重大突发公共卫生事件国际争端概念的重构

殷 峻

(广东外语外贸大学 法学院,广东广州 510006)

一、问题的提出

新冠肺炎疫情发生以来,人类社会正经历着影响深远的全球卫生安全危机。当前国际社会,单边霸凌大行其道,保护主义逆流涌动,全球经济正濒临大萧条以来最为严重的滑坡衰退,国际秩序遭受巨大冲击,因重大突发公共卫生事件引发的国际争端频频发生。面对疫情,中国采取了多种有效防控措施,迅速遏制了疫情蔓延的势头,并在疫苗研发、国际合作、国际援助等方面做出了重要贡献。然而,某些西方国家和政客试图通过政治法律途径对我国进行攻击与抹黑,针对我国公民和企业采取歧视性的检验检疫措施,甚至还有外国民众和组织向中国提起缺乏法律依据的恶意诉讼。这不仅损害了我国国家利益和国际形象,而且干扰了我国公民、企业及华侨在国际交往中的生产生活秩序。由于当前国际卫生法体系存在诸多缺陷,特别在重大突发公共卫生事件的应对程序中,主权国家在相关国际卫生法的解释和适用方面容易引发国际争端,例如,对于世界卫生组织发布的临时建议效力问题、主权国家采取的具有歧视性边境防疫措施、病毒的溯源科学性和公正性等问题,这些争端一方面影响着国际卫生合作的效能,另一方面给世界卫生组织的权威带来挑战。

如何理解重大突发公共卫生事件引发的国际争端,(1)本文所称“重大突发公共卫生事件”意指《国际卫生条例(2005)》(International Health Regulations)第1条中规定的“国际关注的突发公共卫生事件”(Public Health Emergency of International Concern),为论述方便,下文统一使用“重大突发公共卫生事件”一词。有效解决重大突发公共卫生事件引发的国际争端,提供应对国际争端的中国方案,是后疫情时代必须思考和回答的问题。目前我国国际卫生法的理论研究仍然处于发展上升期,学界对“重大突发公共卫生事件国际争端”这一基础概念的界定模糊不清,没有对争端的理论渊源及内涵特征做出系统阐述。关于新冠肺炎疫情中出现的国际争端,国内学者对于争端的名称使用了不同的表述方式,例如《国际卫生条例》所涉争端、(2)参见龚向前:《世卫组织〈国际卫生条例〉争端解决机制研究》,载《武大国际法评论》2020年第3期。关于新冠疫情的国际争端、(3)参见罗国强:《新冠疫情“法律战”关键点分析——从宏观国际法的角度》,载《国际论坛》2021年第2期。过度限制性措施争端、(4)参见韩永红、梁佩豪:《突发公共卫生事件中过度限制性措施的国际法规制》,载《国际经贸探索》2020年第7期。有关《国际卫生组织组织法》具体条款或权利义务解释和适用的争议等。(5)参见雷筱璐、高圣惕:《国际法院对新冠疫情国家责任争端的管辖权障碍》,载《武大国际法评论》2020年第3期。

新冠肺炎疫情爆发以来,西方国家发起的国际卫生法律战及恶意诉讼严重影响着人类卫生健康共同体的构建,未能准确理解并运用国际卫生法理论并清晰界定重大突发公共卫生事件国际争端,不仅使我国在国际卫生法领域开展的国际活动承受法律风险,也将威胁我国国家利益和人民健康权益。对此,应当重新审视国际争端的传统理念和观点,基于全球卫生治理的实践发展,重构重大突发公共卫生事件国际争端的概念。

二、重大突发公共卫生事件国际争端概念界定问题的梳理及发展路径

(一)重大突发公共卫生事件国际争端概念界定的观点及其问题梳理

随着世界格局和国际关系的发展,国际争端的内涵与特征也在发生着变化,进而影响着学界对国际争端基础概念的界定。20世纪以来,国际争端深刻影响着国际法治秩序,传统国际争端概念的界定聚焦于两大问题:

其一是国际争端主客体范围问题。关于国际争端的主体,有的观点认为国际争端主要限于主权国家之间,(6)参见叶兴平:《和平解决国际争端》,法律出版社2008年版,第15页。而有学者则认为国际争端可以发生在主权国家、自然人、法人、国际组织等国际法主体之间。(7)参见《国际公法学》编写组:《国际公法学(第二版)》,高等教育出版社2018年版,第360页。随着国际社会的发展及全球治理的发展,也有学者主张国际争端的主体应当做更为宽泛的界定,不应当仅局限于主权国家之间,而应当囊括所有国际社会行为体,例如国际组织、民间团体、私营部门、个人志愿者等。(8)参见Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, pp.80-85.而关于国际争端的客体,主要分歧的焦点在于国际争端应当同时包含法律权利和政治利益两个方面的矛盾,亦或是法律权利或政治利益单一方面的对立即可。有学者指出,应当明确区分“政治性争端”与“法律性争端”,主张“法律性争端”可用法律的方法即国际裁判的方法来解决;“政治性争端”可用政治的方法,即外交协商谈判的方式解决,而不能错位使用国际裁判方式。(9)参见徐崇利:《国际争端的政治性与法律解决方法》,载《国际政治研究》2018年第2期。在重大突发公共卫生事件中,国际争端的主客体的界定问题直接影响着争端解决方式的选取和争端的有效解决。因此,应深入探讨重大突发公共卫生事件国际争端这一基础概念。

其二是国际争端的类型区分问题。根据不同的分类标准,国际争端可被分为不同的类型。主要的分类标准包括:争端的标的、争端的特点、争端方之间关系的性质、争端对争端方的重要性、争端对其他国家或国际社会的影响及争端通过法律手段解决的适合性。(10)参见Richard Bilder, An Overview of International Dispute Settlement, Emory Journal of International Dispute Resolution, Vol.1(1), 1986, p.13-15.而较常采用的标准是以国际争端是否适用法律手段解决,或者是否能从法律上加以评论。若某国际争端是由于国际法主体关于权利的分歧而引起的,该国际争端可以归为“法律性质的争端”,或称为“关于权利的争端”,此类争端可以通过司法程序或仲裁予以解决,故此类争端属于“可裁判的争端”。若国际争端是因“政治利益”的冲突而引起的,则该类国际争端可以定性为“政治性质的争端”,或者称为“关于利益的争端”,此类国际争端一般采取政治或外交的方式来处理,故此类争端又称为“不可裁判的争端”。(11)参见梁西主编、曾令良等修订:《国际法》(第三版),武汉大学出版社2011年版,第391页。然而,在重大突发公共卫生事件国际争端中无法完全将所谓的“法律争端”和“政治争端”区分开来,通过国际争端解决方法的属性反推国际争端的种类是不恰当的。就新冠肺炎疫情后发生的国家间争端来看,主权国家在解决同一国际争端时,常根据自身政治、经济、文化、国际形象等的需要,既会采取法律方式,也会采取政治和外交方式。

上述研究已经触及重大突发公共卫生事件国际争端概念界定的焦点问题,但争端的主客体界定、分类方法、性质特征等问题尚未厘清,影响后疫情时代国际卫生法律体系的理论变革。已有观点的最大问题在于,重大突发公共卫生事件国际争端概念界定乃至国际卫生法律体系建构的目标仅着眼于主权国家利益的重点保护,而没有综合考量全球卫生治理、人类卫生健康共同体、全球卫生安全观等国际卫生法的内在价值目标及全人类的卫生健康利益。

