长江禁渔政策间断式变迁过程蓄能探讨

摘 要：公共政策从均衡稳定到间断变迁过程并非一蹴而就，而是包含多阶幅度政策变化历时关联过程蓄能的完整逻辑。本文在政策变迁视角下，构建政策均衡稳定到间断变迁三阶幅度政策变化级联蓄能过程分析框架，以2002—2021年长江禁渔政策变迁为例，实证分析政策均衡稳定与（到）间断变迁过程蓄能成功实现的历时作用机制。研究发现：①政策均衡稳定的过程蓄能主要发生在政策工具逻辑调整的中低阶幅度能级结构，包括政策工具设计机制、工具设置及设置水平维度的级联变化；②最高阶幅度的政策范式变革“自上而下”打破政策均衡阶段可能诱致的“负能”结构，为政策工具逻辑跃迁而循序释放势能；③权衡恰當的政策工具逻辑“自下而上”加速反馈赋能政策范式的历时转移，级联形塑政策间断式变迁的过程蓄能之势。

关键词：间断均衡；过程蓄能；政策范式；政策工具逻辑；长江禁渔

中图分类号：D035                                            文献标志码：A

0引 言

全面深化改革是新时代的鲜明特征，但改革只有进行时，没有完成时。转型期中国公共政策过程适应性改革呈现出“决策删简—执行协商”的一种灵活过渡性制度安排，以回应当今中国快速涌现的大量政策议题[1]。一些重大改革的公共政策决策过程短暂且迅速，快速过渡至执行与实施阶段，标志着公共政策发生了重大间断式变迁。作为政策变迁的一种类型或样态，公共政策间断式变迁，意指长期处于渐进式均衡稳定之中的公共政策出现短期剧烈变革或间断飞跃的非线性变化过程[2]。在不同国家、地区的历史情境之中，该类变迁样态是否广泛存在于政策领域、为何会发生、以及它是如何完成衔接转变的，即关于公共政策变迁过程的非线性异常变化或突变现象的捕捉、政策渐进式均衡稳定与间断式变迁阶段交替演进逻辑及其转变机理的解释等，成为政策变迁研究的热点话题。

公共政策间断式变迁究竟是一种怎样的政策变化，是一个短暂时段跳跃的政策突变，抑或完整时间序列的势能不断叠加、顺时顺势而变的政策过程？一般认为，这一政策过程亦是重大的范式变革与转换的阶段。公共政策的重大范式变革的变迁过程剧变是否伴生“千丝万缕”的政策关联机制，如何予以实证？已有研究指出，即便是速度极快、幅度极大、力度极强的公共政策间断式变迁，也通常有赖于多因素联动的不断累加和蓄势[3]。但政策间断飞跃的内部变化该如何观察？历时级联蓄能过程又是怎样的？时间维度和政策变化幅度是观察公共政策由渐进式均衡稳定到间断式变迁内部序列过程的两个重要维度。若将时间维度嵌入政策过程，以政策本身变化幅度作为内生变量，从政策的内部设计过程及其变迁逻辑来观察公共政策渐进式均衡稳定到间断式变迁的完整过程，则有助于深度剖析这一跃迁是如何完成过程蓄能的。

新时代中国生态文明建设和生态环境保护发生的历史性、转折性、全局性变化，是中国公共政策范式转变过程的标志性实践，这为政策研究者提供了鲜活的现实素材和充分的理论生成条件。本文以长江流域“季节禁渔”政策渐进式均衡稳定到“全年禁捕”“十年禁渔”政策间断式变迁过程（2002—2021年）为例，通过回溯分析长江禁渔政策范式与政策工具逻辑在时间维度上的动态关联，抽象出多阶幅度政策变化级联蓄能过程模型，旨在解释长江禁渔如何在堪称范式变革的政策变迁过程中走向高幅度稳健跳跃阶段，以及它为何能不断为政策变化幅度层级蓄能，促成多阶“上下互动”变革之势，有效衔接突破政策均衡稳定变迁阶段，顺利实现政策范式变革的过渡性政策安排。

