2022年长江流域山洪灾害监测预警监督检查工作实践与思考

陈希炽 姜莹 许田柱

摘 要：为督促长江流域相关地区切实将山洪灾害监测预警措施落实到位，保障人民群众生命安全，长江水利委员会于2022年5—8月派出多个暗访督查组前往西藏、四川、重庆、贵州、湖南、湖北、江西等7个省（自治区、直辖市）开展山洪灾害监测预警监督检查工作。在总结梳理所发现问题的基础上，针对检查结果进行了深入分析研究，提出了相应的改进建议，为进一步做好山洪灾害监督检查工作提供参考借鉴。

关键词：山洪灾害防御；监测预警；长江流域

中图分类号：X43                                                   文献标志码：A

我国山丘区面积占国土总面积的70%左右，山洪灾害多发频发重发。国家高度重视山洪灾害防治工作，2006年10月，国务院批复《全国山洪灾害防治规划》，随后在全国范围开展山洪灾害防治项目建设，项目覆盖29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的2 076个县。其中长江流域涉及715个县，主要开展了山洪灾害调查评价、监测预警系统建设、群测群防体系建设和重点山洪沟防洪治理等工作。通过项目建设，创造性地构建了适合我国国情、专业的监测预警系统与全面的群测群防体系相结合的山洪灾害防御模式，实现了山洪灾害防御体系从“无”到“有”的历史性突破，发挥了显著的防灾减灾效益[1-6]。为进一步加强山洪灾害监测预警监督管理，确保山洪灾害监测预警体系正常运转，有效发挥监测预警系统防灾减灾效益，水利部于2020年印发《山洪灾害监测预警监督检查办法（试行）》（以下简称《监督检查办法》），并逐年制定专项督查工作计划，组织流域管理机构和各级水行政主管部门开展监督检查。本文通过总结水利部长江水利委員会（以下简称“长江委”）2022年山洪灾害监测预警监督检查工作，梳理问题，分析原因，总结经验，研究提出改进建议，以进一步推动监督检查工作的开展。

1 山洪灾害监测预警监督检查工作概述

山洪灾害监测预警监督检查是水利监督工作的重要组成部分[7]。按照水利部统一部署，长江委按照“全委一盘棋”的工作思路，编制印发2022年度《长江委山洪灾害监测预警监督检查工作实施方案》（以下简称《实施方案》），明确山洪灾害监测预警监督检查实行组长负责制，以县级行政区域为单位开展具体工作，重点检查事项包括自动监测站点日常运行状态、监测数据接收和在线情况、监测预警平台软硬件日常运行状况、工作人员操作情况以及预警信息发送接收情况等。监督检查主要采用“四不两直”（即不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待，直奔基层、直插现场）的方式开展，同时根据检查对象所在地疫情防控要求，灵活采用电话问询、线上查询等远程方式辅助进行检查。

2022年度监督检查范围主要是西藏、四川、重庆、贵州、湖南、湖北、江西等7省（自治区、直辖市）。按照《实施方案》，从7个省（自治区、直辖市）的637个山洪灾害防治县中选取26个县（市、区）开展检查，每个省份至少选取1个2021年已检查的县（市、区）开展“回头看”复查，新选检查县原则上不得与近两年已检查县重复。监督检查对象优先选择山洪灾害多发、易发或近期发生强降雨的区域。

监督检查主要在5—8月开展，长江委累计派出9组次、32人次，分4个批次抽查了33个县（市、区），118个自动监测站点。具体检查对象分布见表1。

此次监督检查主要涉及自动监测系统运行情况、监测预警平台日常运行情况、预警信息发布情况3个方面的内容，具体细化为20个检查项目（见表2）。

2 监督检查成果分析

2.1 总体情况

通过开展现场监督检查工作，共发现主要问题51个。其中，按类型分类，涉及自动监测系统运行方面的问题18个、监测预警平台日常运行方面的问题28个、预警信息发布方面的问题5个；按地区分类，在西藏自治区发现问题5个，在四川省发现问题25个，在重庆市发现问题5个，在贵州省发现问题6个，在湖北省发现问题8个，在江西省发现问题2个。详细分类统计数据见表3。

