论警察权益保护的内容

●陶文雯 罗 峰

在2020年12月26日，据第十三届全国人大常委会第24次会议表决通过的刑法修正案（十一），袭警罪独立成罪，使得警察权益保护这一话题立刻成为了社会关注的焦点，也引起了学术界的广泛讨论。一方面，袭警罪的独立成罪，迈出了警察权益保护的关键一步，对一些不法分子起到了很好的震慑作用；但另一方面袭警罪仅仅只是保护了警察在执法中的合法权益，并不能包含警察权益保护的其他内容。因此，涉及警察权益保护的相关立法依旧任重而道远。再者，从目前的司法实践来看，警察权益保护现状并不理想，警察权益的保护依旧有很长的路要走。

一、为什么要研究警察权益的保护

众所周知，和平时期，公安队伍是牺牲最多，奉献最大的一支队伍。在公众朴素的观念中，警察作为国家法律的捍卫者和执行者，处于绝对的强势地位。对于警察权益的保护问题，难以正确理解和接受。警察权益包含两个方面的内容，既包括警察的执法权益，也包括警察作为公民应该享有的基本权利。[1]事实上，近些年来，随着经济社会的发展，各种社会矛盾层出不穷。全国不断发生暴力袭警、妨碍警察执行公务的事件，警察权威不断受到挑战。在某些场合，甚至连警察的生命健康都受到了威胁，警察实际上已经沦为了弱势群体。随着当下执法环境的复杂化，在工作压力大、个人权益和执法权益未得到充分保障的情况下，公安民警的流失数量巨大，已经在较大程度上影响到了公安队伍的稳定。[2]警察作为公职人员，在时代发展的同时也被人民群众赋予更高的期望：人民希望警察能更高效地履行职责义务。但不可忽视的是，警察也是人，在保护人民利益的同时，他们的正当合法权益也应该得到保障。更好地保障警察权益不仅有利于人民警察更好地为人民服务，而且对人民警察队伍的执法规范化建设、营造全民“尊重法律，敬重执法”的良好社会氛围也有所帮助。

二、警察权益保护和普通公民权益保护的差别

通过查找《现代汉语词典》，我们可以得知“权益”指的是应该享有的不受侵犯的权利。我国对于警察权益的界定众说纷纭，由于人民警察身份的双重性，其既是国家公务人员又是国家公民，故人民警察在享有普通公民的法定权益时，还具有一些由于职业特性所产生的特殊权益。

一方面，警察作为具有独立个性和主体意识的公民，同其他普通公民一样享有《宪法》所赋予的权利。根据《人民警察法》第五条规定：“人民警察依法执行职务，受法律保护。”这是相关法律对警察执法权益的保护。警察作为人民的公仆，其维护社会治安与保护人民利益的形象已经深入人心，但人们往往也会忽略警察在执行职务中还享有作为普通公民的权益。事实上，警察的执法权益往往与其作为普通公民享有的基本权益密切相关，比如：生命健康权、休息权、人格权、获得劳动报酬权等等，这些权益的保障实际上为警察更高效率地开展执法工作提供了坚实的保障。

另一方面，警察作为国家公职人员，在除了以上所提到的普通公民所受保护的权益之外，还享有国家公务员的权益。如：获得履行职责应当具有的工作条件、获得工资报酬，享受福利、保险待遇、参加培训等等。这些公务员基本权益的保障为警察正常展开执法活动提供了坚实的后盾。对于警察权益的基本保障，不仅仅是对警察群体利益的保护，也是对我国公安队伍执法权威的维护。

再者，警察作为国家公职人员的前提下，因其职业的特殊性还应享有与一般公务员不一样的特殊权益。《人民警察法》中明文规定警察权利包括：紧急情况下依照国家有关规定可以使用武器和警械；可以优先乘坐公共交通工具；有权拒绝超出职责范围的工作并向上级举报；享受国家规定的警衔津贴和其他津贴、补贴以及保险福利待遇、因公牺牲或者病故的，享受国家的抚恤和优待等等。警察是公务员，但是其工作的性质会导致工作危险系数大大提高，所以在警察履行职务时必须要有相对应的权益来减少后顾之忧。以上这些权益都与警察执法的特殊性息息相关。但在现实的司法实践中，这些权利的认定界限还是不甚清晰，导致警察在执法过程中处于劣势地位。

三、警察权益保护的内容

我们认为总体上警察权益中很重要的有：生命健康权，人格尊严权，获得抚恤救助权，休息休假权，司法保护权等等。

1.生命健康权。首先要提到的是生命健康权。生命健康权是我国公民最基本、最重要的权利。在如今大多数人看来，警察作为国家公权力的执法人员，他们处在一个相对强势的地位。但人们往往也容易忽视，警察是一个“以暴制暴”的高风险、高强度职业，警察的生命健康权更容易受到侵害。在这里，我们将生命健康权进行两个部分的讨论：生命权、健康权。