1 文献回顾与分析框架

1.1 文献回顾

公共政策间断式变迁，是一种剧烈变革或非线性突变的重大政策变化过程。随着渐进主义过程论的反思，对政策突变或间断过程的强调是间断均衡变迁过程研究的核心主题[4]。间断均衡理论最初认为政策形象的戏剧性突变与政策议定场所的转移之间的互动可能产生以正反馈为特征的自我强化系统，构成政策间断变迁的前提[5]。从政府预算的决策结果来看，与预算关联性较高的政策产出若位于政府预算非正态分布“肥尾”端点，意味着当时公共预算的重大间断[6]。但问题界定性质的变化难以被历时追溯捕捉，决策系统权威转移表明议题设置的紧要性而不能用以真正观察政策已发生多大程度的变化，且政府预算分布法无法适用于非预算性质政策变化的比较分析。根据政策的内部序列变化来评估政策变迁幅度的比较法，是一种适用的定性测度方法。Hall提出的政策范式思想[7]为观察政策变迁过程的内部序列变化开辟了路径，即仅有政策工具设置水平调整的第一序列变化或政策工具本身改变的第二序列变化是“常规的政策制定”的例子，而政策总体目标、政策工具设置及其设置水平同时改变的第三序列政策变迁构成范式变革或范式转移。政策范式是否革新是观察政策变迁能否产生变革性突破和高幅度节点的学理依据。此外，有研究结合关键政策文本[8-9]、政策主客体范围变化[10]等其他指标，识别、衡量政策间断式变迁节点和序列变化幅度。

重新梳理政策范式的概念，发现间断均衡变迁与政策范式的共性与差异，为两者整合分析公共政策变迁规律提供了理论互补基础[11]。常见的综合式判断认为第一序列和第二序列政策变化是政策渐进式均衡变迁的结果，而政策间断式变迁则是发生政策范式或政策总体目标框架的变革，这在人口生育[12]、社会救助[13]、科技创新[11]和残疾人集中就业政策[14]等领域得到了实证。目前，政治学和公共政策实践的思想转向虽引起了研究者对范式、信仰和思想如何推动政策工具选择的新关注，但对具体政府过程及其结果尚未作出充分的实质性解释[15]。当前国内关于该转向的过程研究方兴未艾，但鲜有实证研究政策范式的转移与政策工具逻辑演变等多阶幅度变化的历时关联逻辑及其作用机制[16]究竟会对政策均衡稳定与间断变迁过程产生何种异质性影响。将时间维度嵌入政策过程，发现政策均衡稳定到间断变迁不是转瞬即可实现的衔接节点，而是一个完整的蓄能过程，依赖着第一和第二序列的政策工具逻辑历时幅度变化接力式完成，分阶段过渡至政策范式的变革[17]。长期以来，传统的政策过程研究遵循“政策系统外部自变量→政策变迁因变量”的分析路径，却忽视了具备时间属性的“政策”本身变化对政策变迁产生的影响，即“政策系统内生自变量→政策变迁因变量”的研究路径[18]。

已有研究为政策均衡稳定与间断变迁两类样态变化判断奠定了坚实的学理基础。那么嵌入时间维度和政策变化幅度的历史属性，政策系统内生自变量“政策范式—政策工具逻辑”的历时关联逻辑如何更好地重新审视政策变迁机制，克服间断均衡研究的“时间盲区”，揭示出公共政策间断均衡变迁过程在不同变化幅度层级蓄能的一般规律？通过理论框架的分层解构和动态重构，结合长江禁渔政策案例予以分析。

1.2 分析框架

以政策范式理论为据，部分研究对政策均衡稳定到间断变迁的阶段、过程识别，强调政策范式“自上而下”对政策工具逻辑的制约（见图1）。政策范式变革、转移（或称“政策总体目标”的改变）被视作政策发生间断式变迁的标志，赋予政策工具演进逻辑的描述与适配解析。重新审视政策均衡稳定与（到）间断变迁过程①和②的政策变化层级，存在以下疑问，政策工具逻辑的微妙变化如何体现在政策变迁的不同阶段，它与政策范式构成何种意义上的内在关联，是否存在“自上而下”制约之外譬如“自下而上”的正强化或负减弱、“自上而下”与“自下而上”的交互式反馈赋能等逻辑，其历时过程机制又是怎样的，对政策变迁进程是否产生以及产生何种异质性影响？