2.2 检查中发现的问题

2.2.1 自动监测系统运行方面

自动监测系统运行管理方面一共发现18个问题，集中在自动监测站点损坏或功能不正常、自动监测站点存在奇异值现象、自动监测站点在线率低于90%等3个检查项目，具体分布情况见表4。

（1）自动监测站点损坏或功能不正常。检查中发现有6个县存在自动监测站点损坏或功能不正常的问题。其中，有3个县各存在1处问题，另外3个县分别存在2处以上问题。问题具体表现为：有的测站雨量筒外部固定螺丝全部脱落，雨量筒严重倾斜；有的测站雨量筒淤堵，下水不畅；测站雨量筒翻斗生锈无法采集雨量数据；有的测站远程终端单元（Remote Terminal Unit，RTU）采集水位与实际水位不一致，且雷达探头下方还有遮挡物；有的站点通信传输故障，系统接收不到数据或是接收数据有误。问题产生的主要原因是设备安装后未及时校正，日常巡检维护不到位，出现问题未及时修复。

（2）自动监测站点存在奇异值现象。检查中发现有5个县存在自动监测站点存在奇异值现象的问题。其中，有3个县各存在1处问题，另外2个县分别存在2处以上问题。具体表现为：一些测站的水位或雨量值存在异常偏小现象；一些测站在测试过程中，报汛值均显示为0。问题产生的主要原因是设备日常巡检维护工作不到位，站点数据传输故障未及时修复，站点附近有遮挡影响数据监测。

（3）自动监测站点在线率低于90%。检查中发现有7个县存在自动监测站点在线率不足90%的问题。此类问题产生的主要原因是：部分测站位于偏远山区，信号不稳定；部分测站RTU时间未统一校准；设备日常巡检维护不到位。

2.2.2 监测预警平台日常运行方面

监测预警平台日常运行方面一共发现28个问题，主要集中在8个检查项目，具体分布见表5。

（1）县级监测预警平台软件无法正常运行。检查中发现有4个县的县级监测预警平台软件无法正常运行。具体表现为：有的县级监测预警平台的历史预警记录显示最近有数次强降雨过程触发自动预警，但是信息收到人数显示为0，预警信息均发送失败；有的县级监测预警平台的历史预警记录中从2020年以来无任何预警信息记录存在；有的县级监测预警平台基本接收不到测站数据。问题产生的主要原因是监测预警平台自动预警功能不完善，数据接收功能不稳定，且未及时维护。

（2）县级监测预警平台不能正常查询水雨情信息。检查中发现有2个县的县级监测预警平台不能正常查询水雨情信息。具体表现为：县级监测预警平台访问响应速度缓慢，系统查询功能难以使用；可供在线查询的站点数量远低于实际站点数量。问题产生的主要原因是：当地网络质量差，导致系统查询困难；日常维护不到位，导致自动监测站点不能及时上传数据，在线率过低。

（3）县域内水文气象监测站点信息未实现共享。检查中发现有4个县未实现县域内水文气象监测站点信息共享。具体表现为无法通过监测预警平台或相关平台查询县域内水文站点实时监测数据。问题产生的主要原因是地方水利部门与水文气象等部门疏于协调沟通或平台系统未及时部署接入更新模块。

（4）县级监测预警平台软件未设置或未及时更新责任人或预警指标。检查中发现有7个县未在县级监测预警平台软件设置或及时更新责任人、预警指标。具体表现为县级监测预警平台软件未设置预警指标，有个别县级监测预警平台软件未及时更新乡镇山洪灾害防御责任人姓名及联系方式。问题产生的主要原因是：工作人员培训不到位，不会设置预警指标数据，甚至误操作删除了预警指标数据；县级部门没有设置预警指标权限；基层工作人员更换频繁，未及时更新相关责任人姓名及联系方式。

