加快国企改革及推动国企高质量发展的思考与对策——以浙江省建德市为例

●王俐艳 郑月华

一、市级国有企业发展情况

（一）资产增长情况

浙江省建德市财政局（国资办）出资并管理的市属一级企业共两家（以下简称市级国有企业），截至2020年末，市级国有企业资产总额同比增长24.33%，负债总额同比增长33.88%，所有者权益总额同比增长3.89%，资产负债率73.75%，同比增长5.19%，2020年全年实现营业收入同比增长53.54%。

（二）改革成效

1.优化股权架构，推进清理整合。根据国企改革精简层级要求，以现有市级国有公司为基础，通过对优质资源和相关业务板块整合优化，形成以“城市建设、交通建设、文化旅游、资产管理、高铁新区、航空小镇、资源开发”7大经营板块为核心的市场运营体系，逐步整合优化国有公司股权架构。以整合为契机，推进国有企业压缩管理层级，横向压缩法人数量，近几年已清理一批无关主业、无发展前景的子公司及孙公司10余家，推动管理效率大幅提升。

2.积极推进混改，激发企业活力。深化市级国有企业混合所有制改革，及时总结提升城投公司试点经验，研究制订深化混改的制度措施，鼓励国有公司结合自身实际，通过投资入股、联合投资、收购等多种方式，与市外企业进行股权融资、战略合作、资源整合，不断拓展经营领域。2020年，市城投公司与新安化工集团合作启动刚性填埋场项目及周边配套设施建设，与瑞茂通合资成立杭州德通物产有限公司，与上海满满石油化工有限公司合作成立城投（杭州建德）石油有限公司，3家混改企业营业利润均实现一定的增长。

3.加快资产转化，增强运营实力。一是转化资产，盘活低效公房。对资产管理公司的直管公房进行分类处置，出售公私共有产权房，盘活低效资产实现营业收入较上年增长68.63%。二是注入资产，增强运营实力。合理分类整合资源，将管辖范围内“三江”河道部分河段的砂石资源开采权评估增值后划转至市交通建设板块公司下属企业，使资源变成资产，资产变成资金。

4.规范资本运作，提升运营质效。强化国有企业统一监管工作，把监管重点转到管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全上来，加快实现从管企业向管资本的根本性转变。加快市级国有公司市场化转型进程，从国有公司评级入手，实现与资本市场的无缝对接，加大直接融资比重，优化债务结构，降低财务成本。将未完成主体AA评级的公司列入主体AA评级计划，市级总公司列入主体AA+评级计划。

二、国企面临的困难

（一）国有企业职能边界不清，政策性负担较重

市级国有企业在我市重点项目建设中扮演不可或缺的“顶梁柱”角色，国有企业承担压力和负担非常重。“十三五”期间市级国有企业投资项目总额占全市投资项目总额的52.48%。国有公司在职责定位方面有待提高，版块职能和边界模糊化，主营业务趋同化，市属国有公司承担着市政府投资重点项目建设，给公司运营带来巨大的压力。而在一些政府临时交办事项上，未充分考虑与公司主业相匹配。

（二）国企负债增长加快，债务化解难度大

国有企业融资余额持续保持较快增长，在全市各项贷款中的占比已经达到30%左右。截至2020年底，全市市级国有公司资产负债率已达73.75%，“十三五”期间仅国资公司体系融资金额年均增速为207.72%，偿债能力差。化解债务的难度主要原因：一是国有公司承担了大量的政府投资项目，而按市场化模式结算资金极少，项目完工后无法及时进行成本结算，造成公司没有收入或收入不足以平衡建设支出和利息的现状。二是企业的盈利能力较差。2020年市级国有企业净资产收益率仅为1.09%，低于银行同期银行利率。

（三）公司经营性资产占比低，市场化转型困难重重

目前市国资公司体系经营性资产仅占净资产的23.64%，比重过低的原因是投入的项目完工后形成经营性资产比率少。由于国有公司以承担市基础设施建设为主，参与市场化经营业务不多，经营性收入较少。承担建设任务的资金需求只能靠融资获得，随着每年政府项目建设的增加，国有公司债务逐年上升，预计2021年国有公司负债将继续较大幅度增长。而国有公司投入的数百亿资金形成的可经营性资产不足总投资的10%，其他均为市政基础设施建设类公益性资产。因财政预算资金有限，为减少部门单位的维护支出，大量的公益类资产长期不能移交，更增加公司资产维护支出。同时由于政府调拨、返还等机制还未完善，造成公司部分经营性资产由政府统一调拔使用，无法形成效益。收入无法覆盖债务利息，经营性资产也无法覆盖债务，面对融资收紧的大趋势，国有公司面临较大的资金链断裂风险。