在回答这些疑问之前，有必要简述政策范式（政策总体目标框架）“自上而下”规定和制约政策工具本身设置及其设置水平的动态过程。政策发生范式变革即间断式变迁时，政策工具逻辑随之产生不同性质的变化。具体表现在：范式稳定或变革是一个单独的过程；政策工具的设置类型、数量及其参数调试，属于政策范式“自上而下”所生成的连续变化。这一过程仅揭示了“自上而下”推动型政策间断变迁走向均衡稳定阶段的政策要素低幅度变化循环回路，如图2中政策均衡稳定变迁阶段的中低阶幅度均衡变迁所示，但未能完全解析该路径产生的政策变迁反馈的时间结构特征以及“自下而上”反馈赋能的循环动力。鉴于政策范式变革与政策工具逻辑动态变化模式尚未得到完整的梳理和实证解释，近期有学者提出了政策范式变革的新路径：“自下而上”的单一政策反馈赋能路径表明，低阶水平的工具参数校准到中级的机制变化产生的层级式正反馈触发高层次政策要素变化即政策范式变革的可能[19]。

在政策变迁理论视域下，本文将政策范式势能与政策工具逻辑变化层级的反馈级能、效应强弱，视作政策均衡稳定与（到）间断变迁过程蓄能的内生机制，据此构建出公共政策多阶序列关联变化过程蓄能的分析框架，尝试勾勒政策均衡稳定到间断变迁过程蓄能逻辑变化及其衔接动态关联的异同画面。如图2所示，完整的历时过程机制为：最高阶幅度的政策范式变革（旧范式α→新范式β）与贯彻途径①，“指示”政策工具逻辑为政策间断式变迁过程势能积聚而加速变化，衔接政策样态转移的过渡性制度安排。中阶幅度的政策工具设计机制X配以Y（机制X+机制Y）的并存运用、设置类型更新（政策工具类型M±政策工具类型N）、数量增加及低阶幅度的政策工具设置水平调整（政策工具设置水平A→政策工具设置水平B的强度b1、规模b2等參数变化），不断积聚“自上而下”的变革过程势能，助推实现间断式变迁。反馈赋能过程则指，政策工具逻辑“自下而上”逐级政策反馈循环路径②所发生的政策工具设计权变（机制X±机制Y）、政策工具类型和规模调适（政策工具类型M±政策工具类型N）及其设置参数校准（维度b1↑↓维度b2）等，检验（新）范式β的稳健度，顺势推动公共政策间断变迁到均衡稳定的降幅。必要时强势反馈突破原政策目标框架以促成新一轮的政策范式变革：均衡稳定→间断变迁、间断变迁→间断变迁（此为新政策范式不稳健导致间断式频变的特殊现象）的升幅。

理想的政策变迁是，“自上而下”与“自下而上”多阶幅度政策变化历时关联、动态调适反馈的双循环赋能，其逻辑是最高阶政策变化势能的稳健和中低幅度变化同步契合、反馈赋能的过程。当政策范式与政策工具逻辑长期处于均衡稳定变迁期，且公共议题的政策总体目标框架与政策环境快速变化不协调、政策工具选择受限时，“自下而上”的反馈能级势微导致结构不良均衡且局限在较低幅度政策变化的循环中。因此“自上而下”的政策范式变革势能与“自下而上”的政策工具逻辑反馈赋能过程蓄能突破，是时代选择的关键一步。

2 案例分析：长江“季节禁渔”到“全年禁捕”政策变迁（2002—2021年）

2.1 样本选择的典型性

长江禁渔退捕是长江生态保护政策演变的一个侧面写照[20]，更是新时代中国生态治理的典型[21]，堪称生态环境政策范式性变革的例子。近年来，长江禁捕“政策之窗”的首次开启[22]和政策演进逻辑的显著变化[23]，受到社会的广泛关注。加强区域政策协同[24]和改善生态补偿政策绩效[25]是长江生态治理的应有之义。系统阐述长江禁渔政策的“前世今生”，即由“季节禁渔”到“全年禁捕”“十年禁渔”政策过程微妙的多阶幅度变化，厘清政策样态转移的过程蓄能逻辑，很有必要。

