《大型调水工程后评价报告编制导则》必要性研究

钱萍 胡钢 毛文耀

摘 要：我国水资源时空分布不均，亟需通过调水工程支撑流域、区域经济社会发展，但目前尚无调水工程后评价编制规范。以该问题为导向，通过梳理我国现有后评价制度，分析总结大型调水工程的特点和存在的问题，论证制定《大型调水工程后评价报告编制导则》的必要性。同时对大型调水工程后评价报告的编制思路、主要内容进行了研究，提出了编制导则的初步框架。

关键词：江河战略；大型调水工程；后评价报告编制；导则

中图分类号：TV213                                                 文獻标志码：A

0 引 言

按照《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL 252—2017）对调水工程的分类，我国目前在建、已建近300项调水工程中，Ⅰ等大（1）型工程和Ⅱ等大（2）型工程占50%[1]。大型调水工程是应对我国水资源总体短缺、时空分布不均且与人口资源分布不匹配，实现空间均衡、解决水资源供需矛盾的重要手段，近年来相继建成了南水北调东线一期工程、引江济汉工程、南水北调中线一期工程。目前，正在建设的大型调水工程有滇中引水工程、引江济淮工程、陕西引汉济渭工程、渝西水资源配置工程等；正在开展前期论证工作的大型调水工程有甘肃省白龙江引水工程、四川省引大济岷工程等。

《大型调水工程后评价报告编制导则》必要性研究，正是基于“江河战略”法治化全面推进的背景[2]，针对我国水资源面临的时空分布不均亟需通过调水工程支撑流域、区域经济社会发展但目前无调水工程后评价编制规范的问题，通过规范大型调水工程后评价报告编制的深度与内容，为提高大型调水工程的前期决策水平、合理利用资金、提高投资效益、保障工程可持续运营提供科学依据，充分发挥法治引领保障的作用。

1 现有后评价制度及与相关标准比较

1.1 现有建设项目后评价制度

我国从20世纪80年代中后期开始进行项目后评价工作。后评价制度最早于20世纪90年代由原国家计委制定，随后在水利建设项目中推行。

1996年，原国家计划委员会《国家重点建设项目管理办法》[3]正式规定国家重点建设项目应进行后评价。

为健全政府投资项目后评价制度，规范项目后评价工作，2014年9月国家发展改革委印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知[4]。国家发展改革委审批可行性研究报告的中央政府投资项目的后评价工作，适用该办法。

1998年，水利部印发《水利工程建设程序管理暂行规定》[5]。2019年4月18日，水利部第四次修正该文件，其中第二条明确了水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等8个阶段。可见，后评价是水利工程建设程序的重要阶段。

2010年2月20日水利部印发《水利建设项目后评价管理办法（试行）》[6]，以加强和改进政府投资水利建设项目的管理，规范水利建设项目后评价工作。

1.2 与《水利建设项目后评价报告编制规程》的比较分析

目前，水利建设项目后评价报告编制主要依据《水利建设项目后评价报告编制规程》（SL 489—2010）（以下简称《编制规程》）[7]，此次开展的《大型调水工程后评价报告编制导则》（以下简称《编制导则》）研究，从标准名称、使用范围、技术内容方面对两者进行了相关分析。

（1）标准名称。此次研究定位于规范大型调水工程后评价报告的深度和内容，在名称上突出大型调水工程，与《编制规程》不存在矛盾。

（2）适用范围和技术内容。《编制规程》主要适用于大中型水利建设项目，适用范围宽泛。《编制导则》则适用于有重大影响的跨区域、跨流域的大型调水工程，是对《编制规程》内容的拓展和深化。在编制大型调水工程后评价报告时，应符合《编制规程》和《编制导则》两个标准，做到协调一致。

2 《大型调水工程后评价报告编制导则》研究的必要性

（1）迫切需要及时总结已有大型调水工程的经验与不足，为类似工程提供参考。随着经济社会高速发展，水资源供需矛盾日益尖锐，在解决传统水资源时空分布不均的问题外，区域经济布局与水资源分布不匹配日益成为我国水资源利用面临的主要问题，实施跨区域、跨流域的调水工程是构建水利基础设施网络、实现空间均衡、解决水资源供需矛盾、促进区域经济协调发展和保护生态环境的有效途径。通过调水来解决区域或流域性需水要求越来越迫切。与此同时，我国调水工程在工程总体规划布局、前期论证、调度管理等方面仍存在一些问题，主要表现在：总体配置格局缺乏统筹考虑，需进一步完善；落实“四定”要求不足，与“确有需要、生态安全、可以持续”要求还有一定差距；配套工程建设滞后，工程效益不能得到充分发挥；水量消纳不足，工程达效缓慢甚至严重滞后；信息化水平不高，与新时期智慧化管理要求不相适应；良性水价机制尚未形成，无法支撑水资源优化配置，制约工程效益发挥；调度缺乏有效监管，流域调度与区域调度存在矛盾，调水与发电、航运、生态用水等存在矛盾，调水与调出区上下游用水存在矛盾等[1]。因此，迫切需要及时总结已有调水工程特别是大型调水工程的经验，为今后类似工程提供参考。此外，在建大型调水工程基本在“十四五”期间完建并投入使用，及早开展此项研究十分必要。