(二)重大突发公共卫生事件国际争端概念的发展路径

1.国际争端特征的新发展。新冠肺炎疫情改变着各国内部的治理方式和人民的生产生活方式,其中引发的国际争端也对国际社会造成前所未有的影响,国际争端呈现出三方面的新发展特征。

第一,国际争端的主体不应当仅强调主权国家,基于构建人类命运共同体的需求,国际组织、自然人、法人及非法人组织也可能成为国际争端的当事方。国际组织在行使职权时,承担着相应的国际法义务,若未能尽职尽责履行相关义务,同样会导致国际争端,这种争端有可能是国际组织与成员国间的,也有可能是国际组织与其他国际组织间的,甚至是国际组织与一般个体间的。(12)参见Steven Hoffman, Making the International Health Regulations Matter: Promoting Compliance Through Effective Dispute Resolution, in Simon Rushton and Jeremy Youde (eds.), Routledge Handbook of Global Health Security, Routledge, 2014, pp.241-243.自然人、法人和非法人组织在国际社会中的地位时常被选择性忽视,但从疫情爆发后各国的边境管控措施、民航卫生安全政策、国内外防疫管控衔接等方面来看,其不当行为极有可能加重一国或多国的疫情风险,(13)参见Nathalie Brender, Global Risk Governance in Health, Palgrave Macmillan, 2014, pp.12-18.从而导致全球抗疫沦为空谈,由此而引发的争端也不容忽视。

第二,国际争端的影响愈发广泛,不再局限于某几个国家或区域范围内,而将涉及全人类的卫生健康安危。由于国际社会行为体间的价值观、安全观、风险观等因素存在差异,在病毒溯源、疫苗研发、国际公共卫生产品分配、国际责任承担等方面,容易产生分歧,尤其是在大国与大国间、大国与世界卫生组织间,所引发的国际争端容易形成规模效应。(14)参见Michael Merson, Robert Black and Anne Mills. (eds.), Global Health: Diseases, Programs, Systems, and Policies, Jones &Bartlett Learning, 2020, pp.681-685.而目前在国际卫生法律体系尚不健全、世界卫生组织威信遭到质疑的大背景下,此类国际争端将给非争端方的其他国际社会行为体造成困扰。如何有效进行国际合作、界定国际卫生法责任、恢复经济社会发展、应对新一轮的疫情等问题,(15)参见Stefan Elbe, Pandemics, Pills, and Politics: Governing Global Health Security, Johns Hopkins University Press, 2018, pp.226-228.既是现实紧迫的全人类共同面对的问题,也是短期内无法求得答案的普遍问题。

第三,尽管国际争端解决方法的种类众多,但国际争端的法律解决方法未能得到争端主体的有效尊重,特别是在新兴国际争端领域,存在“有法不依”“逃避法律”“肆意退约”等极端情况。传统意义上,国际争端的法律解决方法包括仲裁、司法或准司法方法,(16)参见Yoshifumi Tanaka, The Peaceful Settlement of International Disputes, Cambridge University Press, 2018, pp.23-25.但由于美国等西方国家近年来奉行霸权主义和单边主义,屡屡退出或破坏国际条约、区域协定,扰乱了国际法秩序。若与这些国家发生国际争端,守法的争端方将无法正常按照既定法律途径解决争端,破坏了相关国际组织或国家间的法治环境。更有甚者,其他利益相关方会受到美国等西方国家藐视国际法治风气的影响,效仿其极端做法,最终严重扰乱国际秩序,相关国际组织也将难以正常运行。

2.国际争端类型区分方式的新发展。由于国际争端的特征发生了变化,国际争端的类型区分应当随之做出调整,对于国际争端类型区分方式的新发展应当有两方面的认识。

一方面,在当前复杂多变的国际环境中,基于维护我国国家利益和加强涉外法治建设的需要,国际争端不宜简单区分为“法律争端”和“政治争端”,亦即不宜以争端起因的性质划分国际争端的种类。就因新冠肺炎疫情引发的国际争端而言,尽管通常将其归类为“国际卫生争端”,但“国际卫生”一词本就没有统一的界定,而且国家间涉及的因素较为复杂,例如经济利益、国家安全、民族情感、科学研发、区域战略、国内形势、国际体育赛事举办等。在此过程中产生的国际社会行为体间的矛盾或纠纷既有可能属于法律争端,也有可能属于政治争端,更多的情况是两者兼而有之。因此,在国际卫生领域发生的争端很难确定是以法律争端为主,抑或是以政治争端为主,进而难以传统的“政治-法律”二分法来确定此类争端的本质属性。近年来我国坚持统筹推进国内法治和涉外法治,加快涉外法治工作战略布局。涉外法治建设具有更为复杂的国际背景,面临激烈的意识形态、政治体制斗争,而且从国际关系史和国际法实践来看,国家间的竞争与合作往往是相交织的,政治手段和法律途径也紧密相连。我国目前还处于涉外法治建设的攻坚阶段,在此意义上,若继续将新兴领域的国际争端简单地区分为“法律争端”和“政治争端”,则显得不合时宜。

另一方面,国际争端可以根据争端的时代特征及本质属性的识别难易程度划分为“传统的国际争端”和“新兴的国际争端”。“传统的国际争端”是指,争端方较为容易地区分争端在本质上属于“法律性”或“政治性”,争端性质的识别较为清晰。例如国家间关于领土主权归属的争端、相邻国家间领海划界引发的争端、违反国际人道法而产生的国际争端等,此类争端的相关国际法规则、国际习惯较为明确,在较为丰富的实践案例中形成了习惯国际法,争端方的权利义务关系往往容易识别,具有明显的“法律性”特征,因此可称之为“传统的国际争端”。“新兴的国际争端”则是指,诸如“国际卫生争端”“国际环境争端”“国际外空争端”“国际网络争端”等新兴领域的国际争端,因为所涉及的国际法规则、国际习惯繁杂,甚至存在大量立法空白,缺乏丰富的国际实践案例,从而导致较难判断该类争端的本质属性,即在争端中难以明显判断属于“法律性质”和/或“政治性质”。以新冠疫情引发的国际争端为例,在《国际卫生条例(2005)》(以下简称《条例》)等国际卫生法律框架尚不完善的情况下,既有可能涉及国家与国家间由于新冠病毒溯源而产生的争端,也有可能涉及一国政府对他国政府及国民采取的歧视性疫情管控政策而引发的争端,还有可能涉及国家或个人对世界卫生组织的工作不力而引发的争端。

在构建人类命运共同体的语境下,“重大突发公共卫生事件国际争端”一词的内涵变得更加丰富,难以简单判断争端的本质属性,对于此类争端既无法单纯运用国际卫生法予以解决,也无法单纯运用国际政治的方式予以解决。在国际环境法、国际外空法、国际网络法等新兴领域亦是如此,在相关国际法规则体系尚未健全之时,在这些领域内所发生的国际争端可以归为“新兴的国际争端”。