长江春季禁渔期制度自2002年试点到2003年正式实施以及后续稳步调整过程，是长江“季节禁渔”政策的起点、延续和渐进变迁的历时脉络（2002—2015年）。该阶段以促进长江渔业经济可持续发展为政策目标框架，政策工具逻辑也维持着相对的均衡稳定。2016年长江禁渔政策开始发生局部变革，即率先部署对赤水河流域实施为期十年的全面禁渔，形成“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”的新政策范式或称前所未有的战略总体目标框架。几年间的政策变革（2016—2021年）稳健快速地完成制度政策的更新调试，促使长江流域成功走向“全面禁捕”“十年禁渔”久久为功的新政策均衡稳定阶段（2021年至今）。该过程不仅是范式快速转换阶段，还是多元政策主体加速调适政策工具逻辑以科学应变、主动求变政策环境的实质过程。

因此，本文以2002—2021年中央层面发布的长江禁渔政策文本内容为分析样本，同步将政策环境的动态趋势作为参考，并根据政策变化幅度，明确将长江禁渔政策的历时过程划分为渐进式均衡变迁（2002—2015年）与间断式变迁（2016—2021年）两个阶段。但不应就此判定两者变迁逻辑的断裂。相反，其背后迥然的蓄能过程及其关联逻辑，恰是对原政策总体框架与政策环境变化不调和累积迟滞效应的被动回应和主动变革。长江“季节禁渔”政策均衡稳定到“全年禁捕”政策间断式变迁过程的完整时间序列、幅度变化阶段跳跃的实践逻辑，与范式变革引领政策重大间断式变迁、政策工具逻辑变化层级反馈赋能的学理逻辑相契合。

2.2 案例分析

2.2.1 长江“季节禁渔”政策（2002—2015年）的渐进式均衡稳定

为实现长江渔业经济可持续发展的政策目标，原农业部（现为农业农村部）于2002年发布《关于在长江流域试行春季禁渔制度的通知》，决定以葛洲坝为界，分段分期试行不同禁渔制。2003年该制度正式实施之后，一定程度上、一定时间范围内取得了较好的生态效益、经济效益和社会效益，但长江水生生物资源持续衰退的背后，凸显出当时渔业经济可持续发展与生态环境保护之间的协调张力。一方面，政策均衡稳定是长江禁渔期制度巩固发展的基础，2003—2015年间长江禁渔的政策导向、禁渔范围、禁渔时间和禁渔对象等方面均未发生突破性改变。据新闻报道，在整个社会尚未形成长江生态保护理念的共识之前，自2006年起中国科学院院士曹文宣就开始呼吁长江流域全面禁渔十年，2012年全国两会初现关于长江流域“十年禁渔”的提案，但未能如愿进入国家政府议程[26]。长江禁渔权稳定维持在渔政部门议程内，多授予下属职能部门，以期完整、准确、全面地处理好整个长江流域在不同禁渔期内的多维度政策协同问题，包括渔民生活保障、就业安置和教育、市场监管以及法治行政等。而另一方面，目标期望、政策工具的选择与快速变化的政策环境渐显不协调。长江渔业资源损失甚至恶化的趋势有增无减。有研究显示，2003—2008年长江中上游水域生物完整性指数一直处于“一般”及“差”的水平且呈不断下降的趋势[27]。“资源越捕越少、生态越捕越糟、渔民越捕越穷”的恶性循环，挑战着长江渔业经济可持续发展目标，也挤压了政策范式究竟继续稳步调整还是发生深层次变革的决策空间。