（5）县级监测预警平台未配备备用电源或配备后已损坏。检查中发现有5个县的县级监测预警平台未配备备用电源或配备后已损坏。具体表现为：有的县未按照规定配备安装UPS设备；有的县虽然配备了UPS设备，但是由于安置环境恶劣或发生故障后未及时处理，导致UPS设备已完全损坏甚至肉眼可见发霉迹象。问题产生的主要原因是日常对设备维护管理不到位。

（6）县级水行政主管部门水旱灾害防御工作人员不能熟练查询雨水情信息。检查中发现有4个县的工作人员不能熟练查询雨水情信息。经分析，问题产生的原因主要是基层工作人员变动较频繁，且缺少必要的培训。

（7）县级水行政主管部门水旱灾害防御工作人员不能熟练发布预警信息。检查中发现有1个县的工作人员不能熟练发布预警信息。原因是原工作人员调任新岗位，接手工作人员未进行过监测预警平台操作培训工作。

（8）未落实专人负责运维管理。检查中发现有1个县未落实专人负责运维管理。具体表现为监测预警平台运行维护未留存正式痕迹材料，也无运行维护记录等材料。原因是基层人员配备不足，未落实运维单位和责任人。

2.2.3 预警信息发布方面

检查中发现有5个县存在未依托基础电信企业向社会公众发布预警信息的问题。问题产生的主要原因是基层部门职责权限尚未厘清，一些地方依赖应急部门或气象部门向社会公众发布防汛类预警信息，还有地方由于专项经费有限而暂时无法推进落实此项工作。

2.2.4 其他方面

检查中还发现一些地方存在《监督检查办法》中没有涉及，但是明显影响站点监测或监测预警平台运行的问题。具体表现为：监测站点设置的位置不合理，比如雨量筒等测量设施受到树木、建筑物等遮挡，影响监测数据精度；监测站点设备安装不规范，比如雨量站没有防雷接地，雨量筒安装不牢固，雨量筒和电能板与控制主板的连接线裸露等；备用UPS设备未与主机连接，平时处于闲置状态，没有发挥实际作用；监测站点配备的太阳能电池板阴雨天供电不足，导致不能正常发送监测数据；山洪灾害监测预警平台机房未安装空调，机房温度过高，影响系统运行。

2.3 问题分析

2.3.1 按问题的严重程度分析

按照《监督检查办法》对问题的严重程度进行认定，本次检查发现的51个主要问题中没有特别严重问题，但有严重问题21个（占41.18%）、较重问题10个（占19.61%）、一般問题20个（占39.22%）。尽管未发现特别严重问题，但是等级为严重的问题个数占比明显偏高。湖南省在这次检查中发现的问题最少，抽检到的5个县（市、区）均未发现问题；四川、重庆、湖北发现问题数量较多，尤其是在四川发现的问题个数占问题总数近5成（见表6）。

2.3.2 按问题的类型分析

按照检查项目类型划分，自动监测系统运行问题18个（占35.30%），监测预警平台日常运行问题28个（占54.90%），预警信息发布问题5个（占9.80%）。其中，预警信息发布方面问题数量最少，且均为一般问题；监测预警平台日常运行方面问题数量最多，其在严重问题、较重问题和一般问题中均高居首位、占比超过50%；自动监测系统运行方面问题总个数虽然居中，但是其中高达61.11%的问题属于严重问题。

2.4 对检查发现问题的思考与分析

（1）日常疏于检查、校核和维护，是引发部分站点运行功能不正常、监测质量不达标、通信保障不稳定等诸多问题的根本原因。例如有的地方站点在线率不足90%，现场检查确认后才发现多处站点已被冲毁、损坏或存在信号传输故障已久；有的地方多处站点雨量筒过度倾斜或被杂物淤堵，甚至已被周边植被完全遮挡覆盖，导致雨量监测数值精准性和可靠性都无法得到根本保障；有的地方多处雨量站现场加水测试时出现报汛值与实际注水量严重不符的情况，直至后续整改过程中重新设置程序软件调试时才发现是山洪预警监测系统采集软件与RTU之间不兼容的问题。由于地方水行政主管部门专业技术和人员配备有限，一般主要委托第三方技术支撑单位提供站点维修养护服务，但监测站点点多面广，对第三方维护工作监管存在不到位的现象，导致站点故障未能被及时发现并修正；同时，检查结果显示偏远地区站点发生问题的概率明显更高，这是由于第三方单位出于人力物力及时间成本考虑，往往有意减少巡查频次甚至直接省略对路程遥远、交通不便的站点进行常规巡检维护。

