民主行政视域下推进地方政府治理现代化:价值意蕴、现实困境与实施方向

丁明春, 任 恒

(1.华南师范大学 马克思主义学院, 广东 汕尾 516600;2.深圳大学 社会科学学院, 广东 深圳 518060)

新时代坚持和发展中国特色社会主义,根本动力在于全面深化改革。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出,“着力破解深层次体制机制障碍,不断彰显中国特色社会主义制度优势,不断增强社会主义现代化建设的动力和活力,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”[1]在全面推进国家治理体系与治理能力现代化的战略布局中,地方政府治理现代化是不可或缺的重要组成部分。作为国家政权体系的重要基础与国家战略的重要执行主体,地方政府的治理能力与水平直接决定着国家治理现代化的实现程度与整体走向,各级地方政府的治理能否实现现代化是国家战略目标能否实现的基础与关键。因此,深入研究推进地方政府治理改革与创新,不断提高地方政府治理的能力和水平,持续推进地方政府治理现代化,对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要价值。同时,在中国共产党的坚强领导下,经过数十年的改革与发展,我国国家治理体系结构以及地方政府行政生态都发生了实质性变化,民主成为政府治理的重要价值选择,从而使得在地方政府治理实践中推行民主行政具备了现实可能性与必要性。

一、问题的提出

在公共行政学作为一门独立学科百余年发展的历程中,以经济和效率为价值基础的管理主义一直主宰着公共行政主流的意识与思维。其中,作为西方公共行政学的倡导者和创始人,伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)发表的《行政学研究》一文,致力于通过政治与行政的区分,将公共行政确立为一个独立的研究领域,并指出行政不是政治问题,而是管理问题,公共行政是企业管理领域的延伸,其宗旨在于追求经济、效率与效能的最大化[2]。科学管理使得公共行政在总体上呈现出一种不断向技术化、专业化方向发展的态势,人类的自信心在技术理性的支配下似乎得到了前所未有的释放。然而这种传统的行政模式对于经济和效率的盲目追求却在一定程度上忽视了公共行政的公共性和政治性,导致代表其自身合法性的自由、民主、公平、正义等规范价值的缺失,引发了公共行政关于技术理性与价值选择的冲突,造成了公共行政理论及实践面临严重的危机困境。为应对危机或者寻求摆脱困境的出路,民主因素以不可阻挡的趋势介入公共行政领域,民主行政作为一种理论范式应运而生。其中,大卫·列维坦(David Levitan)认为,“民主国家不仅必须建立在民主原则基础之上,还要实行民主管理,促使民主理念渗透于行政机制之中。”[3]德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)提出,“在一个民主的社会里,只有民主本身才是唯一使权力合法化的东西。”[4]此后,在新公共行政学派、公共选择学派以及黑堡学派等西方学术流派的推动下,民主行政作为一种公共行政价值理念和理论范式逐渐得以广泛传播,对公共行政理论与实践都产生了深远影响。

目前,国内学界对民主行政的研究主要集中于对西方民主行政理论的阐释、对中国民主行政模式的探索以及对民主行政建构逻辑的论证等方面。其中,陆聂海对西方现代国家治理转型中的民主行政理论进行了梳理评析,提出民主行政的关键是公共行政和民主政治之间的调适和相容性问题,从理念追求、主体建构、社会嵌入、场域拓展4个层面探讨中国民主行政模式的构建[5];郭小聪等人提出,政府要树立民主与公共的价值理念,创新公共服务和协同治理的制度安排,加强政府的问责机制与公民的参与机制,积极探索构建中国特色的民主行政道路[6];代凯从学术史的视角追溯民主行政在公共行政领域的发展历程,认为民主行政代表了一种对传统官僚制行政模式的持续性批判[7]。与此同时,从转变治理观念、优化治理结构到创新地方政府治理模式,从改善央地关系、明确治理范围到提高地方政府治理能力,国内学界对地方政府治理现代化的研究是多角度和多方面的。例如,孙健提出将社会主义核心价值观融入地方治理现代化是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择[8];陈丽君等人提出,整体性治理已经成为当前中国地方政府治理模式发展的新动向,在一定程度上弥补了科层制的固有缺陷[9];常轶军等人从“空间嵌入”视角探讨地方政府治理现代化,提出地方政府要努力寻求嵌入治理场域,依靠协同共治和利益共融,打破有形和无形的壁垒,实现整体性治理[10]。此外,还有研究者认为,民主行政已经成为政府有效管理公共事务的体制安排,成为多元治理主体之间的公共事务治理机制,并提出以民主理论演化过程为中心探讨如何理解国家治理现代化的问题[11]。