警察，是和平年代流血最多的职业群体。警察在维护社会秩序，制止危害社会行为的同时，他们的生命安全时刻面临着威胁。据统计，从1949年建国到2008年，全国公安机关共有10584名民警因公牺牲，160000余名民警因公受伤。其中，1949年至1980年，全国公安机关因公牺牲1026人；1981年至1989年，因公牺牲1413人，负伤20529人；1990年至2005年，因公牺牲6819人、负伤120783人，几乎“时时有流血，天天有牺牲”。[3]这还只是数据资料，更别说还未记录到的。近年来，暴力袭警事件层出不穷，这已经成为威胁民警生命安全的重要因素之一。在民警日常维护治安和依法打击违法犯罪分子的工作中，牺牲流血早已经是常态。2008年杨佳案、2016年辽宁大连一对醉酒夫妻袭警抢枪案、2020年江苏淮安重大暴力袭警案等等诸如此类案件，都是对法制社会的极大挑战。在与基层民警的交流中，不难发现，仅仅是处理一般性民事纠纷事件时，皮外伤也是家常便饭。在进行调研的派出所和公安局里面，几乎每一个民警都因公负过伤。基层民警们的流血牺牲，侵害的不仅仅是他们个人的生命权，对他们的家庭也是一种伤害。如何更好的保障警察的生命权，是当下值得思考和探寻的一个重要问题。

健康权包括身体健康和心理健康。当代社会，世界卫生组织将健康定义为：“一种身体上、精神上和社会适应上的完好状态，而不仅仅是没有疾病或虚弱。”

从对生命权的分析来看，基层民警的身体健康很难不受损害。在这里，我们着重谈谈心理健康。身体上的伤痛还可以通过外界医疗手段治疗，但是心理问题是一种更为隐秘和猛烈的疾病。随着经济社会的不断发展，日益复杂的社会问题和治安任务向警察发起了挑战，日益繁重的警务工作，超负荷的工作时间强度以及工作的危险性，使警察这个群体处在一个高压且疲劳的环境，民警的心理压力不可谓不高。据某市公安局曾对近20000名民警展开关于心理压力的调查，得到如下数据：有时感到“生活无目的”的民警占59.2%，经常感到“生活无目的”的民警比例是27.1%;在生活中，有53.56%的民警存在“郁闷”情绪,41.12%的民警存在“焦虑”情绪，36.65%的民警“不知所措”，10.6%的民警认为“生无可恋，不如一死了之”。[4]由此可见，在如今严峻的社会情况下，民警在具备基本的执法素质以外，还需要具备极好的心理素质。再者，基层民警们平时的工作密度极高，根本没有充裕的时间放松自己，与家人也是聚少离多。长期接触暴力黑暗性事件容易对心理造成阴影，平时执法过程中还经常得不到群众的理解。经我们的调研，聊到了基层民警是如何释放压力这一问题，好一些的就是看书、运动、听音乐。还有一些就是抽烟喝酒，这种方式不仅没有使心理问题得到疏导，还有害身体健康。我们询问是否有相关心理咨询或者不定期的心理培训，得到的回答都不甚乐观。至少在当前局面来看，对民警心理健康方面的建设亟待提高。

2.人格尊严权。因为职业原因，警察的工作社会关联性很强，所进行的工作多为维护社会治安。所以在工作过程中，需要有一个强势的状态才好完成工作。人们平时谈到警察也大多比较严肃。在警察的执法过程中，人民群众不配合的情况也不在少数。而且在平时的生活中，群众因个人情绪不满警察执法的，还会恶意、不实投诉。更甚者直接在警察执法过程中对警察进行言语辱骂，这些都是对警察人格尊严权的破坏。

《人民警察法》第三十五条明文规定：“拒绝或阻碍人民警察依法执行职务，公然辱骂正在执行职务的人民警察的，给予治安管理处罚。以威胁方法实施前款规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

虽然有相关法律规定在一定程度上保障了警察的人格尊严权，但在现实生活中因为此类事情而受法律制裁的少之又少。2018年浙江朱欣东公然辱骂牺牲民警，被判处有期徒刑6个月。这是为数不多因为辱骂警察而被判刑的。如果说袭警是对警察造成直接身体危害，那么诋毁侮辱就是对警察心理上的伤害。这些行为不仅严重打击了民警们的工作积极性，而且有损公安机关的形象。警察人格尊严权屡屡受到侵害的原因不仅在于部分群众素质不高，而且警察自身维权意识也有待提高。如何从法律、机构等方面加强对警察人格尊严权的保障是值得思考的一个问题。

3.休息休假权。我国宪法规定:“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”休息休假权是劳动者都享有且不可忽视的一项权利。警察作为社会劳动者，也应该享有基本的休息休假权。但从现状来看，警察的休息休假权保障状态极其不乐观。以下分析了三点原因：（1）随着社会的发展，生活节奏的加快，我们可以明显感觉到社会矛盾日益尖锐，刑事案件发生率增高，警察面对的工作量显著增大。（2）警力严重不足，民警超负荷工作已是常态。（3）公安机关职责定位模糊，民警的非警务化活动在平常工作中占比大。[5]主要原因如下：一是地方政府对公安部门的职责认识有偏差，让警察执行一些不属于其职责范围之类的任务。二是人民群众对人民警察过于依赖，形成了什么事情都找警察的惯性思维定势。