三、对国企改革的几点建议

（一）发展经营性业务，推动业务多元化

鼓励国有公司根据自身发展情况制定市场化业务发展规划，明确职能定位，以主业1+X模式运营，按照主业范围和投资负面清单要求，严控非主业投资，加快非主业、非优势业务的剥离。市级国有企业承担政府建设项目的同时，将业务需要与地方资源能力相结合，并依法合规自主开展相关业务，可选择房地产开发投资、城市资产经营、养老医疗、社区服务、环境、产业投资、金融控股、新兴产业等产业作为未来转型发展的业务，拓宽公司经营性收入，提升市场化竞争能力。

（二）拓展渠道扩大“引流”，优化企业资本结构

一是调整直接融资结构。建德市国有公司发行的债券中，企业债和公司债占比分别为17.67%和21.2%，比例相对偏低。目前正值企业债发行的政策窗口期，而建德市又处于“绿色通道”之列，下步将加大企业债券的申报力度，争取在新型城镇化、安置房企业债取得突破。二是创新直接融资产品。已具备发行条件的国有公司结合自身主营业务，积极尝试新型金融产品，如乡村振兴票据、供应链ABS以及碳中和公司债券等，为直接融资打开空间。三是提升公司主体评级。将全市未完成主体AA评级的国有公司，与建德市战略合作伙伴—财通证券将进场辅导，协助公司对资产、资源进行整合，为完成主体评级工作打好基础。同时国资总公司将向主体评级AA+发起冲击。

（三）建立公益性项目结算机制，推动国有资源整合

鉴于建德市政府财力较为薄弱，财政预算安排政府投资项目资金有限，因此，建议市政府及相关部门、国有公司应建立公益性项目建设投融资平衡机制，以解决国有公司可持续经营问题。一是由国有公司承担政府投资项目，应给予相应的资源（如：可通过划拨土地由国有公司做地并限时出让，出让土地除省市提留外，其余均返还给国有公司作为平衡融资资金的来源；国有公司也可自行争取做地并享有出让金返还政策；或鼓励其参与政府购买服务的项目）。二是剥离行政事业单位下属国有公司，将经营性资产整合到市级国有公司，把国有公司盘子做大，增强投融资能力，为企业培育市场化能力、延伸产业链条、实现多元化经营奠定基础。

（四）建立企业公共服务补偿机制，降本增效注动力

稳步推进政策性业务市场化运营机制，对城市公用服务、政府项目代建、土地整理开发等政策性业务进行市场化结算。可通过先建账，分次分批结算方法，稳定国有公司收入来源。一是通过市场化结算国有资本经营预算每年安排一定的资金，用于资本金注入或国有企业政策性补贴。二是调拔政府统一使用的经营性资产，由产权单位（市级国有企业）与使用单位（部门）签订租赁合同，将租金列入财政预算，以增加国有公司的经营性收入，实现“收益覆盖利息、经营性资产覆盖负债”双覆盖目标。通过盘活经营性资产增加国有资产经营效益，实现公司运营的良性循环。

（五）积极主动参与市场竞争，提高国企竞争力

为加快国有公司市场化转型，国有公司在承担政府项目建设任务的同时，应充分挖掘可经营资源，做大经营性资产和资源。一是根据公司职能定位，可考虑分别将林权、采砂权、矿产权等资源注入市级国有企业，经评估注入国有公司做大资产规模，同时通过直接经营或委托经营的方式，增加运营收入，提升公司造血能力。二是继续深化混合所有制改革。与优势企业合作，参与经营性资产运营，对国有公司自身无能力运作的资源，可通过竞争性的方式，委托具有资质和能力的社会资本来运营（资产和资源仍属国有公司），吸引品牌经营企业以参股或控股方式共同合作开发经营项目。三是借助产业基金杠杆效应，加快新兴产业培育。为推动国企经营业务转型，增强造血机制，通过有效运作产业基金，在招引潜力优、实力强的企业入境建德的同时，提升基金运营效益。引入产业基金模式转投股权，逐步开展拟上市公司的股权投资，寻找机会，让国有企业参与市场运营和竞争，成为公司新的盈利增长点。