（2）国内外尚无专门针对调水工程后评价的技术规范。大型调水工程具有跨区域、跨流域，覆盖面积广、影响范围大、运行管理复杂的特点，现有的《编制规程》不能充分满足开展后评价报告编制的工作要求，同时《编制规程》颁布实施距今已有十余年，后评价报告的编制内容和技术要求，比如水利建设项目在水生态环境、智慧管理、运行管理等方面均需要与时俱进。

（3）水利项目后评价报告的编制存在不足。从已开展的后评价项目来看，早期基本是单项水利项目[8]，近年逐步开展调水工程的后评价，如牛栏江-滇池补水工程、胶东调水工程等，评价报告编制基本依据《编制规程》开展，存在的问题主要有：未对调出区和调入区的不同影响及措施分别进行评价，一方面不能充分体现调水工程在构建新发展格局中的重大意义、作用；另一方面也未能反映出工程实施对调入、调出不同区域的影响，在综合分析工程对社会[9]、经济、生态环境[10]等影响方面指导性不强。此外，水利水电项目后评价还存在重视不够的问题，即便有的项目进行了后评价工作，但是只注重形式，后评价成果的反馈和扩散效果未能发挥[11]。

因此，及早开展《编制导则》研究，及时总结已建大型调水工程的经验与不足，为今后大型調水工程的决策和实施提供科学依据和建议，对构建新发展格局，迫切需要加快补齐基础设施等领域短板，实施国家水网重大工程[12]，促进国家或区域经济社会的高质量发展十分必要且具有重要意义。

3 编制思路及内容、框架研究

3.1 编制思路研究

《编制导则》应以习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，关于长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展、南水北调后续工程高质量发展等讲话为指导，立足于总结、提高、建议，一方面将大型调水工程建成后所达到的实际效果与工程规划、建设、运行各阶段的主要内容进行对比分析，找出差距及原因；另一方面运用规范、科学、系统的评价方法和指标，反映实施大型调水工程是否具有科学性、前瞻性、可持续性。最后总结经验与不足，提出相应对策建议，反馈到项目参与各方，形成良性项目决策机制。

3.2 重点内容研究

在明确思路的基础上，重点梳理、总结大型调水工程在规划、建设、运行阶段的经验和不足，重点反映以下6点内容。

（1）系统观念。大型调水工程的规划论证要遵循客观规律，以系统观念统筹考虑不同区域、流域的发展和保护，在宏观层面把握水资源的长远供求趋势、区域分布、结构特征，科学确定工程规模和总体布局。

（2）节水优先。大型调水工程的规划论证及建设要把握“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和重大工程论证原则，突出“节水优先”，遵循“确有需要”，立足流域整体和水资源空间均衡配置的角度科学推进。

（3）生态环境保护。大型调水工程的规划论证及建设要系统考虑调入、调出区，输水沿线不同区域的生态环境保护措施。

（4）经济合理。大型调水工程的规划论证要统筹工程投资和效益，多方案比选论证；实际运行阶段经济效益、资源环境效益、社会效益明显。

（5）精准调水。水量调度应细化制定水量分配方案，实际运行可实现从水源到用户的精准调度。

（6）可持续发展。大型调水工程要充分发挥政府和市场两方面的优势，内外部条件可支撑项目可持续性发展。

3.3 编制导则框架

基于上述研究，初步拟定《大型调水工程后评价报告编制导则》的框架如下。

（1）总则。对制定导则的目的，导则适用范围，主要引用、参考的标准、文件等情况予以界定。

（2）术语。对导则涉及的主要专业术语的解释。

（3）评价原则。遵循独立、客观、科学、公正的原则，统筹发展和安全，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，依据我国国家、行业有关法律、法规、标准等开展后评价工作，做到分析合理、评价公正，突出重点。

（4）评价程序与方法。后评价程序分为工作准备、现场调查和监测、分析评价工作、报告编制4个阶段。评价采取定性分析和定量分析相结合的方式。

（5）过程评价。全过程工作评价，应突出系统观念、科学研判、科学多方案比选、经济合理等。

（6）项目技术适应性评价。大型调水工程规划建设阶段采用的技术标准、技术水平的先进程度，与项目的适应性程度评价；采用的设计方案、新技术的安全可靠性评价；运行管理模式与实际运行的满足度评价。