三、重大突发公共卫生事件国际争端概念重构的理论依据

(一)全球卫生治理理论的内涵

国际卫生法学中的重要概念之一就是全球卫生治理,因为全球卫生治理是在全人类与疫情的战斗中产生和发展而来的。(17)在讨论国际(全球)卫生法的名称时,英文文献一般使用global health law或international health law,对应的中文翻译分别是“全球卫生法”或“国际卫生法”。两个名词在内涵上基本相同,但在使用上存在细微的差别。在讨论国家间、国家与国际组织间的合作交流、共同治理、行动纲领等相关的问题时,一般习惯使用“全球卫生法”一词,而在讨论国际法学科类型、具体国际法规则适用、国际争端解决、国家机关和国际组织决定和决议等问题时,通常习惯使用“国际卫生法”一词。为论述方便,本文使用“国际卫生法”一词。英文文献在讨论全球卫生治理时通常使用的词汇是“global health governance”和“global governance for health”,“global health governance”的主要含义是指通过构建全球卫生体系,改善人类卫生条件,并制订相关规则规范行为人间的交互行为,通常认为是一个描述性概念。而“global governance for health”则强调将治理的外延扩大至卫生条件之外,旨在保护和提升卫生条件,并涉及全球治理中的商业、农业、人权、环境、金融、移民及其他可能影响卫生条件的领域,属于规范性概念,更加强调如何实现全球卫生治理。(18)参见Gian Luca Burci &Brigit Toebes, Research Handbook on Global Health Law, Edward Elgar Publishing, 2018, pp.27-28.; Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, p.xii.; Colin McInnes, Adam Kamradt-Scott &Kelley Lee et al. (eds), The Transformation of Global Health Governance, Palgrave Macmilian, 2014, p.3.本文聚焦于全球卫生治理中的重大突发公共卫生事件及相关国际争端解决问题,主要针对国际卫生法基本理论和具体概念界定展开讨论,故采用global health governance一词表述。学界对全球卫生治理的内涵有着不同的理解,其核心区别在于对全球卫生治理内涵与外延的界定。从全球卫生治理主体的类型和范围对其含义进行界定,治理的主体一般包括国家、国际组织、自然人、企业法人、非政府组织等。第一种观点认为,全球卫生治理的主体仅仅包括国家,也可称为“国家主义的全球卫生治理”;第二种观点认为,全球卫生治理的主体应当包括所有涉及卫生领域的国际社会行为体,可称为“全球主义的卫生治理”。从人类发展的角度观察这两种观点,本质区别在于对全球化进程和国际卫生法功能认识的不同。

从国家主义者(Statist)的角度来看,国家是参与全球卫生治理的唯一参与者,它们只关注威胁国家和国际安全的卫生问题。在这种情况下,卫生只有在威胁到国家的持续生存和国家安全的范围内才是国际关注的问题。这种观点倾向于将国际卫生法完全纳入国际公法的范畴,进而认为国际卫生法争端从本质上看属于国际公法争端。而全球主义者(Globalist)的观点则认为,全球卫生治理应当在卫生领域秉承全人类总体安全观,以全球集体卫生安全为共同的出发点,它们不认为国家是解决卫生问题的唯一或最适当的参与者,还应当关注个体在生存中所面临的威胁与挑战。全球卫生是国际社会普遍关注的问题,不良的卫生状况将损害个体进而威胁国际社会的发展能力,尤其容易对粮食安全、性别平等、教育等领域产生严重影响。(19)参见Sara E. Davies, Global Politics of Health, Polity Press, 2010, pp.14-30.美国卫生法学者劳伦斯·哥斯廷直言,当今世界对国际卫生法和全球卫生治理的需求从未如此迫切,但现有国际法体系强调“以国家为中心”,这对改善人口卫生状况和减少全球卫生不平等状态构成了重大的障碍。应当以全球卫生治理的视角,超越传统形式上对国际法正式渊源和行为主体的限制,在政府、企业、公民社会和其他行为体之间促进更为有效的全球卫生治理活动。(20)参见Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, pp.59-62.

实践中,两种观点也将为国际卫生事业带来不同的结果。在现行国际卫生法律制度体系下,几乎所有国家都负有向世界卫生组织汇报重要卫生疫情数据,而世界卫生组织发挥着信息源枢纽的作用,使得各国的疫情研究实验室获得共享数据。在国家主义的全球卫生治理理念下,完全依靠各国对特定公共卫生事项和疾病疫情进行自愿披露,而全球卫生治理理念则要求构建公共卫生事项和疾病疫情监管网络,以应对疾病疫情的全球蔓延,并鼓励更多国家参与到疾病疫情的防控中来。全球主义者的全球卫生治理理念还强调现代国际治理的关键要素是进行行为体间的协同工作,尤其应当重视在《条例》的框架下以及世界卫生组织协调中进行疾病疫情的防控。

(二)对全球卫生治理局限性的分析

全球卫生治理诞生将近两个世纪,相关理论学说和实践不断发展,尽管在大多数情况下,全球卫生秩序保持“总体稳定有序,局部地区紧张”,但此次新冠疫情对全球卫生秩序产生了颠覆性的影响,展现了全球卫生治理的诸多局限性。

1.全球卫生治理缺乏统一的行动纲领。在全球卫生治理中,特别是在重大突发公共卫生事件发生时,应当有领路人或协调者在统一商议和科学研判之后,出台较为明晰统一的行动方案,为国际社会行为体提供科学、合理、公正的行为指引,以达到理想的卫生治理效果。通过各国签订国际条约以解决全球卫生问题是较为传统的做法,但全球卫生治理的行动主体还包括国际组织、个人、企业法人等,传统的方式就难有效对其他主体的行为进行统一规范。(21)参见Jennifer Ruger, A Global Health Constitution for Global Health Governance, Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law) no. 107, 2013, pp.267-270.从此次新冠疫情来看,联合国在全球公共卫生治理中受制于大国间的政治斗争,安理会及世界卫生组织在应对新冠疫情时的表现令人失望。(22)参见晋继勇、郑鑫:《联合国的全球公共卫生治理理念评析》,载《国际论坛》2020年第6期。这也直接导致在此次疫情的全球卫生治理中,各个国家在疫情爆发的最初阶段应对方式不一,没有明确统一的疫情防控方案可以适用。

2.全球卫生治理难以完全实现国家间经济利益的平衡。全球卫生治理是一个美好而宏大的理念,但其中却暗潮涌动,在如疫情溯源、疫苗研发、公共卫生产品贸易、国际援助等特定领域中,充斥着国家和跨国集团间的博弈。国家及相关企业在实施卫生外交政策时,其中的经济利益是必须重视的因素。全球治理中形成特定的成果绝非易事,因果关系问题将导致复杂的方法论问题,很难将国家间的利益和其他因素区分开来,特别是其中的经济利益。(23)参见Paul Brown, The Guardian: EU Races to Thwart Influx of GM Food from East, https://www.theguardian.com/science/2004/feb/14/gm.food, last visit on 28 Jan 2022.跨国集团和联盟的产生本是为了在某一领域改善人类的生存条件,并对人类的现实需求做出更迅捷的反应,同时也承担更大的责任,但这些利益集团能否在全球治理中保持政策的连贯性,并带来实质性的变化却令人生疑。(24)参见Jim Whitman, The Limits of Global Governance, Routledge, 2005, pp.116-118.

