论法的行政解释*

王敬文

法的生命在于实施。法的实施过程就是法的解释过程——法律是具有普遍性、一般性的规范,把法律适用于社会现实生活必然涉及对法律的解释。(1)参见张志铭:《法律解释学大有可为》,载《人民日报》2016年3月28日第16版。在中国,80%的法律是由政府来执行的,这就意味着80%的法律是通过行政解释得以实施的。但相对于司法解释、立法解释而言,行政解释的理论化和制度化程度均呈严重不足。其中,在理论上,对是否需要行政解释,需要什么样的行政解释,以及对行政解释主体、对象、效力等基本问题,均缺乏系统研究;在实践中,行政系统谁来解释法律、如何解释法律、以什么方式解释法律等问题,亦缺乏必要的规则。有鉴于此,在学理上论证行政解释的内在逻辑,在制度上探寻行政解释的规范进路,是行政执法体制改革不可回避的重大议题。

一、行政解释的现状检视

相对于司法解释、立法解释而言,行政解释的系统性研究明显不足。在实践中,也存在规范依据不足、解释主体和解释对象泛化等问题。

(一)行政解释的理论观点

迄今为止,在概念上,行政解释的概念有“行政法规范解释”、(2)参见章志远、黄娟:《我国行政法规范解释司法审查的反思与重构》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2012年第4期。“行政法解释”、(3)参见黄竹胜:《论行政法治主义与行政法解释》,载《内蒙古社会科学(汉文版)》2005年第1期。“行政法律解释”(4)参见朱新力:《论行政法律解释》,载《浙江大学学报(人文社会科学版)》1999年第2期。等不同称谓;在学术观点上,有个案解释说、行政立法说、应用解释说等不同观点。

首先,个案解释说强调的是行政法律规范在具体案件中的运用,解释的主体是行政执法人员,解释的对象是所有行政法律法规规章甚至规范性文件。这显然不是本文所探讨的行政解释。虽然执法人员在执法实践中,必然涉及到对相关规范的解释,将行政法律规范适用到法律事实之中,(5)参见张弘、张刚:《中国现行的行政解释体制研究》,载《学术探索》2007年第2期。但执法人员所作的解释并不是法律和理论意义上的行政解释。本文所关注的行政解释,并非是一种将法律规范运用于具体案件所作出的一次性适用的解释,而是通过限缩或扩张的方式对抽象的不确定的法律条文和术语进行明确化并可以反复适用的解释。

其次,行政立法说是将行政机关根据法律法规所制定的规范视为行政解释,即把国务院根据法律的规定制定行政法规、地方政府根据地方性法规制定地方政府规章的行为,都视为行政解释。(6)参见付子堂主编:《法理学初阶》(第4版),法律出版社2013年版,第264页。这种行为,实际上属于特定行政机关的行政立法行为,不应作为行政解释来对待,尽管在制定过程中涉及对文本的理解;而且将行政立法与行政解释相混淆,极易导致行政解释概念的含混不清,不利于区别行政解释与行政立法行为。(7)参见方世荣、董炯:《我国行政法解释的若干问题》,载《科技与法律》1994年第4期。

再次,应用解释说是指行政机关对法律法规规章在具体应用过程中所作出的规范性解释,这种界定得到了国内大多数学者的认可,也被权威教材所认同。而根据解释的对象,又分为法律的行政解释、法规的行政解释和规章的行政解释。据此,有学者认为行政解释在主体层面包括“有权机关、各个层级的机关、学者”的解释;在对象层面包括对法律、行政法规、行政规章和其他规范性文件的含义、界限所作的说明,对法律概念、法律原则、规则、立法意图所作的说明等。(8)参见高秦伟:《行政法规范解释论》,中国人民大学出版社2008年版,第31页。然而,这种对行政解释的界定,无论是解释的主体还是解释的对象,都过于泛化,不利于行政解释制度的良性发展,也不是本文所探讨的行政解释。

(二)行政解释的规范依据

虽然在相关法律法规中尚未有明确的行政解释的概念,但现实中却有不少类似于行政解释的规范依据,甚至一些规范性文件也对此类问题作出规定,在使得行政解释依据丰富的同时,也出现了较为庞杂、混乱的现象。

第一,在法律层面,我国较早涉及行政解释的法律文件是1981年的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《1981年决议》)。该决议除了规定两高对法律的司法解释外,还规定国务院及其主管部门对法律适用的解释,以及省级政府主管部门对地方性法规的解释,这应当是我国行政解释的主要依据。(9)该决议规定:“三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。四、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题,由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。”《1981年决议》具有积极意义,它明确了相关行政机关可以对法律规范适用问题作出解释。然而,后来的宪法和《国务院组织法》并没有规定行政解释,《立法法》只规定了立法解释和司法解释,也未规定行政解释。因此,《1981年决议》实际上成为法律层面上行政解释的唯一渊源,尽管学者对该决议的合法性提出质疑。(10)认为“决议关于…国务院及其主管部门有关解释法律的职权的规定,属于超越全国人大常委会职权范围的规定,因而都存在合法性乃至合宪性的问题。”周旺生:《中国现行法律解释制度研究》,载《现代法学》2003年第2期。