然而，若就此认为长江“季节禁渔”政策处于停滞固化的状态，则忽略了与其政策范式稳定关联背后的政策工具設置及其设置水平均衡变迁过程的赋能逻辑。

首先，以市场经济为导向的工具设计逐渐转变为行政化机制与市场化机制混合配置机制，两者并存错位协调，累积中阶幅度的量变。长江禁渔制度及其配套的禁渔工作学习制、管理责任制、协同执法督察等行政化机制的建立和完善，改变了长期以来渔民在任何时段、大范围捕捞的现状，更是纠正长江经济带渔业市场的负外部效应、重塑多元博弈非期望均衡结果的重要举措，有利于促进长江渔业经济可持续发展。但问题在于，禁渔期内的行政化机制替代市场化机制的方案，尚未适应禁渔期外的多元主体博弈运用场域和策略。进而言之，稳定的组织机构和工作机制等科层化政策机制，未根治以多元主体博弈为导向、弱监管的渔业经济可持续发展反馈失灵问题，表现为禁渔期外的政策均衡没有摆脱“鱼越捕越少”政策环境加剧恶化的循环，这正是当时长江禁渔所面临的行政化机制与市场化机制交替搭配及其时间配置难题。2015年农业部发布调整长江流域禁渔期制度的通告，宣布正式实施统一禁渔的政策方案，即两类机制配置时间、协调策略的实变——每年延长至4个月的行政化机制时间和缩短为8个月的市场化机制设置周期，并在整个长江流域统筹协调相同时间配置的机制设计。

其次，与政策工具设计机制转向相契合，政策工具子类、数量和设置水平的中低幅级变迁诱致均衡稳定的循环结构。早期长江禁渔配套的政策工具逻辑趋向渐进式变化，如从行政执法、宣传教育、困难渔民扶持、增殖放流等政策工具的初设，到生态补偿、舆论宣传、社会氛围营造、专项捕捞许可等政策工具类型和数量的新增等，兼有举报监督扩大、宣传力度提高、联合执法力度增强、渔民低保补助金额调高、增殖放流规划更科学的设置参数调整，续以连年实施的长江禁渔期执法检查、非法捕捞作业专项整治和“护渔行动”方案等政策工具设置水平的节高等。但由于受限于政策议定场所规模和管辖范围，政策工具的选择多源于渔政管理机构调试的政策延续方案，2009—2015年行政执法强制类政策工具设置水平的趋稳提升，恐难以缓释政策环境强烈的负反馈变化。在此需补充说明的是，工具设计机制微调与单一强制型政策工具设置增强、多类型政策工具选择适应不足的政策变化，无法从根本上扭转长江渔业资源多样性指数持续下降的颓势。值此，长江渔业资源可持续发展目标框架正经受来自多元博弈的政策环境愈发严峻的挑战，而政策工具逻辑渐进式微调诱致的均衡稳定结构不能为其快速赋能。

最后，梳理长江禁渔政策均衡稳定（2002—2015年）阶段渐进式变迁的幅度，可知政策范式与政策工具逻辑演变的关联特征诱致的均衡式蓄能结构。表现在：①长江渔业资源经济可持续发展的政策总体目标框架/政策范式在小规模政策议定场所内维持相对稳定的均势，正强化政策工具逻辑幅度变化蓄能的方向；②行政化机制X、市场化机制Y在禁渔期内外交替设置的稳定，而后期行政化机制X运筹自强化的势能，并削弱市场化机制Y的动能，汇聚中阶幅度变化的能级；③政策工具设置类型和数量趋向单一政策场域的小规模变化而势微；④政策工具设置水平仅限在负反馈循环风险层级内。因此，长江“季节禁渔”政策均衡稳定的过程蓄能主要发生在政策工具设置及其设置水平调整赋能的均衡结构层级，尚未能破除政策环境加速变化背景下调适失灵的负反馈循环梗阻和开辟“自下而上”突破式正反馈赋能政策范式/总体目标框架的高幅度变迁路径（见图3）。

2.2.2 长江“全面禁捕”“十年禁渔”政策（2016—2021年）的间断式变迁

2.2.2.1 初现长江禁渔政策变革迹象

2016年初实施的长江禁渔期调整制度，是对2015年4月发布的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）的贯彻落实。加快生态文明建设步伐，是对我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展、经济社会可持续发展受瓶颈制约的积极回应。针对生态文明主流价值观是什么、怎么落实到长江生态保护政策领域的问题，习近平总书记曾多次主持召开长江经济带发展座谈会，提出重大理念，即“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”[28]。此后，深化“共抓大保护，不搞大开发”理念的认识过程，逐现于一系列重要文件的出台和重大政策实践观念巩固落实的具体行动之中。

