际化的一体化程度，为全球治理提供高质量的中国方案和公共产品，引导构建合作共赢、公平合理的国际经贸投资新秩序和新规则。

扩大开放范围和领域，更大力度吸引、利用高水平外资。以政策和市场吸引项目，以项目推动管理创新、制度改革，是长期以来我国改革开放的主要途径和重要经验。第一，坚持深化和拓展资金、资源、人才、科技等生产要素领域的项目引进、国际合作、市场对接。第二，扩大市场准入，持续推进金融尤其是现代服务业领域开放，以现代服务业扩大开放为我国新一轮高水平对外开放的重点，探索完善现代服务业开放管理体制。第三，积极推动外资标志性项目落地建设，完善重大外资项目工作专办制度，做好政策兑现、融资支持、人才用工等服务保障工作，深化外商投资“放管服”改革，优化外资企业设立备案登记事项，简化企业设立和变更管理程序，推动投资数额大、带动作用强、产业链上下游关联度高的外资标志性项目落地建设。

提升各类高水平对外开放平台功能，畅通内外经济循环。各类开放平台是持续扩大对外开放的国内前沿阵地和国际主战场，更是推动制度型开放的一种攻坚机制。第一，党的十八大以来我国先后设立的21个自由贸易试验区和海南自由贸易港，已经成为引领外资外商管理创新的高端平台，新一轮开放高地建设要重点发挥好自贸试验区的功能，赋予其更大改革自主权，深化自贸试验区改革。第二，加快建设内陆开放型经济试验区，宁夏、贵州和江西等内陆开放型试验区是加快形成我国陆海内外联动、东西双向互济开放新格局的有效途径，在地区和区域高质量发展中发挥着“双循环”节点作用，前期已经取得不少成效，但是因在起步阶段受到疫情冲击，在体系完善、政策配套、管理职能等方面进展缓慢，各级政府要上下联动，加快试验区发展步伐，使其与自贸试验区成为构建新发展格局的“双引擎”。第三，加快参与国际性、区域性经贸合作步伐。2018年《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）签署生效后，代表了新一代贸易协定的最高标准。2020年《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）的签订，使数字经济独立于商品和服务的投资贸易协定成为一种单独的多边制度安排。中国是全球货物贸易第一大国，服务贸易和数字经济第二大国，可以主动对照相关规则、规制、管理、标准，深化国内相关领域改革，推动以服务产业、数字经济、知识产权保护等为重点的国内市场制度建设。

着力打造市场化、法治化、国际化营商环境，努力营造加快高质量发展的激励性社会氛围

营商环境是指在市场经济活动中市场主体涉及的体制机制性条件，根本标志是制度性交易成本的高低，营商环境越好，制度性交易成本越低，反之则越高。营商环境是激发市场主体活力、吸引投资、对外开放的最重要外部环境，经济增长速度、质量与营商环境是正相关关系，对市场主体而言，好的营商环境如同阳光、空气和水一样珍贵。近些年，我国在改善营商环境方面取得了明显成效，有效激发了市场主体活力和社会创造力。但是，根据国际机构和国内主流机构关于营商环境的评价，我国营商环境尚未达到一流水平，有些关键性指标还有提升空间，营商环境与市场主体需求、有效政府职能以及国家治理现代化水平与国际一流水平相比还有一定差距。要在新发展格局中持续优化营商环境，打造推动经济高质量发展的国际一流营商环境。

全力维护好公平竞争的市场环境。只有形成公平竞争的市场环境，才能够做到对各类市场主体一视同仁，才能让国企敢干、民企敢闯、外企敢投。从我国市场经济发展的现状看，恰当的政府干预可以有效维护市场公平竞争。形成和维护公平竞争市场环境的关键是解决政府职能缺位和越位问题，尤其要重点解决政府对微观经济活动过多干预的问题。近些年来，我国从正面清单转向负面清单原则，重点发挥负面清单制度作用，提高了市场竞争的公平性，成为破解政府过多干预问题的有效途径。新一轮全面深化改革要加快完善这个制度，从制度上减少和避免政府对市场的无效、低效干预行为，最大限度地为营商环境市场化建设提供市场主体自由交易和博弈空间。

健全平等保护的法治环境。市场机制是对企业的最大激励，良好的法治环境是对企业家的最大保护，法治化而非行政化的监管环境能够让企业家放心投资、安心经营、专心创业。法律的出台并不等同于法治的实现，世界银行对各国营商环境进行评价所依据的规则不仅包括一国的法律文本，而且更看重法律法规在执行过程中的有效性和规范度。近些年我国法律文本层面以民商法的施行为标志，对市场经济中各行为主体的制度保障和規范正在逐步完善，然而现实中不同区域政府和职能部门的依法、尊法、守法意愿存在差异，用法、执法能力有待提高，破坏市场经济法治环境的不当行为仍然存在。当前营商环境法治化建设的重点是加强对已出台法律法规的宣传和落实，以《优化营商环境条例》全面落地生效为突破口，不断强化营商环境建设的法治保障。

提升营商环境的国际化水平。新一轮全面深化改革要营造高标准国际化营商环境，突出强化税务营商环境建设、信贷和融资营商环境建设。以2022年国家发展改革委发布的《长三角国际一流营商环境建设三年行动方案》为抓手，探索打造国际化一流营商环境的经验，争取获得超预期成效。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学部教授）

责编/银冰瑶 美编/李祥峰