3.全球卫生治理容易受到国际政治的影响。全球卫生治理牵涉的问题较为复杂,其中的利益关系盘根错节,国家为了自身及其国民的利益时常做出违反国际法的行为,这其中既包含了国际政治的较量,也体现了经济利益的争夺。国内决策者不仅要平衡利益,而且要在可行的范围内优化最理想的结果,决策的存在本身就证明了将自身的力量强加与某种形式的事件之上,而不是力量相互作用赋予的结果,这就意味着其中必定存在利益的平衡。(25)参见Lagdon Winner, Citizen Virtues in a Technological Order, in Earl R. Winkler and Jerrold R. Coombs (eds.), Applied Ethics: A Reader, Wiley-Blackwell, 1993, p.47.复杂的交互运作系统既是全球化的特征,也是全球化进一步发展的催化剂,但国际政治和经济利益对于大国至关重要,在缺乏全球性政府或具有权威实效性的决策的情况下,大国内部的决策者将不断提升其对利益分配的期望,从而影响原本的治理秩序。(26)参见Jim Whitman, The Limits of Global Governance, Routledge, 2005, pp.127-128.

4.全球卫生治理核心主体缺乏较高的权威性。全球卫生治理的核心主体是世界卫生组织,理想中的治理模式是国际社会行为体根据世界卫生组织的指引和提示下,在应对突发公共卫生事件时,采取较为统一的联合行动,共同应对全球公共卫生风险。世界卫生组织的运行经费是其充分发挥功能、高效采取措施和保持独立公正的关键,但在大国、跨国集团和相关利益组织的影响下,运行资金成为瓶颈问题,其权威性遭受到了极大的削弱。(27)参见Chelsea Clinton &Devi Lalita, Governing Global Health Who Runs the World and Why, Oxford University Press, 2017, pp.34-46.也有学者指出全球卫生治理是一个优点和缺点共存的理念,其并非遵循严格的层级结构,而是由相互协作的组织和参与者为共同解决问题而融合成集群。这种集群式结构的优点在于使得更多的参与者在其专业领域发挥更大的作用,但是这也意味着集群式结构下,缺少一个中央协调机构来指挥参与者的行为,(28)参见Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, International Journal, Vol. 70(1), 2015, p.121.换言之,全球卫生法缺乏有意义的争端解决机构。(29)参见[美] 劳伦斯· O.高斯汀、[美] 艾琳· L.泰勒著,郭晓明译:《全球卫生法:一个定义和重大挑战》,载《法治社会》2022年第2期。

5.全球卫生治理中的主体责任模糊不清。国家间由于政治博弈、经济竞争、文化隔阂等因素在国际卫生交互行为中容易产生矛盾与冲突,而全球卫生治理形成的过程中对国家行为失范应当承担何种后果或责任往往避而不谈,缺乏主体责任的明晰界定将直接导致行为体的恣意妄为。有权无责的行为规则注定导致主体对义务的漠视,规则的产生如果是为了将其打破的,那么规则必将消亡。此外,全球卫生治理中还存在着诸多的不平等。在国内层面还可以通过国家政府进行协调,实现人们在卫生领域基本权利地位的平等,维护国民基本的卫生安全。但在面临全球性的疫情时,国际社会缺乏一个具有绝对权威性的机构,这时国家间的行为就亟需具有较强约束力的国际条约,促成各国在国际卫生法框架下的地位平等,以保证全球卫生安全和合作。(30)参见Gorik Ooms &Albrecht Jahn, Aiming for Synergies between Global Health Security and Global Health Equity, with Help from a Framework Convention on Global Health, in Richard Parker &Jonathan Garcia (eds.), Routledge Handbook on the Politics of Global Health, Routledge, 2019, pp.185-187.

(三)国际法内在价值对重大突发公共卫生事件国际争端概念界定的指引

在国际法的框架下认识和解决特定领域的国际争端是法治精神的时代要求,尤其应当在国际社会行为体中倡导对国际法基本原则的遵守,以求实现国际法的内在价值目标。同样,重大突发公共卫生事件国际争端概念界定应以国际法的内在价值目标为指引,既不能忽视国际社会行为体对卫生健康权益保护,实现各行为体在个案中的实质公平正义,也需要考虑全人类团结应对重大突发公共卫生事件和确保全球卫生治理功能的国际法目标,兼顾国际争端的有效解决与人类卫生健康共同体的积极打造,这都离不开国际社会行为体对和平解决国际争端原则的遵守。和平解决国际争端原则作为国际法的主要原则对世界发展和全球法治具有深远而丰富的意义,尤其在霸权主义和单边主义抬头的当下,和平解决国际争端原则应当成为国际社会行为体交互时应当遵守的原则。改革开放及其时代主题是对和平与发展的正确认识,推动中国成为现存国际秩序的积极参与者、建设者和改革者,构建人类命运共同体的主张也为推动世界和平与可持续发展、推动国际秩序和国际体系朝着更加公正合理的方向发展给出了一个可供选择的、理性可行的中国方案。(31)参见徐蓝等:《20世纪国际格局的演变与大国关系互动研究》,世界知识出版社2020年版,第568-569页。在构建人类卫生健康共同体的过程中,和平解决国际争端原则既是行为体间应当共同尊重、遵守的纲领性原则,也是维护世界和平发展、缓解彼此矛盾的应有之义。

1.和平解决国际争端原则是一项国际法基本原则。和平解决国际争端原则已为许多重要的国际文件所确认,从1907年《和平解决国际争端公约》到1928年《关于废弃战争作为国家政策工具的一般条约》,再到1945年《联合国宪章》,无不强调国家间应当将和平解决国际争端的方式作为首要考虑,禁止使用威胁、武力、战争等非和平的方式,维持国际和平及安全。《条例》第56条第1款中也倡导争端方优先选择和平的方式解决争端。不少学者也认为,和平解决国际争端原则也构成广泛意义上的国际法渊源,属于“一般法律原则”,可作为国际裁判的重要依据。纵观国际争端解决的发展史,解决争端的方法客观上经历了一个演进过程,不仅仅是传统解决争端方法逐渐地为现代解决争端方法所取代,而且也意味着解决争端方法的观念从传统时代进入现代,及要求通过和平的方式来解决国际争端。(32)参见叶兴平:《和平解决国际争端》,法律出版社2008年版,第17页。

2.和平解决国际争端原则是国际社会行为体间交往的必然条件。国际社会行为体间的交往包括国家与国家之间、国家与国际组织之间、自然人、法人或非法人组织与国家之间以及自然人、法人或非法人组织与国际组织之间等多对法律关系,其中的交往的规则也各不相同。国际社会中尽管存在诸多为实现共同目标、追求共同利益的国际组织,但从21世纪以来的历史与实践来看,不少国际组织中并没有达到理想的治理效果,其中也不乏矛盾与冲突,甚至最终导致组织停摆或解散。此时,和平解决国际争端原则成为国际社会行为体间能够继续保持交流、避免事态严重化、促进各方向前发展的“安全阀”,也是在国际法律规则和组织规则的框架下,主体间仍然能够维持联系的“会议桌”。

3.和平解决国际争端原则是人类命运共同体思想的组成部分。和平解决国际争端原则具体体现为在坚持和平与发展的前提下,相关的规则、方式和结果,应由当事国共同商定;争端解决的机制和共识,应由有关国家共同建设;最后达成的结果,无论是争端的彻底解决,还是部分解决,抑或搁置解决,其结果都应是有益的,其惠益应由当事国家共同分享。(33)参见黄瑶:《论人类命运共同体构建中的和平搁置争端》,载《中国社会科学》2019年第2期。而人类命运共同体思想从本质上看,是为维护全球生态和谐、完成国际和平事业、打造变革全球治理体系、构建全球公平正义的新秩序的中国方案和中国主张。新时代我国提出要构建人类命运共同体,因而我国在重视国内法建设的同时,亦把国际法作为中国特色社会主义法治建设的有机组成部分,推动实现国际法治与国内法治的互动。(34)参见江国华:《习近平全面依法治国新理念新思想新战略的学理阐释》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。