3.2.2.2 揭开长江禁渔政策间断式变迁的序幕

2016—2017年政策范式酝酿变革，揭开了长江禁渔政策间断式变迁的序幕。2016年底农业部正式通告赤水河流域为期十年的全面禁渔，2017年中央1号文件提出“率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕”的目标任务。这表明长江流域更大范围全年禁捕的政策信号更为明晰，政策权威进一步提升，为推进长江流域重点水域全面禁捕积聚了政策试点间断式变迁过程势能。长江全面禁捕的政策过程赋能稳健，农业部2017年发布的1号和2号文件是关于长江干流实施捕捞准用渔具和过渡渔具最小网目尺寸制度、禁止使用单船拖网等十四种渔具的试行通告。快速落实好水生生物保护区的渔民全部退捕工作，需要集中力量攻坚克难，因此摸排调查禁捕区域的渔民捕捞情况被提上重要日程。

3.2.2.3 推动长江禁渔政策范式革新深化与间断式变迁进程

在长江经济带发展政策范式或理念革新的深化阶段，长江禁渔政策间断式变迁（2018—2020年）步入快车道，即分区、分流、分域等全面过渡至“十年禁捕”阶段（2021年至今）。2018年农业农村部联合财政部、人力资源和社会保障部等多个国家部委，对长江禁捕政策工具的使用倾向从渔具规定设置水平转移到对退捕渔民这一核心政策对象的支持上来。政策工具的组合运用过程屡见于陆续发布的配套政策，例如建档立卡、禁捕补偿、转产安置、教育医疗和技能培训等政策资源组合推新、社会资本和中央—地方财政转移支付等财政类政策工具供给优化，同时将长江全面禁捕工作纳入“共抓大保护，不搞大开发”理念落实的约束性绩效考核范围等。最显著的特点就是联合发文的主体、次数、文种以及政策工具设置的显著性增长，呈现出政策爆发期[23]。为推动长江重点水域常年禁捕目标任务顺利完成，2019年农业农村部、國家发展改革委等11个部委联合贯彻《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》，落实开展生态修复、拯救濒危物种、完善生态补偿、加强执法监管等七大项、十九小项任务分工方案，逐项明确牵头单位、配合单位的职责。2020年7月国务院办公厅同步转发了农业农村部、公安部、市场监管总局分别牵头制订的三大行动方案，强调要把长江流域重点水域的禁捕和退捕渔民安置保障工作视为当前重大政治任务，压实政治责任。以高比例、高强度的注意力分配和责任担当，极大增强了政策组合及其工具适配效能。与此同时，政策工具从数量增加到激增、从类型更新到组配等中等幅度的加速变化过程，伴随着生态保护补偿机制、绩效考核体系、定额财政补助、水生生物完整性指数评价办法等政策工具参数校准的指标化、可操作化和精细化设置。整体来看，长江禁渔政策工具选择、类型组合及其策略的逻辑，发生历史性的突变。

3.2.2.4 汇聚长江禁渔政策间断式变迁过程交互式反馈蓄能之势

从2016年政策范式开始发生变革、2017年初率先在长江赤水河流域、水生生物保护区常年禁捕政策试点，到2021年初长江流域重点水域全面禁捕的过程，体现了政策范式的转换和间断式变迁。最高能级的政策范式变革和稳健转移，与中低阶幅度的政策工具逻辑加速演变，一齐汇聚成间断式幅度能级的变迁之势。具体来看：

第一，政策范式转换过程加速汇聚成思想认识和政治意识深化统一的势能。回溯历史，早在2006年国务院印发的《中国水生生物资源养护行动纲要》中，就提出了到2020年我国水域生态环境逐步得到修复，渔业资源衰退和濒危物种数目增加的趋势得到基本遏制，捕捞能力和捕捞产量与渔业资源可承受能力大体相适应的中期发展目标。当时尚可预期长江渔业经济可持续发展目标在此战略目标框架范围内，但长江水域生态环境不断恶化、长江水生生物完整性指数最后甚至到了最差的“无鱼”等级的负反馈，则给政策范式α造成重大挑战。范式变革迫在眉睫，由“以经济发展优先、兼顾生态保护，实现长江经济带发展”的旧政策范式α到新政策范式思想β“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”的时序转移过程（2016—2017年局部变革、2018年后的全面深化），可从习近平总书记在多次长江经济带发展座谈会上的重要讲话中获得实证。新政策范式β“自上而下”的思想认识深化过程势能突破了旧政策范式α、原政策总体目标框架被动回应的局限。事实证明，长江流域生态环境建设布局发生历史性转变，20余万长江退捕渔民的转产安置工作基本完成，渔业资源和多样性均呈恢复向好趋势，水生生物完整性指数开始回暖提高。长江“季节禁渔”到“十年禁渔”政策范式转换（α→β）正稳健走向新发展阶段（2021年至今）。