从现有的研究成果看,国内学界关于民主行政与地方政府治理现代化研究分别取得了丰硕成果,为传播民主行政理念以及推进地方政府治理现代化提供了重要理论支撑。但是,现有的研究较少将民主行政与地方政府治理现代化结合起来进行分析讨论,更缺乏从民主行政视角对地方政府治理现代化进行深入探讨研究。作为一种具有重要实践意义的公共行政模式,民主行政不仅有助于增强地方政府行政的公共性和正当性,而且能够丰富地方政府治理的民主政治意义。进而言之,作为一种既体现合法性又具有有效性的公共行政模式,民主行政是促进地方政府治理从层级节制向合作治理模式转变的关键前提,也是推进地方政府治理实现现代化的有效途径。因而,在深入推进全过程人民民主的时代背景下,如何从民主行政视角有效推进地方政府治理现代化是一个值得深入探讨的问题。鉴于此,本文在评析民主行政之于地方政府治理现代化价值意蕴的基础上,系统分析民主行政视域下地方政府治理现代化面临的现实困境,进而深入探讨民主行政视域下地方政府治理现代化的实施方向,以有效推进地方政府治理。

二、民主行政对于地方政府治理现代化的价值意蕴

作为一种区别于传统官僚制的行政模式,民主行政侧重于社会公平、民主治理、公共服务以及公民参与等内容,致力于构建一种和谐稳定的良善治理秩序。由此可知,民主行政并不仅仅限于关注管理或执行层面的专业技术,而是更加强调公共治理中自由、平等、公平、正义、参与、合作、责任等规范价值的作用,致力于保障公民权利,最大程度地实现社会公共利益。在当代中国,地方政府治理现代化主要是指地方政府在党的领导下管理所在地域内的社会公共事务,积极主动地适应现实要求与未来趋势,并达成治理目标的过程,其重点在于适应社会发展形势需要,提升社会治理效能,以及促进社会公平正义。推进地方政府治理现代化的核心在于通过改革和创新地方政府治理体系,提升其治理能力以适应现代社会发展的趋势和要求。这里的“治理”与传统的“管理”“控制”及“统治”等概念有明显的区别,这是一种基于政府行政系统与多主体共同参与的社会问题解决方式,其中包含着分权、合作、多元、互动、回应等理念与要素。因此,地方政府治理现代化与民主行政在治理价值取向上是相通的,民主行政对于提高地方政府治理能力与水平,以及有效推进地方政府治理现代化具有重要意义。

(一)民主行政是夯实地方政府治理合法性的基础条件

民主行政模式的形成是行政权力运行正当化与合理化的反映,既体现了政治民主化浪潮发展的客观趋势,也意味着现代社会公民权利意识的逐步觉醒。民主行政致力于寻求一种合作治理的行政模式,具体体现为对自由、平等、公平、正义等规范价值的强调与追求。从这个意义上讲,民主行政是政治民主在政府行政过程中的具体体现,从而有助于确立地方政府治理的公共性、正当性以及合法性。一方面,民主行政促进地方政府治理更加注重平等自由。民主行政遵循平等对待原则,相同情况同等对待,不同情况区别对待,这是民主政治关于法律面前人人平等原则的基本表达,也是民主政治践行平等价值的最基本的底线要求。民主行政主张所有社会主体都拥有平等参与社会公共事务管理的资格和机会,以保证能够自主参与公共治理过程。在此基础上,民主行政要求限制行政权力的运行范围,最大限度地减少行政权力对公众自由与权利的干涉。正如韦伯所言,民主行政有两条基本标准:“首先,它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务的资格的前提上;其次,它把命令权力的范围降低到最低的程度上。”[12]这里可以看到,一方面,民主行政对自由、平等、公平、正义等规范价值的强调,有助于多种社会力量自由平等地参与到地方政府治理实践,协同推进地方政府治理现代化;另一方面,民主行政促进地方政府治理更加强调公平正义。对于公平正义的需求是人作为一种政治性动物的本能需求。在现实的公共生活中,每个人内心都存在着一条公平正义的底线,一旦这条底线被突破,就会想方设法寻求补偿或救济。民主行政恰好提供了这样一种机制,即为确保公平正义,必须尽可能保证政府治理过程中的每一项行政行为都具备充分的事实理由和法律依据。在地方政府治理过程中推行民主行政,不仅有助于构建一个高效、负责、公开、透明的现代化政府,而且能够最大限度地聚合民意,有效彰显地方政府管理社会公共事务的凝聚力。因此,发展民主行政促使地方政府更加重视自由、平等、公平、正义等民主价值,有助于为治理现代化提供充分的民意基础以及奠定坚实的合法性基础。