人类命运共同体理念的目标价值就是建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界,持久和平和普遍安全的目标价值不仅继承了现代国际法通过集体安全制度应对传统安全威胁,实现国际社会和平与安全的价值, 也进一步指引现代国际法治变革要面对大发展大变革大调整的新形势,摒弃冷战思维和强权政治, 坚持以通过对话、协商来解决争端,实现持久和平和普遍安全。(35)参见李寿平:《人类命运共同体理念引领国际法治变革:逻辑证成与现实路径》,载《法商研究》2020年第1期。因此,从全人类制定和遵守国际法的功能上看,和平解决国际争端原则不仅对重大突发公共卫生事件国际争端概念的界定起到指引作用,而且体现了人类命运共同体思想的核心目标和基本方法论。

四、如何重构重大突发公共卫生事件国际争端

尽管重大突发公共卫生事件引发了诸多国际争端,但作为世界卫生组织行动纲领的《世界卫生组织组织法》(以下简称《组织法》)和《国际卫生条例》并没有对重大突发公共卫生事件国际争端进行明确界定。基于上述分析,重大突发公共卫生事件引发国际争端概念的重构应当重点分析争端的产生原因、主客体范围及性质特点。

(一)重大突发公共卫生事件国际争端的产生原因

重大突发公共卫生事件背后的国家间观念、文化和素质的差异都有可能导致国际争端,国际组织、国家、个体间利益的争夺愈发激烈。以某些国家在疫情爆发初期对中国籍公民采取的针对性、歧视性签证政策及边境防疫措施为例,对于出生地记载为湖北武汉或签证签发地为湖北武汉的中国公民,不少国家直接采取拒绝签发签证或拒绝入境。(36)参见《美国关于新冠肺炎疫情的涉华谎言与事实真相》,载新华社,http://www.xinhuanet.com/world/2020-05/09/c_1125963436.htm,2023年5月10日最后访问。在疫情爆发初期,湖北武汉是受冲击最严重的城市,某些国家采取针对性的边境签证限制措施的主要目的是方便本国控制潜在的疫情传播,而这也是在未得出遗传病学结论前其认为最低成本的防控措施。在成本收益的权衡下,某些国家采取了针对性、歧视性的签证政策及边境管控措施。在结合分析国际争端新发展特征的基础上,可将重大突发公共卫生事件国际争端的产生原因概括为以下几点。

1.人类对重大突发公共卫生事件缺乏预见性。在疫情爆发初期,大多数国家的民众陷入无助和惊恐,对疫情的严重性并没有加以充分警惕,对于新发传染病全球传播的危害与风险缺乏预见性。前世界银行行长麦克纳马拉直言,当今世界没有什么战略可言,有的只是危机管理。(37)参见Coral Bell, The Conventions of Crisis: A Study in Diplomatic Management, Oxford University Press, 1971, p.2.而现实情况是,人类对于新发传染病的预判和监测总会慢半拍,尤其在疫情初期,不少政府报以侥幸的心态。自国际关注的突发公共卫生事件认定制度设立以来,世界卫生组织共宣布了六次公共卫生事件构成国际关注的突发公共卫生事件,21世纪的第二个十年是疫情的高发期,而新冠肺炎疫情所造成的危害后果远超前五次疫情,全人类的卫生安全受到了前所未有的威胁。公众及各国政府对于重大突发公共卫生事件的预见性不足,相应的边境管理、预防措施、科学研究、临床试验、疫苗研发、药品研制等环节会出现滞后,将错过最佳疫情阻断窗口期,进而导致事件的持续恶化。这也从侧面证实了贝克的风险社会理论,生产力发展高级阶段的风险引发的损害是系统性的,通常不可逆转,大多数风险也不可预见。(38)参见Ulrich Beck: Risk Society: Towards a New Modernity, Translated by Mark Ritter, SAGE Publications, 1992, pp.22-23.新冠病毒的影响力和破坏力均超出了人类的预期,在波及范围和危害后果方面引起了全人类的紧张情绪。

2.风险社会中全球卫生治理的极度脆弱性。全球卫生治理肇端于19世纪,其中涉及了传染病国际传播、跨国食品药品安全、烟草控制、营养问题、心理健康、环境卫生等诸多方面,与平常的焦点国际事务(如国际贸易、领土争端、国际恐怖主义等)相比,全球卫生治理依然属于边缘学科领域,加之重大突发公共卫生事件具有突发性和偶然性,相关的理论研究长期坐着“冷板凳”。在重大疫情来临时,人类才意识到需要加强全球卫生治理,进行全球卫生“急救”。诚如风险社会理论所述,风险被定义为以一种系统性的方式对现代化引发的危险和不安状况,当今的风险有别于传统的危险,现代化的威胁力量和疑点重重的全球化是其发生的本源,风险社会是一个全球性的风险社会。(39)参见Ulrich Beck: Risk Society: Towards a New Modernity, Translated by Mark Ritter, SAGE Publications, 1992, pp.21-22.全球卫生治理体系并未形成,缺乏明确的行动纲领、有效的分工层级、可实操的行动方案等问题,受到技术瓶颈、南北差异等因素的掣肘,进一步加深了全球卫生治理的脆弱性。除了全球卫生治理本身存在的缺陷外,导致其极度脆弱性的因素还包括诸多客观因素,包括逆全球化趋势、全球经济衰退、非传统领域全球治理出现巨额赤字及全球产业链遭受严重冲击。(40)参见史本叶、马晓丽:《后疫情时代的全球治理体系重构与中国角色》,载《东北亚论坛》2020年第4期。个别国家将全球卫生治理问题泛政治化,企图通过将全球卫生议题作为博弈手段,谋求在国际关系和外交政策的推行中将全球卫生治理作为政治利益交换的新平台,扰乱世界卫生组织作为全球卫生治理主导者的作用和功能,无理增加世界卫生组织的工作负担。(41)参见晋继勇:《全球卫生治理的背景、特点与挑战》,载《当代世界》2020年第4期。这些因素也间接地导致本就不完善的全球卫生治理体系更加脆弱不堪,滋生了大量国家、国际组织、个体间的嫌隙与矛盾。