（2）维护经费不足的问题客观存在。虽然各地均表示山洪灾害防御专项资金的保障落实相较往年取得了明显改善，但是经费额度仍然存在一定缺口，导致某些工作难以推进实施。例如某地水行政主管部门机房最初配置的UPS设备出现故障已久，考虑到经费有限，一直未采购置换废弃设备；又如某县考虑到山洪灾害防御预警短信覆盖面广、受众数大，现有经费可能难以支持委托基础电信企业向社会公众发布预警信息，暂缓落实此项工作以保障其他项目经费需求。

（3）基层管理人员业务水平亟需提高。检查发现，基层岗位轮换、人事调动等情况较为频繁，许多地方基层水利工作人员都是跨专业、跨领域，存在专业技术素养不高、具体业务细节不熟悉等问题。其次，由于编制受限，往往一人同时兼顾数项业务职责，面对汛期繁重任务，导致工作质量不可控。另外，各地也不同程度存在业务培训不普及、不深入的问题。

（4）工作体制机制有待进一步健全完善。有的地方水利部门缺少与水文、气象部门有效协调沟通，山洪灾害监测预警平台未完善县域内水文气象监测站点的实时信息共享功能，无法最大程度发挥平台的监测预警作用。有的地方水行政主管部门认为灾害预警信息应由应急部门负责统一发布，与雨情汛情相关的预警信息应由当地气象部门负责公开发布，因此未委托基础电信企业向社会公众发布预警信息。

2.5 监督检查工作成效

（1）此次暗访督查中“回头看”地区检查问题普遍较少，说明通过持续高压的暗访督查，有效促进并巩固优化了山洪灾害防御能力建设。2022年山洪灾害监测预警监督检查一共选取了2021年曾督查过的5个县（区）作为“回头看”复查对象，由表8可以看出复查地区的问题数量整体呈减小趋势。其中，除西藏自治区复查对象连续两年发现相似问题（未及时更新录入山洪灾害防御责任人信息）外，其他4个县（区）均对2021年所发现的问题采取了有效整改措施；另外，虽然四川省复查对象2022年发现问题数量与2021年持平，但是新发现问题的严重程度显著降低。

（2）监督检查真实反映了地方山洪灾害防御中存在的短板弱项。此轮山洪灾害监测预警暗访督查发现严重问题21个、较重问题10个，这些问题集中暴露了某些地区在山洪灾害防范应对工作中尤其是监测预警方面共同存在的薄弱环节与短板不足，有助于及时、系统掌握地方山洪灾害防治能力建设情况，为指导地方完善优化山洪灾害综合防御体系提供了支撑依据。

（3）以监督检查为契机严厉施压，正向激励各地山洪灾害防御工作不断精益求精。现场督查结束后，长江委及时整理问题明细，提出整改建议，并以“一省一单”方式下发相关地方。各地高度重视，迅速督促指导所涉县（市、区）对照整改建议逐一落实相应整改措施，以问题为导向自觉开展山洪灾害监测预警拉网式系统排查整改。同时，举一反三，严格要求参照此次督查结果组织实施全面且深入的自查自纠，力求新老问题一起抓一体改。例如贵州省、湖北省和江西省均立即制定了山洪灾害防治业务指导及监测预警平台实操培训方案，面向各级山洪灾害责任人开办专业素养提升集中培训；四川省完成针对性整改工作后，立足工作实际，汲取省内外山洪灾害教训经验，又在全省范围内专门组織开展了山洪灾害防御能力再提升专项行动。