(二)民主行政是实现地方政府治理民主化的有效方式

民主化是实现地方政府治理现代化的重要前提,也是从根本上提高地方政府治理能力与水平的可靠保障。民主行政集中体现的是一种公平公正的治理理念,它致力于破解传统官僚制行政的民主困境。从这个意义上讲,在地方政府治理过程中推行民主行政,积极发展一种民主化的行政模式,既能够有效推进地方政府治理现代化的进程,也能够真正提升地方政府治理的能力与水平。一方面,民主行政能推动地方政府治理过程中的民主参与。当今时代,人们生活在一个日渐开放的社会之中,对公共空间的话语权有一种强烈渴望,对参与公共生活的需求也有了极大的增长,大多数人希望参与到公共治理过程中,为解决公共问题、矛盾或冲突贡献智慧和力量。地方政府治理若要获得社会公众的广泛认可和积极参与,必须持续不断地高效率地回应公众的利益和诉求,最大限度地赢得民意支持。参与被视为民主的核心和灵魂,在参与过程中有助于提高公民权利意识、参政意识和公共意识[13]。民主行政要求尊重公众的知情权,为公众提供表达和参与的机会,健全社会公众利益表达和协调机制,通过公众的承认、认同、接受以及多元化的参与来汇集民意和共识。在这个意义上,民主行政有助于推动地方政府治理走向开放和民主,确保公众能够深度参与到社会公共事务的管理过程中,进而为推进地方政府治理民主化与现代化提供动力基础。另一方面,民主行政有助于推动地方政府走向合作治理。在传统官僚制行政模式下,层级节制是行政权力运行的基本原则,这一原则很容易导致地方政府治理陷入官僚主义的困境。在民主行政模式下,为提高治理的有效性,地方政府需要尽可能地拓展纵向与横向分权,构建一种高效率的合作治理机制。由此,基于民主行政理念提高地方政府治理的能力和水平,有助于充分调动各种社会力量参与到地方政府治理过程中,广泛聚集各种智慧、力量和资源,在协调和保障多方利益需求的基础上,构建基本的治理共识,更有利于推进地方政府治理现代化的进程。因此,民主行政坚持合作授权的基本原则,积极促进地方政府治理从层级节制向合作治理方向转变,在确保本治理区域经济社会有序发展的基础上,有利于最大限度地保障自由、平等与社会公正。