3.发达国家未能展现应有的实力和担当。从国家治理的角度看,重大突发公共卫生事件既是检验国家综合实力的大考,也是展现国家治理水平和国际担当的机遇。尽管前几次重大突发公共卫生事件对部分国家影响较重,但并未在全球范围内引发如新冠疫情一般的危害,发达国家的公共卫生管理体系并未受到严重威胁,仍有充足的资源支援发展中国家,派出医疗团队,捐赠医疗物资,成立援助基金。此时,较为发达的医疗体系和政府管理能力使得发达国家在全球卫生治理中尚能发挥积极作用。新冠肺炎疫情爆发后,不少发达国家在疫情面前却展现了极为不发达的一面,不仅在医疗技术、医疗物资、疫苗研发等“硬件”配备上频频失准,而且在公民权利保障、卫生行政管理、舆论导向、国际援助等“软件”支持上捉襟见肘。发达国家没有展现足够的国际担当,打破了其拥有绝对的硬实力和软实力的传统形象。美国、英国、法国、西班牙、意大利、澳大利亚、日本等多个发达国家政府均在疫情急剧恶化后采取了封城甚至关闭国边境的管控措施,当地的医疗物资、病房病床、医护人员、丧葬场所都出现不同程度的紧缺。2020年3月8日,德国与瑞士甚至因口罩入境问题发生了冲突,德国拦截了24万只瑞士进口的防护口罩,随后瑞士方面紧急召见德国大使表示抗议出口禁令,要求德方立即放行。(42)参见《德国拦截24万只瑞士进口的防护口罩!瑞士紧急召见德大使交涉:立即放行!》,载环球网,https://world.huanqiu.com/article/3xL8q3K82ci,2023年5月10日最后访问。世界卫生组织总干事谭德塞于2020年3月25日在沙特阿拉伯《中东报》发表文章指出,阻止新冠疫情需要跨国界视野,病毒没有国界的概念,我们应对这场疾病的能力最终将取决于世界上最薄弱的医疗体系。(43)参见《谭德塞:抗击新冠疫情需要跨国视野》,载参考消息网,http://column.cankaoxiaoxi.com/2020/0327/2405926.shtml,2023年5月10日最后访问。在重大突发公共卫生事件发生时,没有任何一个国家或个人是完全安全的,病毒和疫情无差别地对各个国家和地区进行攻击,而实力相对较弱的发展中国家及其人民所面临的威胁更加严重。如果发达国家一味寻求自保,丧失担当意识,将会激发国家间的不满情绪,从而衍生新的国际争端。

4.个别国家肆意将抗击疫情政治化。应对重大突发公共卫生事件是对人类生存发展能力的考验,也是健全全球卫生治理体系的机遇。国际社会行为体应当秉承法治精神,通过加强国际卫生法治合作应对全球卫生危机。通过国际社会行为体共同尊崇国际法基本原则,遵守国际法规则,履行法定义务,承担相应的法律责任,在法治的框架内开展理性对话。有学者指出,理想状态下,主权国家应当遵守国际法,使规范得以妥善实施,但传统国际法长期缺乏有效的责任措施,这种缺憾至今也未能完全弥补完善,因此,国际法在国际社会的实施与监督相对软弱,在划定国际格局的进程中,大国利益重视被优先表达和考虑,呈现出一种政治化的倾斜。(44)参见何志鹏:《国家利益维护:国际法的力量》,法律出版社2018年版,第98-100页。2021年8月27日,美国情报部门操刀的所谓“新冠病毒溯源调查报告”公开发布摘要。迫于主流科学界和国际社会的广泛共识,这份报告承认,新冠病毒人为合成的可能性不大,也不大可能作为生化武器,中国政府在疫情暴发前并不了解这种病毒。但是,报告仍然声称新冠病毒自然起源和实验室起源两种可能性都不能排除,并诬称中方阻挠国际调查、拒绝共享信息。(45)《新华国际时评:美国操弄新冠病毒“定向溯源”的险恶用心》,载新华网,http://www.news.cn/world/2021-08/29/c_1127806404.htm,2023年5月10日最后访问。个别国家将事件中的种种矛盾、争议、不满、怀疑作为攻击其他国家的武器,不仅违反了国际法基本原则,而且假以维护国家利益之名肆意将抗击疫情政治化,试图掩盖国内动荡不安的社会局势,转移国民的重点关注。这并不符合《条例》修订声明中倡导的全球合作理念,也是对国际法中的善意履行国际义务、国际合作、和平解决国际争端等国际法原则的违背。

5.国际卫生法治体系和争端解决机制存在缺陷。目前,国际卫生法治体系尚未完整建立,《条例》中的争端解决条款也存在诸多缺陷,对于在重大突发公共卫生事件国际争端,国家和国际组织难以通过法律途径予以解决,这就导致了个别国家采取非常规的方式以谋求利益,通过表面合法的法律途径,进行实质违法的极端维权行为,激化了国家间的矛盾。“有法可依”是法治的重要内涵,但事实上,国际卫生法领域仍然存在很多立法空白和设计缺陷,国际卫生法是一个零散贫乏的法律部门。(46)参见Lawrence Gostin, Global Health Law, Harvard University Press, 2014, p.60.《条例》的争端解决条款规定在第10编第56条,该条款在争端的性质、争端的主体、和平解决争端的方式、强制性仲裁制度等方面做出规定。通过分析该条款,总体上看,在争端发生时,应当秉承和平解决国际争端原则,积极主动与他国友好协商,消除误解,抛开偏见,采取诸如斡旋、调停、调解等和平友好的方式解决争端,充分发挥世界卫生组织及总干事居中协调的作用,运用国际组织规则化解争端方的矛盾与误解。通过上述方式均未能解决争端时,争端方可以相互约定,通过强制性仲裁解决争端。仲裁机构为常设仲裁法院,适用的规则为《常设仲裁法院国家间仲裁解决争端任择规则》。值得一提的是,尽管《条例》将此种仲裁描述为“强制性”(compulsory),但采取仲裁方式解决争端的前提是争端方国家均同意仲裁。因此,在目前的法律框架下,此种方式较难付诸有效实践,应当对争端机制进行深度改革。(47)参见Hans Kluge et al., Strengthening Global Health Security by Embedding the International Health Regulations Requirements into National Health Systems, BMJ Glob Health, Vol.3(1), 2018, pp.3-5.

(二)重大突发公共卫生事件国际争端主体的界定

重大突发公共卫生事件发生时,几乎所有国际社会行为体均涉及其中。在对争端主体进行界定时应当坚持全球主义的观点,即在卫生领域秉承全人类总体安全观,以全球集体卫生安全为共同的出发点,多主体协同打造人类卫生健康共同体。世界卫生组织的实践也充分体现了全球主义的理念:第一,主要国家认可国际性机构在国内关键政策领域发挥重要的作用,国际性机构不仅是各主要国家的会场,而且主要国家自身也是行动参与者。第二,国际性机构主导的全球治理往往是通过非约束性文件来实现的,例如采用声明和建议规避现有法律概念的约束。第三,全球治理这一概念强调治理活动的多层次性,即它试图克服国际、超国家和国家现象之间的差异,并往往有混合或私人主体的参与。(48)参见Armin von Bogdandy &Pedro Villarreal, Critical Features of International Authority in Pandemic Response: The WHO in the COVID-19 Crisis, Human Rights and the Changing World Order, Max Planck Institute for Comparative Public Law &International Law (MPIL) Research Paper, no.18, 2020, p.5.