在平时复杂繁多的工作中，为了维护社会秩序，保护公民的人身安全，基层民警们经常是通宵达旦，夜以继日。据相关媒体报道，因劳累过度导致猝死是民警因公牺牲的首要原因。2006年至2011年以来，公安民警因劳累过度猝死在工作岗位的有1029人，占同期牺牲民警总数的47%。还值得注意的是《中华人民共和国人民警察法》第十九条明确规定：“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责。”这就意味着哪怕警察是在休息休假的时间，也要保持着时刻警惕的状态。在这样长期的状态下，对警察的身体健康和心理状态是有很大影响的。如何更好地保障警察的休息休假权，让其有一个良好的身心状态进行工作，是值得认真思考的一个问题。

4.伤亡抚恤权。众所周知，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍。在平时的执法活动中，因工负伤与因公殉职的警察不在少数。与此同时，我们不能忽略在上文提到的一个事实——警察就算是在休假期间遇到了扰乱社会治安的事情，也应该挺身而出。这无疑又增加了作为警察这个职业的危险性，提高了负伤牺牲率。

据我国制定出台的《人民警察抚恤优待办法》，人民警察被评为烈士、因公牺牲的，其遗属一次性抚恤金为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人40个月的工资；病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人40个月的工资。从网上搜集的资料得知全国民警平均工资4200多元，相比起警察平时工作的强度辛苦来说，这个工资水平不算高，由此可以推算出警察的伤亡抚恤金不算多。据了解，美国洛杉矶地区的警员年薪基本大多高于普通学校教师和企业职工的待遇，还有权利享受多种免税和福利待遇。日本警察工资高于其他公务员10%。[6]这也可以进一步看出我国对警察伤亡抚恤的待遇还不够高。从上述规定还可以看出只有因公牺牲和致残才能获得伤亡抚恤金，也就意味着如果因公受伤而不至于残疾或者死亡的就不能获得伤亡抚恤金。而且一个警察的因公牺牲，背后影响的是一个家庭。警察们的家庭不仅要承受来自精神的巨大创伤，在整个家庭失去一个劳动力的情况下，还要面临经济的巨大损失。

所以，加强对警察伤亡抚恤的关注极有必要。在这个方面的完善也是给警察这个职业群体们一个良好的经济保障，这对以后警察群体工作有着良好的促进作用。

5.警务保障权。狭义的警务保障，是指为保障正常警务工作而提供的资金、技术、人才等方面的保障；广义上的警务保障是指在公安机关履行职责过程中全方位提供的支持和保障，如政治方面的保障、法律方面的保障、制度方面的保障等等。广义的警务保障是在包括狭义的警务保障的基础上进行的延伸，两者在逻辑上并不矛盾；相反，广义的警务保障不失称为一种递进式升华。随着我国执法环境的日益复杂，相关问题层出不穷，我们现在所提到的警务保障更偏向于广义上的警务保障。但从目前的情况来看，警务保障的各个方面都亟待提高。

首先是经费问题，经费包括警察的工薪待遇和公用经费。虽然国家各级财政部门在警务保障的经费投入比不断增大，但是问题依然存在。从地区发展水平来看，由于各地经济发展水平有差异，地区以及城乡间的警务经费保障不平衡。与此同时，还应该有相应的核算监督体系，预防出现私自克扣的行为。其次是警力资源和警械配置的问题，在增加警力的同时还应该把控警力质量，这样才能保质保量地应对各项警务工作。再者，在日常工作中，大部分警察因为心理压力等问题而不可避免地对工作造成一定影响。所以，在保障警察权益的进程中，应该推动构建更加良好的心理问题解决体系。最后，在政治和法律制度等方面也应该不断完善，争取打造一个全方位、多层次的警察权益保障体系。

6.司法特别保护权。普通公民享有司法保护权，作为普通公民的警察也应该享有此项权利。在此基础上，警察又有一层特殊的工作性质——在维护社会秩序和治安的同时有极大的几率受到来自不法分子的恶意伤害。因此，警察应该在司法上享有特别保护权。在现实生活中，当警察受到来自犯罪分子的恶意伤害时，不仅是对警察的人身造成了直接伤害，更是对警察执法权威和公安机关的挑衅。显然，袭警罪的设立就是出于对警察的特殊司法保护，在今后的立法中，可以针对其他方面进行更完善的立法，以便于在司法实践中的适用。

结语

我国正处于经济快速发展阶段，随之而来的各种社会矛盾也不断凸显，社会治安形势也日渐复杂。警察作为国家公权力的执行者，其担负的责任也将越发沉重，所处理的事务也将越发复杂。一方面，通过对警察权益保护内容的研究不仅有利于增强警务人员的执法信心和底气，也可以让人民警察更好地为人民服务，维护社会秩序。但另一方面，从目前的司法实践来说，警察权益的保护还有很大改善的空间。