(三)民主行政是提升地方政府治理有效性的重要途径

地方政府是相对于中央政府而言的,这两个层级的政府治理在治理地域、治理内容、治理方式等方面均存在明显的区别,地方政府治理侧重于所在区域的社会公共事务管理,在治理过程中具有较强的执行性特征,即通过贯彻落实中央政府的政策措施实现具体的治理职能。同时,在从传统管制模式向现代治理模式转变的过程中,地方政府需要直接面对的职责任务与目标使命呈现出多样化、动态化和复杂化发展态势,地方政府的权力结构与治理理念也发生了深刻变化,合作治理、参与治理、协同治理、多中心治理等治理模式成为地方政府治理实践的不可回避的选择。实际上,在地方政府治理过程中,民主行政能够提高地方政府的治理能力和效率,促进地方政府治理具备更强的适应性和有效性,以保证地方政府在促进当地经济社会发展中发挥更重要的作用。具体而言,一方面,民主行政要求地方政府在遵循现代化治理理念的基础上,通过民主与合作的方式调解社会关系,通过协商与谈判的方式制定并执行公共决策,通过自主参与的方式建构现代化的政府治理模式,形成和谐稳定的治理秩序,进而达成治理目标。在此基础上,民主行政意味着地方政府及公职人员必须清醒地认识到,公共权力的合法性来自公众的信任、授予或委托,必须始终坚持为公众服务,对公众负责,行使公共权力必须符合法定程序,高效率地回应公众的需求。另一方面,民主行政促使地方政府摆脱全能政府观念,强调治理主体的多元化以及有限的政府角色定位,通过向市场和社会分权聚集公共治理的社会力量,通过推进依法治理建立法治政府,通过提供充足高效的公共服务来推进本地区经济社会发展。正如文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)所言,民主行政是一种将命令权力限制到必要的最小的范围,通过所有社群成员以及他们所选择的代表共同形成重要的决定,以权力分散、交叠管辖和多中心为特色的,并且能够积极回应公民偏好的回应性的行政模式[14]。综上所言,发展民主行政是提升地方政府治理有效性的重要契机,也是推进地方政府治理实现制度化、规范化和程序化的现实需求。

三、民主行政视域下地方政府治理现代化面临的现实困境

近年来,在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略布局下,中国共产党领导各级地方政府出台了一系列政策法规与制度措施,从机构精简到职能转变,从市场型政府到法治化政府、服务型政府,从行政审批改革到建立权力清单制度,积极引导地方政府治理机制变革与理念创新,有效提高了地方政府的治理能力,推进了地方政府治理的现代化进程。但从民主行政角度看,在推进地方政府治理现代化的过程中,由于地方政府权力分配、绩效评估、政策激励等体制机制转变相对滞后,使得公众参与治理深度、公共物品供给能力以及合作治理层次水平都有待改善和优化,导致地方政府治理实践难以适应国家治理现代化的节奏与步伐。

(一)公众参与地方政府治理的深度有待拓展

自改革开放以来,在中央政府授权范围不断扩大的基础上,地方政府治理的积极性与主动性不断提高,各级地方政府可以根据本地区实际调整政策法规,采取具有针对性、适应性政策措施促进本地区经济社会的快速发展。但是,由于受传统政治文化的影响,全能型政府观念根深蒂固,地方政府权力相对集中,政府主导的动员模式依然在地方治理过程中发挥重要作用,普通公众参与地方政府治理常常流于形式。同时,一些地方政府对公众参与过程引导不足,普通公众参与的机制渠道还不够畅通,参与的制度保障还不够完善,从而造成其参与意识不足,参与热情较低,“搭便车”现象较为流行,因而参与式治理的作用范围十分有限。如此一来,导致公众参与地方政府治理的有效性严重不足,推进地方政府治理现代化缺乏真正有效的社会力量参与。此外,在地方政府治理过程中,层级节制的管制模式事实上依然广泛存在,行政机关相对封闭保守,“官本位”思想影响较为突出,难以与公众进行深入有效的沟通互动。尤其是一些地方政府在治理实践中,坚持政策优先于法律,法治底线被屡次突破,导致地方政府公信力受到极大损害。一些地方政府在推进治理现代化的过程中,行政机关公职人员法治意识较为欠缺,使得治理过程常常出现政府缺位、错位或越位现象。还有一些地方政府组织的公共决策听证,主要是通过行政命令方式指定听证代表和参与人员,致使决策听证沦为形式化的操作流程,而难以真正发挥聚集公众智慧的功能。