在全球卫生治理的语境下,国际组织不仅包括传统的国家间国际组织,即世界卫生组织,也包括国际卫生非政府组织(International Health Non-governmental Organization)。国际卫生非政府组织是指独立于政府和政治团体,通过各种方式在国际和国内层面上致力于治疗和预防各种疾病,促进和保护人类健康相关活动,以促进人类健康卫生、健康卫生公平及正义、生命安全为目标,以治疗和预防各种疾病、提供卫生健康信息及服务为业务范围的非政府组织。(49)参见张丽君:《全球政治中的国际非政府组织》,天津人民出版社2020年版,第426页。国际卫生非政府组织的种类繁多,根据其功能可以分为四类。一是研究型组织,如全球健康大学联盟、世界医学会、国际医学组织理事会;二是技术型组织,如全球医疗技术联盟、全球疫苗免疫联盟、无国界医生;三是教育型组织,如世界医学教育联合会;四是综合型组织,如国际艾滋病协会、世界心脏联盟、梅琳达·盖茨基金会。

综合分析全球卫生治理及新冠疫情发生以来的国际实践,重大突发公共卫生事件国际争端既体现为国家与国家间的争端、国家与国际组织间的争端,也包含国家与自然人、法人、非法人组织间的争端,以及国际组织与自然人、法人、非法人组织间的争端。因此,重大突发公共卫生事件国际争端的主体呈现多元化趋势,具体包括国际组织、国家、自然人、法人及非法人组织。

(三)重大突发公共卫生事件国际争端客体的界定

如前所述,由于重大突发公共卫生事件国际争端属于“新兴的国际争端”,此类争端的事项并非具有单纯的法律性质或政治性质,也有可能兼具两种性质,因此关于客体的界定应当着眼于判断该争端是否规定在相关国际卫生法律之中,即是否属于国际卫生法律框架之内的调整事项。新冠疫情爆发以来,国际社会中产生了各种冲突与矛盾,一方面有涉及如何解释与适用《条例》《组织法》具体条款的情形,例如:在美国、印度、日本等国在疫情开始后屡屡隐瞒、谎报病例数据,尤其是美国一直拒绝对世界卫生组织公开德特里克堡等军事基地,拒绝开启科学的病毒溯源调查,涉嫌违反《条例》第7条(在意外或不寻常公共卫生事件期间的信息共享)规定的法律义务。另一方面,也有由于国家、世界卫生组织及相关人员适用法律规则不当,损害一国的政治利益和国际形象,进而引发对世界卫生组织公正性和权威性的质疑与不满,如世界卫生组织总干事谭德塞在2021年7月15日推翻自己曾经的言论,表示因为缺乏疫情爆发初期的数据,在中国进行的新冠病毒的溯源工作受到阻碍,要求中方重新提供数据。(50)参见Reuters: China should Provide Raw Data on Pandemic's Origins- WHO's Tedros, https://www.reuters.com/business/healthcare-pharmaceuticals/china-should-provide-raw-data-pandemics-origins-whos-tedros-2021-07-15/, last visit on 28 Jan 2022.谭德塞一反支持和赞扬中国的常态,转而质疑中国积极配合的病毒溯源调查,其行为涉嫌违反《条例》第12条第4款第4项(总干事在认定重大突发公共卫生事件时,应当考虑科学原则以及现有的科学依据和其他相关信息),为病毒溯源引起的国际争端又蒙上了一层阴影。总干事的不当言论实质上引起了中国与世界卫生组织之间的争议与冲突,可视为重大突发公共卫生事件国际争端的形态之一。综上,结合国际争端分类方式的新发展,重大突发公共卫生事件国际争端的客体是指,国际社会行为体在进行国际卫生活动时,关于适用与遵守相关国际卫生法律文件时产生的法律或事实上的冲突,以及由此可能引发的利益冲突,既包括法律上的冲突,也包括政治上的冲突,还有可能是二者兼具的混合型冲突。

关于如何进一步区分重大突发公共卫生事件国际争端具有政治属性还是法律属性,可以采取两种标准。第一种标准是通过观察分析争端所涉事项的具体性质,即判断该争端所涉及的具体事项是由于解释、适用、执行国际卫生法律规则(主要为《条例》《组织法》)等“适法行为”而引发的争执,抑或是涉及主体间政治博弈、外交对抗、大国竞争等“非适法行为”而引发的冲突。在这一标准之下,主体间主要围绕的是对争端本源和性质的确定。第二种标准是通过观察分析解决主体间争端所适用的规范、规则的性质,即判断主体解决争端时将会选择适用现行国际卫生法律规则、国际习惯法及国际法基本原则,抑或是选择采用处理国际关系问题中的适用的基本准则或习惯。基于这一标准,主体在维护相关权益时所呈递的文本、文件则是区分法律争端或政治争端的关键。综上,重大突发公共卫生事件国际争端的概念可以界定为,重大突发公共卫生事件发生时,国际社会行为体(包括主权国家、国际组织、自然人、法人及非法人组织)在《条例》和《组织法》的框架下,彼此间由于公共卫生领域法律权利和/或政治利益的冲突引发的国际争端。

(四)重大突发公共卫生事件国际争端的特征界定

与领土海洋国际争端等“传统的国际争端”不同,重大突发公共卫生事件国际争端属于国际卫生法框架下的“新兴的国际争端”,而国际卫生法部门属于广义国际法中的新兴领域国际法,或称为新兴领域国际法律部门,应当基于全球卫生治理及国际实践的新发展,界定其性质特征。

1.重大突发公共卫生事件国际争端起因的复杂性。重大突发公共卫生事件国际争端从根本上看是国际社会行为体间维护各自权益的结果,但争端的具体起因较为复杂,主要表现为国际社会行为体间在国际卫生法律框架下权利和义务的不确定性,以及可能存在国际卫生法律与国际政治问题相互交织、相互冲突的情况。总体来看,以争端事项是否有明确的国际卫生法规则规定或较为清晰的法律解释为标准,可以分为三种情况。

第一种,争端事项缺乏明确的国际卫生法律规定,导致国际社会行为体缺乏可以遵照的行为准则,导致在特定问题上陷入“无法可依”的境地。如《条例》在第6条和第7条中分别规定了“通报”和“信息共享”的义务,但并没有对需要通报何种信息、采取了何种卫生措施、如何定义病例、如何证实实验室检测结果、如何识别风险来源等方面作出明确规定,而且往往在疫情爆发初期,病例定义、风险来源、影响疾病传播情况等公共卫生信息难以在短期内予以科学界定,(51)参见Lawrence Gostin, Roojin Habibi &Benjamin Meier, Has Global Health Law Risen to Meet the COVID-19 Challenge? Revisiting the International Health Regulations to Prepare for Future Threats, Journal of Law, Medicine &Ethics, Vol. 48(2), 2020, pp.378-380.在这种情况下,由于缺乏法律规则的指引及约束,行为体间极易引发争端。

第二种,尽管争端事项在国际卫生法律中有所规定,但实操中却缺乏具体的法律解释及执行规则,须由国际社会行为体自行采取判断标准。如在疫情发生后,有的国家并未采纳《条例》临时建议,为应对疫情跨境传播而采取了“额外的卫生措施”(《条例》第43条)。尽管《条例》第43条第2款规定了判断额外卫生措施的三项标准,即(1)科学原则;(2)现有的关于人类健康危险的科学证据,或者此类证据不足时,现有信息,包括来自世界卫生组织和其他相关政府间组织和国际机构的信息;(3)世界卫生组织的任何现有特定指导或建议。但各国对这三项标准的解释具有较大的自主性,且各国科学研究水平、医疗技术条件各异,尤其在面对新发、新型传染病时,国家间很难形成统一认知,采取宽严各异的额外卫生措施,进而导致相互间的摩擦和冲突。

第三种,争端事项虽然在国际卫生法律中有大致的规定,在国际法基本原则中也有所体现,但相关国际社会行为体在实施卫生行为时故意违反而造成的派生型争端。如《条例》第42条规定,采取的卫生措施应当无延误地开始和完成,以透明和无歧视的方式实施。其中“无歧视”即是国际法中国家主权平等、善意履行国际义务和尊重基本人权原则的体现,但在实践中,尤其在疫情爆发早期,某些国家基于国内社会稳定、国际政治博弈、国际贸易竞争的考量而采取歧视性的疫情防控措施,故意区别对待来自某一国或某一地区的自然人和法人。在此种情形下,这些国家违反了国际法中的基本原则和精神,引发被歧视方或被侵害方的不满,故意损害主权国家的尊严,从而引发派生型的国际争端。