第二，与政策范式转移过程同步，政策工具逻辑发生的阶跃式演变汇聚反馈赋能过程势能，涵盖政策体制机制的创新、政策工具自身设置类型和数量的激增以及设置参数的精细校准，还包括不适应新政策范式β的旧政策工具删减等。从政策工具设计机制调整幅度来看，长江“全面禁捕”“十年禁渔”政策完全改变了“季节禁渔”政策均衡稳定阶段渔业市场领域市场化机制与科层体系内行政化机制设置周期交替使用强弱的总格局。行政化机制设置周期陡然从4个月覆盖至全年12个月，革除了与市场化博弈机制交替的弊端，彰显出间断式变迁势能积聚的独特优势。长江大保护理念逐渐凝聚为广泛的社会共识，退捕渔民转变为全面禁捕政策的执行者和监督者，以获得社会主体的共识与满意为原则的影响网络机制初具雏形[29]。从政策工具本身设置来看，长江流域试点禁捕到重点水域全面禁捕过程的政策工具选择不再局限于单一政策议定场所，而是广泛分布在多政策场域里并侧重发挥互补的组合优势。政策网络协同、工具组合效能加速涌现以瓦解制度结构诱致的“负—弱”反馈均衡（见图3所示的反馈结构），为长江全年禁捕政策“机会之窗”汇聚了“政策流”势能。从政策工具设置水平或参数上看，不同类型政策工具参数校准幅度得到正强化或负减弱，且更为可操作化、指标化和精细化。例如“中国渔政亮剑”系列专项执法行动及其执法力度空前提高，生态补偿机制等政策工具参数的精准设置是长江禁捕政策工具设置水平提升的实证依据，捕捞渔具规格的试行与废除则是政策工具灵活适应政策范式变革过程的生动体现，长江水生生物完整性指数是生态环境保护工作的约束性考核指标等。

第三，据上分析，绘制了长江禁渔政策均衡稳定到间断变迁过程发生的政策范式历时变革与政策工具逻辑突变等多阶幅度变迁过程蓄能（见图4），即“自上而下”的势能释放与“自下而上”反馈赋能的交互式反馈循环构成了阶段转换与变迁过程蓄能的总路径。体现在：①政策范式α→β历时稳健转移阶段，长江局部区域试点禁捕到重点水域全面十年禁捕的间断式变迁势能稳步加速积聚，“自上而下”打破了既有中低阶幅度反馈能级均衡稳定变化的“负能”结构，为政策工具逻辑突变而循序释放势能。②从反向上看，合理选择、恰当适配政策工具逻辑的历时变迁加速“赋能”反馈政策范式α→β的转移过程，贯彻和深化“共抓大保护、不搞大开发”政策理念认识的印迹几乎出现在间断式变迁阶段所有政策文本的首要位置。③汇聚多层级交互式反馈过程蓄能之势。T1→T2的政策范式变革、稳健正强化和总体目标框架调整过程经由理念认识、理论学习到贯彻落实势能的时序跃迁，隐含“自下而上”积极探索和反馈经济发展与生态保护的辩证关系、绿水青山就是金山银山的转化路径。而政策工具逻辑积聚中低幅度能级渐变→剧烈突变之势，“自下而上”正反馈赋能政策范式转换，最终修复长江生态环境的理念深入人心。因此，它是“自上而下”政策范式变革势能与“自下而上”政策工具逻辑多层级反馈赋能共同形塑“正—强”交互式反馈蓄能过程循环的刻画。