(二)地方政府公共物品供给的能力有待增强

在地方政府治理实践中,公共物品的供给能力在很大程度上体现着地方政府治理现代化的竞争优势。换言之,良好的公共物品供给能力是地方政府实现治理现代化的重要保障。地方政府为了能够在激烈的竞争中赢得优势,总是尽力改善公共物品供给机制,尽可能提高公共物品的供给数量和质量。然而,由于历史、文化及制度等多种因素的影响,地方政府公共物品供给能力还有待进一步增强。一方面,地方政府提供公共物品的效率仍处于相对较低水平。在全能政府理念的支配下,行政权力垄断了大多数公共物品的供给,地方政府在很大程度上挤占了市场提供公共物品的空间。这种单一化的公共物品供给机制由于缺乏事实上的竞争压力,导致缺乏改善公共物品供给服务的动力,从而使得高质量的公共物品供给相对不足。另一方面,地方政府在提供公共物品过程中,存在着公共资源分配不均的现象。地方政府几乎垄断了所有重要公共物品的供给权力,却忽略了关键性、普惠性公共物品的提供,导致在一些重要民生服务领域的政府缺位。许多地方政府表面上承担了数量与规模都十分庞大的公共服务职能,实际上却难以满足公众对涉及日常生活公共服务的有效需求。例如,一些地方政府为追求本地区生产总值(GDP)高速增长,积极主动地参与招商引资等经济活动,集中大量优质资源为企业主体发展提供全过程、全方位服务,却在很大程度上忽视了致力于提升普通公众生活品质的基本公共服务的供给。如此一来,在地方公共物品供给过程中,导致存在着大量不均衡、不公平现象,严重阻碍了地方政府治理现代化的进程。

(三)地方政府合作治理的层次水平有待提高

随着治理理念逐步深入人心,多元主体参与的合作治理日益发展成为一种理想的行政模式,逐渐成为推进地方政府治理现代化的有效途径。合作治理意味着地方政府与各种社会力量以一种平等互助的方式共享公共治理权力,通过相互合作的机制管理社会公共事务,从而突破自上而下层级节制的行政模式。换言之,社会力量对地方政府治理过程的参与在很大程度上缓和了政府对行政权力的垄断支配与控制。然而从现实看,地方政府合作治理的层次水平还有待进一步提高。一方面,地方政府难以有效整合多样化的社会资源。随着市场经济体制改革的逐步深入,许多地方政府通过引进企业管理的理念和方法,逐渐向企业和社会进行分权、授权,以建立合作化的治理模式。但也有一些地方政府常常以“权力中心”自居,规则意识较为淡薄,难以与企业、社会中介组织等主体形成持续性的合作关系,难以赢得社会力量的信任,因而难以有效整合各种社会治理资源。另一方面,在地方政府治理中仍然存在着大量公权力异化现象。在现行激励体制下,地方政府成长成为相对独立的利益主体,通过运用公共权力谋取部门利益或个人私利几乎成为普遍现象。同时,在这一过程中,还伴随着权力寻租、贪污腐败等违纪违法行为,在很大程度上导致了政府治理的失败。例如,一些地方政府存在着严重的机会主义倾向,利用权力主体地位垄断公共信息资源,致使自身行为缺乏确定性和可预期性,从而也破坏了地方政府治理的权威性与合法性基础。

四、基于民主行政推进地方政府治理现代化的实施方向

民主是现代政治文明的普遍价值追求,也是现代政治社会不可或缺的制度安排[15]。以习近平同志为核心的党中央在深化对民主政治发展规律认识的基础上,积极回应人民对民主法治、公平正义的要求与期待,着力扩大人民有序政治参与,为充分发挥民主行政模式在地方政府治理实践中的重要作用,进一步推进发展全过程人民民主奠定了坚实基础。基于民主行政对于自由、平等、公平、正义等规范价值的强调,地方政府应当适时调整治理理念,积极调和民主与权威的冲突,坚持公平与效率兼顾,保持集权与分权适度平衡,以有效推进治理现代化。