（7）项目实施对调出区影响评价。大型调水工程调出区被调出水资源量较大，对调出断面的河道上下游尤其是下游的水文情势、社会经济、生态环境、社会稳定等均会产生影响。评价主要内容包括一般规定、水文情势变化、水资源开发利用影响评价、节水评价、环境影响评价、水土保持评价、社会稳定与发展影响评价。

（8）项目实施对调入区影响评价。大型调水工程从外流域调入的水量，对调入区的水资源利用、经济布局、社会经济发展将产生积极影响。评价的主要内容包括一般规定、水文情势变化、水资源开发利用影响评价、节水评价、环境影响评价、水土保持评价、社会稳定与发展影响评价。

（9）建设征地与移民安置评价。大型调水工程的移民安置对当地社会经济、社会稳定有较大影响，需要进行专门评价。评价主要内容包括一般规定、建设征地评价、移民安置规划设计评价、移民安置政策和标准评价、移民安置实施评价、移民安置综合效益评价。

（10）项目实施效果评价。实施效果评价的主要内容包括一般规定、财务及经济效益评价、项目经营管理评价、项目资源环境效益评价、项目社会效益评价。

（11）目标及可持续性评价。从工程、技术、经济、环境等多维度分析评价目标的实现程度、与决策目标的偏离程度及原因。综合内外部条件对项目可持续性发展能力的评价。

（12）结论与建议。从系统观念、节水优先、生态环境保护、经济合理、精准调水、可持续发展6个方面总结项目在规划论证、建设与运营阶段的经验及存在的主要问题，在此基础上提出后评价结论、改进建议和措施。

参考文献：

[1] 韩占峰，周日农，安静泊.我国调水工程概况及管理趋势浅析[J].中国水利，2020（21）：5-7.

[2] 李万祥.全面推进“江河战略”法治化推动生态环保领域良法善治[EB/OL].（2022-11-13）[2023-08-08].https：//www.chinanews.com.cn/gn/2022/11-13/9893180.shtml.

[3] 国家计委.国家重点建设项目管理办法（计建设〔1996〕1105号）[Z]. 1996.

[4] 国家发展改革委.关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知（发改投资〔2014〕2129号）[Z]. 2014.

[5] 水利部.水利工程建设程序管理暂行规定（水建〔1998〕16号）[Z]. 1998.

[6] 水利部.水利建设项目后评价管理办法（试行）（水规计〔2010〕51号）[Z]. 2010.

[7] SL 489—2010，水利建设项目后评价报告编制规程[S].北京：中国水利水电出版社，2011.

[8] 张虎成，魏浪，张习传. 水利水电建设项目后评价研究现状与发展趋势[J].贵州水力发电，2007，21（5）：12-15.

[9] 韩勇.水利建设项目后评价中的社会评价研究[D].天津：天津大学，2004.

[10] 韩国刚，宋鹭，吕巍，等.水电及水库项目环境影响后评价研究[J].电力科技与环保，2010，26（4）：1-3.

[11] 赵刚毅，陈军强，周俊.水利水电建设项目后评价探讨[J].西北水电，2009（5）：100-102，106.

[12] 中共中央国务院.国家水网建设规划纲要[EB/OL].（2023-05-25）[2023-07-11].https：//www.gov.cn/zhengce/202305/content_6876215.htm.

Necessity of the Guidelines for Compilation of Post-evaluation Reports for Large

Water Diversion Projects

QIAN Ping，HU Gang，MAO Wenyao

（Changjiang Design Group Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Absrtact：Due to the uneven spatial and temporal distribution of water resources in China，water transfer projects are in urgent need to support the economic and social development of river basins and regions. However，the current lack of specifications for the preparation of post-evaluation of water transfer projects presents a challenge. In view of this，we reviewed the existing post-evaluation system in China，and summarized the characteristics and problems of large-scale water transfer projects. On this basis，we demonstrated the necessity of formulating the Guidelines for Compilation of Post-evaluation Reports for Large Water Diversion Projects. Moreover，we examined the key principles and main contents of the post-evaluation reports and proposed a preliminary framework for the preparation of the guideline.

Key words：river strategy；large water diversion projects；guidelines for compilation of Post-evaluation Reports；guidelines

收稿日期：2023-06-01

基金項目：长江设计集团自主研发项目（CX2017Z04）

作者简介：钱 萍，女，高级工程师，主要从事水利工程规划设计工作。E-mail：qianping@cjwsjy.com.cn