3 结束语

政策范式变革势能与政策工具逻辑历时反馈赋能逻辑，共同构成了公共政策间断式变迁过程蓄能研究的一个整合性分析视角。在政策变迁理论视角下，笔者构建出公共政策均衡稳定与（到）间断变迁的三阶幅度政策变化级联蓄能过程的分析框架。以长江禁渔政策（2002—2021年）变迁为例，实证检验了该框架的有效性。首先，从政策变迁视角来看，长江流域由“季节禁渔”到“全年禁捕”“十年禁渔”的政策范式转换，符合政策均衡稳定到间断变迁的过程逻辑。其次，政策均衡稳定与间断变迁的两类政策样态，隐含政策范式、政策工具设计机制、设置类型及其设置水平三阶变化幅度迥然的历时反馈过程蓄能结构。最后，公共政策均衡稳定到间断变迁过程并非瞬间实现，而是一个完整蓄能过程。政策工具设计机制、自身设置及其设置水平等多维度的渐进式突变“自下而上”反馈赋能新、旧政策范式的更替和转移，进而实现多层级政策变化幅度“上下互动”过程交互式反馈蓄能的重大间断式变迁。

关于公共政策变革实践，在政策环境发生快速变化时，适时必要的政策间断式变迁应当同时考虑政策范式、理念“自上而下”贯彻落实的历时过程与政策工具逻辑共变的稳健同步，实现范式变革的稳健治理转型。反之，政策范式的不稳健或者政策工具逻辑与政策范式不适应、与政策环境不同步，恐难以顺利实现政策间断式变迁的过渡性政策安排。因此，快速识别政策重大变革的历时过程，并运用政策范式、理念和政策工具逻辑多层级的政策变迁赋能演变规律，促成稳健型的政策变革，有助于缓释剧烈变革的决策过程风险。

政策范式思想与政策工具理论视角的切入，为实证公共政策均衡稳定与（到）间断变迁的过程蓄能的实现，提供了一条可能的路径。政策范式变革是观察公共政策间断式变迁宏观逻辑的理论基础，政策工具的演变过程及其适配分析则被应用于政策变迁的微观机制研究。针对政策工具逻辑演变的类型学特征、适配分析的探究还存在局限性。一是政策网络权力的布局及其转移过程或称政策体制的创新，对政策工具类型设计倾向产生何种程度的异质影响有待讨论。二是公共政策均衡稳定到间断变迁过程蓄能实现的机制，尚需更多政策领域的实证分析和检验。

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Exploration of Energy Accumulation in Punctuated Change Process of Public Policy：A Case Study on the Policy Change of Fishing Ban in the Yangtze River

LEI Zhijun

（College of Philosophy，Law & Political Science，Shanghai Normal University，Shanghai 200234，China）

Abstract：The policy change process from equilibrium stability to punctuation couldnt be accomplished at once，which means there possibly exists a kind of completely diachronic correlation logic about amplitude of multistage energy variation accumulated within internal dynamics.From the perspective of policy change theory，this article constructs an analytical framework on 3-rd order amplitude dynamics of accumulated energy in process of policy change from equilibrium stability to punctuation.The policy change of fishing ban in the Yangtze River from 2002 to 2021 is taken as a case study to comparatively demonstrate different energy-accumulated mechanisms in the two types of policy pattern above and successful transition logic between them. The research finds：1） policy process of equilibrium stability mainly occurs in the mid-low amplitude dynamic structure based on the design mechanism of policy instruments including its setting and parameters adjustment. 2） the "top-down" reform of policy paradigm breaks possibly induced "negative energy" structure in the stage of equilibrium stability and continuously releases political energy to prepare for the punctuated change of the logic of policy instruments. 3） the logic of appropriate policy instruments also empowers the diachronic transition process of policy paradigm through "down-top" feedback，which steadily shapes the significant amplitude dynamic of accumulated energy in the punctuated policy change.

Key words：punctuated equilibrium；process energy accumulation；policy paradigm；the logic of policy instruments；policy of fishing ban in the Yangtze River

收稿日期：2023-06-14

作者简介：雷志军，男，硕士研究生，主要研究方向为政策过程与政策变迁。E-mail：gfzy-21st-century@foxmail.com