(一)推进地方政府治理现代化要积极调和民主与权威冲突

从一定意义上讲,民主行政发展的最大障碍在于人类组织“权威主义”观念力量。像所有的政治理论一样,民主行政理论的重要问题之一就在于如何调和对民主的渴望与对权威的要求。由此而言,一味地强化地方政府的行政权威无助于解决当前治理困境甚至局部危机[16]。正确处理民主与权威之间的关系,是在民主行政基础上推进地方政府治理现代化不容忽视的重要问题。在当代中国政治话语中,作为政治文明的精髓和社会主义的核心价值,民主的重要作用之一就是促进产生有效政府。一方面,民主促进程序公正,保障公共决策过程中的自主选择和参与,以及不同观点、意见之间的相互竞争;另一方面,民主既能带来自由也能改善政府与公众之间的关系,还能够带来更为稳定、更为完善的社会治理。然而,权威所关注和追求的标准则明显不同。宽泛地说,权威就是一种合法性的权力,也是一种合法的社会控制机制,权威是现代社会规则与秩序得以建构的重要基础。在此意义上,权威要求服从,尤其是一种无条件的自愿服从。与民主的多数、协商、参与等程序性公正相比,权威更趋向于一种对结果的功利性追求。正是由于民主和权威价值取向的差异,地方政府在治理过程中常常发生激烈的价值冲突。

如前所述,民主重视程序、参与和协商,反对独断专行,这种看似效率低下的程序性过程,由于严格的程序约束而形成了对恣意和冲动的有效牵制,在一定程度上防止了权力专断,有效地保证了地方政府决策的科学性和合理性,而且能够在最大程度上防止决策失误,提高治理效能。与此同时,权威的建立使社会得以凝聚共同的价值意识,并为人们提供一种强烈社会认同和归属感。实践证明,现代政府治理同样需要适当的权威保障。因此,推进地方政府治理现代化,既要发展民主,又要保证权威,二者都不可偏废。在坚持党中央集中统一领导和人民有序参与双向互动的基础上,通过发展民主,实现集思广益,避免个人专断和“拍脑袋”决策造成重大失误。在发展民主的基础上,将参与式治理向更高层级延伸和在更大范围内实施,使公众在了解和参与治理决策中增进对公共权威的信任,在参与式治理实践中建立官民合作、协同治理的新格局[17]。同时,合理保证地方政府的治理权威,既能够确保政令畅通无阻,也有助于确保地方政府决策意志得到有效的贯彻与执行,从而提高地方政府治理的有效性。

(二)推进地方政府治理现代化要始终坚持公平与效率兼顾

在传统“效率至上”观念的影响下,经济效率历来被视为主导各级政府行政改革的重要目标。特别是在西方新公共管理运动兴起以后,人们对效率价值更是推崇备至。效率在多年来的政府改革过程中之所以如此重要,从经济学的角度讲,是因为效率的高低直接影响着社会发展能力的高低,影响着人们多重需要的满足与否,进而影响着政府自身的形象和合法性地位。但是,随着经济社会的高速发展,在社会总体财富不断增加的同时,贫富差距正逐渐扩大,环境污染的问题正逐渐加剧,社会失业问题正变得越来越严重,各种社会不公平现象也逐渐增多。随之而来,地方政府治理过程中效率与公平之间的矛盾变得更加突出。为此,民主行政针对效率价值的反思,对于当前推进地方政府治理现代化具有重要的警醒意义。从民主行政的视角出发,效率只有在一定的价值比较中才具有意义,因为事物不能简单地说是有效率或无效率。也就是说,只有针对既定目标的投入产出,才能说是有效率或无效率的。由此可知,单纯地追求经济社会发展效率的行政模式并不合理,因为它忽视了效率作为一种工具手段的价值情境,在一定程度上忽视了社会发展的终极目的,即满足人民对美好生活的向往。

实际上,真正的民主与真实的效率在本质上是一致的,两者都是为了实现社会的发展进步,寻求创造美好幸福生活。在这个意义上,公平和效率都很重要,社会发展要持续存在下去,必须在两者之间进行折中,折中的途径既不是效率优先,也不是公平优先,而是两者兼顾,即以最小的不公平换取最大的效率,或者以最小的效率损失换取最大的公平。从现实角度看,效率注重于政策资源的管理,强调专业技术、科技精神的应用,而民主侧重于多元互动的实现,以及政策共识的建立。没有效率的民主只是一种诱人的口号,没有任何实际意义,没有包含民主的效率只是一个空洞的名词,无法真正满足人们的真正需求。因此,推进地方政府治理现代化,必须在坚持党对一切工作领导的前提下,始终坚持公平与效率兼顾的原则,既要提高效率,也要公平公正分配社会价值,最大限度地满足公众偏好以及回应社会需求,不断地更新地方政府管理理念、创新行政运行机制、完善公共财政体制、加强公务员队伍建设、拓宽公共服务供给渠道,以推进公共服务型政府稳定与可持续发展,把制度优势更好地转化为治理效能。