2.重大突发公共卫生事件国际争端导致后果的严重性。重大突发公共卫生事件国际争端主要源于国际卫生法治领域,同时也涉及错综复杂的国际关系问题,与领土海洋争端、国际经济争端、国际民商事争端、国际投资争端等其他传统国际争端相比,争端所造成的后果往往更为深远和广泛。重大突发公共卫生事件是影响全球秩序的社会风险,给全人类带来的是疾病、死亡、焦虑和恐惧,最基本的生命权和健康权遭受着无差别的侵害,不仅打破了各国边境的限制,而且打破了社会阶层的界限。(52)参见Lawrence Gostin, Matiangai Sirleaf &Eric Friedman, Global Health Law: Legal Foundations for Social Justice in Public Health, in Lawrence Gostin and Benjamin Meier (eds.), Foundations of Global Health &Human Rights, Oxford University Press, 2020, pp.60-61.由此而引发的国际争端则将给大灾难之中的人类带来更多的误解、冲突、矛盾和隔阂,阻碍了病毒谱系研究、疫苗公平分配、公共卫生产品等方面的国际卫生合作。

随着新冠疫情的蔓延,中美之间因为重大突发公共卫生事件中引发的争执并没有减少,从早期因为歧视性边境防疫措施,到中期疫苗研发及公共卫生产品知识产权问题,再到病毒溯源问题,两国间关于国际卫生的矛盾依旧严重。2021年8月2日,世界上100多个国家和地区的300多个政党、社会组织和智库向世界卫生组织秘书处提交《联合声明》,病毒溯源是世界各国的共同义务,世界卫生组织秘书处单方面提出的第二阶段溯源工作计划不符合世界卫生大会决议要求,未同成员国充分协商,也未全面反映全球溯源研究最新成果,不利于指导全球溯源合作继续深入推进。呼吁世界卫生组织秘书处同成员国开展合作,充分考虑不断出现的新的科学证据,充分采纳《中国-世界卫生组织新冠病毒溯源联合研究报告》的相关建议,支持医学专家和科研人员本着专业精神在多国多地全面展开病毒溯源工作。(53)参见《多国政党和社会组织向世卫组织提交〈联合声明〉坚决反对将新冠病毒溯源问题政治化》,载新华网,http://www.xinhuanet.com/2021-08/02/c_1127722154.htm,2023年5月10日最后访问。

3.重大突发公共卫生事件国际争端涉及较强的科学性。应对重大突发公共卫生事件的核心在于科学、理性应对疫情传播,国内层面加快科学研究,保证疫苗的供应,国际层面共享病毒迭代信息,加强卫生医疗产品研发的国际合作,这些都离不开医务工作者、药物研发者、公共卫生专家等技术型人才的贡献。同样,在国际卫生法领域涉及诸多医药学、流行病学的概念术语、判断标准、专业临床知识,由此在国家间引发的争端需要专家型、技术型人员予以科学判断,例如病毒的溯源、重大突发公共卫生事件认定、公共卫生风险评估等问题。只有从争端的发生源头、发展规律、正确识别、客观判断等方面进行全面考察,才能得出令争端方及其他有关国际社会行为体相对满意和信服的结果。我国有学者表示,任何人在谈论疫情时如果超越了专业边界,或者是出现了泛政治化倾向,则几乎必然是不可取的角度。疫情中许多国家没有做到科学优先,而是出现了政治凌驾于科学之上的现象。利益诉求的表达如果没有被控制在适当的范围内,就很容易压倒科学。(54)参见张骏、李明波:《知名学者郑永年:面对疫情,国际社会须坚守事实、科学和理性 》,载《光明日报》2020年06月05日,第12版。美国前总统特朗普曾攻击传染病专家福奇,称其为“灾难”,并表示尽管有迹象表明美国正迎来另一波疫情高峰,还宣称人们已经“厌倦”听到新冠病毒的消息。谭德塞曾指出,当国家领导人迅速采取行动时,病毒就可以被抑制。另一方面,在国家层面上出现政治分歧的地方,在公然不尊重科学和卫生专业人员的地方,困惑就会蔓延,确诊病例和死亡人数就会增加。(55)参见《福奇被骂是“灾难”,世卫:不尊重科学家,确诊和死亡就会增加》,载环球网,https://m.gmw.cn/baijia/2020-10/27/1301727612.html, 2023年5月10日最后访问。

4.重大突发公共卫生事件国际争端解决的“弱法律性”。重大突发公共卫生事件国际争端解决的“弱法律性”一方面是指在国际卫生法领域存在诸多缺乏强制执行力和拘束力的软法,导致国际社会行为体的权利义务及责任不甚明晰;(56)参见Theresa Reinold and Monika Heupel, Introduction: The Rule of Law in an Era of Multi-level Governance and Global Legal Pluralism, in Monika Heupel and Theresa Reinold (eds.), The Rule of Law in Global Governance, Palgrave Macmillan 2016, pp.13-15.另一方面是指现行法律框架下的争端解决条款难以得到有效运用,导致争端方最终只能绕开国际卫生法律机制而采用外交、国际政治等弱法律性质的途径予以解决。尽管国际法及相关基本原则在现代法治国家中得到普遍认可,但具体到国际争端领域,作为重要“守法者”的主权国家往往为了自身的政治、经济、安全等利益考量,在国际较量中违背既有的争端解决规则和相关实体国际法义务,进一步削弱了国际法的规制功能。“弱法律性”导致的直接后果是引发混乱的国际社会行为体维权局面,给全球卫生治理带来次生的矛盾与冲突。现有国际卫生法律体系的显著特征之一是主要由数量众多的各类软法组成,而软法毕竟缺乏法律拘束力,其效力发挥依赖于国际法主体的自愿遵守,软法因其固有性质的局限,在实践中经常被选择性适用甚至无视。(57)参见王勇:《构建人类卫生健康共同体的国际法合法性问题》,载《世界经济与政治》2021年第5期。也有国内学者表示,就公共卫生安全而言,《条例》和与之紧密相关的全球卫生安全框架仍然以国家为中心,这种体系合作在本质上仍属于单元层次合作,依然需要仰仗会员国的支持与配合,因此“政治化”是国际公共卫生合作的底色。(58)参见魏庆坡:《〈国际卫生条例〉遵守的内在逻辑、现实困境与改革路径》,载《环球法律评论》2020年第6期。

结语

在单边霸凌和保护主义有所抬头的国际大环境中,主权国家在面对重大突发公共卫生事件国际争端时,更容易倾向于只考虑其自身政治经济利益,而采取不合理也不合法的方式予以应对,凸显了当今国际争端解决制度体系的不适应性,新冠肺炎疫情更是给新兴国际争端领域的理论和实践带来了巨大冲击。重大突发公共卫生事件国际争端的概念在国际卫生法律制度建构中处于核心基础地位,应当在全球卫生治理的视域下,以发展的眼光重构重大突发公共卫生事件国际争端的概念,既要体现全球卫生治理和国际法理论的发展,也要体现国际卫生法维护全人类卫生健康的内在价值。