3 建议与对策

3.1 进一步压实责任

地方各级水旱灾害防御主管部门应牢固树立风险意识、忧患意识、底线意识，坚持以防为主，杜绝惯性思维和经验主义，切实加强风险研判，压紧压实责任部署。着力从缜密监测、精准预警、完善预案、强化预演、巡查自纠、临灾预警叫应、应急响应、转移避险、抢险救援等环节全方位细致统筹，确保将责任层层压实至基层最末端，将工作步步落实至链条最细节，深入践行将日常防治和应急处置相结合、非工程措施和工程措施相结合，以充分发挥山洪灾害综合防治体系的防灾减灾效益。

3.2 进一步完善系统协同机制

应探索优化山洪灾害防御体制机制，适应基层机构改革后所形成的新结构、新情势、新需求，明确山洪灾害防治、防御及应对各级责任主体，地方政府应联合贯通各部门、各单位、各层级、各岗位，细致厘清职责边界，理顺职能事项，并以此为基础结合当地实际情况强化统筹地区间、部门间的协调配合，保障经费合理使用，健全畅通信息共享，合作部署预防措施，构建应急联动机制，高效衔接转移避险，统一调度救援救灾，全面系统发力，不断巩固并强化山洪灾害防御核心发力点。

3.3 进一步强化监测预警建设

在监测方面，要持续推进优化调整站网布局、升级改造监测站点，并认真落实定期巡检维护设施设备，及时消除故障隐患。另外，还应着力突破监测手段单一、短临降雨预测精度不高、系统运行维护难度大、单站数据精度不高等难题，主动摸索并积极推进将短时临近天气预报、空天地立体监测系统等现代信息技术新手段投入应用于山洪灾害防治实践中；在预警方面，复核修正阈值指标、精准细化对象范围的同时，应联动广播、电视及新媒体等多渠道高效发布预警信息，特别是针对危险区内的外来人员需依托基础电信企业确保山洪灾害预警全覆盖至“最后一公里”。

3.4 进一步夯实防御支撑基础

首先需持续深入推进山洪灾害风险调查和分析评估等基础工作，依据调查评估实际动态调整更新危险区，实现山洪危险区清单动态管理，并将成果及时应用于山洪灾害防御预案编制修订及山洪灾害监测预警平台构建完善中。其次，要提升基层专业技术力量，通过对基层一线人员开展定期业务知识培训及山洪防御演练，不断提高基层专业素养。另外，还要持续完善群测群防体系建设，提升大众防灾避险能力，大力推广山洪灾害防灾避灾科普宣传并定期组织危险区老百姓开展实训演练，并针对易受山洪灾害威胁的幼童、老人及外来流动人员等特定人群落实专项叫应及转移避险机制。

参考文献：

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Supervision and Inspection of Monitoring and Early Warning Flash Flood Disasters in Yangtze River Basin in 2022：Practices and Reflections

CHEN Xichi1，JIANG Ying1，XU Tianzhu2

（1. Changjiang River Scientific Research Institute，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430019，China；2. Bureau of Flood and Drought Prevention，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：In May-August，2022，Changjiang Water Resources Commission organized several unannounced inspection teams to seven provinces （autonomous regions and directly governed cities） to supervise and inspect the monitoring and early warning of flash floods. The aim was to oversee the implementation of measures for monitoring and early warning flash floods and to safeguard peoples lives. Seven provinces and municipalities include Tibet，Sichuan，Chongqing，Guizhou，Hunan，Hubei and Jiangxi. We analyzed the inspection results based on summarizing the identified problems. Subsequently，we provided corresponding suggestions for further improving the supervision and inspection of flash floods.

Key words：flash flood disaster prevention；monitoring and early warning；Yangtze River Basin

收稿日期：2023-08-29

基金項目：水利部重大科技项目（SKR-2022003）；国家重点研发计划项目（2021YFC2000205）；湖北省自然科学基金项目（2022CFD173）

作者简介：陈希炽，女，工程师，硕士，主要从事水利信息化、山洪灾害防御方面的研究。E-mail：175586979@qq.com

通信作者：许田柱，男，高级工程师，硕士，主要从事水旱灾害防御工作。E-mail：342717997@qq.com