(三)推进地方政府治理现代化要保持集权与分权适度平衡

从公共权力运行的逻辑看,行政权力具有一种无限扩张的趋势,因而集权与分权的冲突是权力实际运行过程中必然存在的存在客观现象。以威尔逊、韦伯等人为代表的西方传统公共行政学者大都希望通过集权的方式来提高政府工作效率,主张在公共行政领域坚持权力集中、简化、统一等原则,以便明确责任,通过确保行政效率来实现有效捍卫民主的目的。但是,从民主行政角度看,集权的方式并不足以捍卫民主的生活方式,而分权却是保障平等参与机会的重要基础。通常而言,集权与分权包含两种情况:(1)结构性权力集中与分散问题,即国家行政系统内部中央与地方、上级政府与下级政府之间的权力关系;(2)功能性权力集中与分散问题,即在地方政府与社会主体之间的权力分配关系。从中央与地方关系看,中央政府遵循权力下放的逻辑,目的在于发挥地方政府治理的能动性。从政社关系看,地方政府向社会分权使政府与社会关系达到良性互动,其主要目的在于借助社会或市场力量提高地方政府治理的有效性。然而地方权力在实际运行过程中常常带有一定的短视性与狭隘性,过度分权难免导致地方保护主义盛行,造成以权谋私、公共利益部门化等不良现象。由此,分权必须保持适度,否则权力过于分散将不利于对地方政府治理进行科学合理调控。

当然,在推进地方政府治理现代化过程中,随着地方政府行为逐步由管理型向服务型转变,还要特别注重发挥地方政府在提供公共物品、保障和改善民生、扩大公共服务等方面不可替代的优势[18]。地方政府与普通公众直接接触,能够及时了解来自基层的利益需求以及制度创新的预期收益,能够有效掌握诱导制度创新的关键因素。因此,正确处理中央与地方关系,应当保持集权与分权之间的适度平衡,既不能让权力过分集中而损伤地方治理能动性,也不能让权力过于分散而造成地方治理的盲目性。此外,从政府与社会关系的角度看,在当前社会经济条件下,人们对生活品质的要求越来越高,大量的公共物品需求随之出现,并呈现出“爆炸式”增长的趋势。基于此,推进地方政府治理现代化,应当在坚持和加强党的全面领导的基础上,将一些公共治理权力委托给企业、社会中介组织等主体,以保持地方政府与社会主体间的张力平衡,促进地方政府合作治理协调运转,最大限度地激发地方政府治理的活力。

五、结语

随着世界民主化浪潮的持续演进,传统官僚制行政模式遭遇了严重危机,民主化成为推动地方政府治理现代化不可阻挡的重要趋势。在深入推进全过程人民民主的时代背景下,当代中国政治发展遵循着一种“微观改革优先于宏观改革”的思维逻辑,这既是一种有效的政治改革策略,也是一种尽可能降低政治成本的地方发展路径。在学习和借鉴西方公共行政经验的基础上,民主行政模式逐渐被当代中国各级政府及社会公众所认可和接受,经济社会转型与地方创新实践也为推行民主行政提供了可能性与必要性。由此,作为具有重要实践意义的公共行政模式,民主行政能够且应当在地方政府治理实践中扮演更加积极重要的角色。

综上所言,推进地方政府治理现代化关键在于创新地方治理方式,提高地方政府治理能力和水平,提供高质量的公共产品与公共服务,促进实现美好生活、幸福生活。从这个意义上讲,在推进国家治理现代化的战略布局中,民主行政是实现当代中国地方政府治道变革的重要方式,也是实现地方政府良政善治的必然选择。从民主行政的视角出发,在党的领导下推进中国地方政府治理现代化,应当充分重视自由、民主、公平、正义、参与、合作、责任等规范价值的作用,积极调和民主与权威的冲突,始终保持公平与效率兼顾,同时要保持集权与分权的适度平衡。如此一来,既能够凝聚地方政府改革共识,完善地方政府治理机制,也能够提升地方政府治理能力水平,全面推进地方政府治理现代化的进程。