第二,在行政法规层面,有类似于行政解释的规定。例如,在国务院的《行政法规制定程序条例》中,不仅规定了国务院对该条例的解释权,还规定了国务院法制机构对应用中的问题享有“答复权”,实际上赋予其一定的行政法规解释权。有学者做过统计,在国务院的565部行政法规中,有95部设置了解释权条款。(11)参见邴长策:《行政解释权的规范分析》,载《法学杂志》2015年第8期。值得注意的是,国务院办公厅1999年印发的《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》中,进一步明确了解释的权限,即行政法规条文本身的解释或补充性规定,由国务院解释;而具体应用问题,则由国务院行政主管部门解释;国务院行政规范性文件的解释,由国务院法制工作机构解释。国务院的《规章制定程序条例》也对规章的解释问题作出规定,即由规章制定机关作出解释。(12)详见《规章制定程序条例》第33条的规定。

第三,在部门规章层面,不少都涉及行政解释的内容。比如,水利部的《水质监测质量和安全管理办法》,规定由水利部水文司负责解释;农业部的《渤海生物资源养护规定》,规定由农业部负责解释;财政部、农业农村部、水利部联合制定的《农业生产和水利救灾资金管理办法》,规定由财政部会同农业农村部、水利部负责解释等。

第四,在地方立法层面,许多赋予了行政机关行政解释权。例如,《邯郸市城市规划管理条例》规定,该条例的“具体应用问题由市城市规划行政主管部门解释”。《江苏省规章制定程序规定》中规定,规章需要明确含义或新情况需要明确依据的,由规章实施机构或者部门提出解释意见并经政府立法部门审查;对涉及面广、社会影响大或者专业性强的规章,实施机构或者部门可以会同政府立法部门组织编写规章释义。(13)参见《江苏省规章制定程序规定》第37、38条的规定。此外,一些行政规范性文件也规定了行政解释问题。

(三)行政解释的现实困境

从上述对理论研究的评析和对相关规范规定的梳理中,可以看出当下的行政解释制度至少存在以下明显不足。

第一,行政解释的法律依据存在不足。目前,1981年《决议》是涉及行政解释的唯一法律层面上的规范,不仅制定较早,难以适应不断发展的现实状况,而且内容比较简单,不够明确,存在操作性不强问题,况且其合法性一直受到质疑。而一些法规规章中对行政解释的规定,不仅庞杂,而且也产生不一致的混乱问题,为此,迫切需要高位阶的法律规范对行政解释作出明确,并进行必要的规范。

第二,行政解释主体和对象过于泛化。在行政解释主体方面,1981年《决议》除了规定国务院及国务院部门可以解释法律外,还规定了省级人民政府的主管部门可以作为主体解释地方性法规。实践中,行政解释的主体更是庞杂,不少无解释权的主体也加入其中,包括国务院部门的内设机构。(14)参见魏胜强:《行政机关的法律解释权评析》,载《政治与法律》2013年第2期。特别是近年来,随着一些地方性法规和规章对行政解释的授权,更多的行政机关都成为行政解释的主体,一些设区的市政府甚至更低级别的政府,将自己对于新出台的法律法规的落实细则,也称之为行政解释,还存在随意设置行政解释主体以及层层解释现象。(15)参见彭霞:《走向司法审查:行政解释的困境与出路》,载《政治与法律》2018年第10期。行政解释主体过于泛化,曲解了行政解释的原意,也损害了行政解释的权威性和严肃性。在行政解释对象方面,除了相关行政机关可以对法律规范作出应用性解释外,还规定行政法规、地方性法规也作为行政解释对象。实践中,规章制定主体、规范性文件制定主体对其所制定的规章或规范性文件所作出的解释也被称为行政解释。行政解释对象过于庞杂,把本来作为实施法律的法规规章甚至规范性文件也作为行政解释对象,要对其进行再次解释,不仅对行政解释有滥用之嫌,还产生了位阶、效力等诸多后续问题。

第三,行政解释形式较为混乱。目前我国有关行政解释包含多种不同名称、不同类型的文件,如实施细则、实施办法、办法、规定、解释、命令、指示、通知、批复、答复等,有学者统计,仅我国税务机关做出的行政解释形式就多达12种。(16)参见伍劲松:《我国税法行政解释制度之反思》,载《税务研究》2010年第3期。然而,对于何种情况下应该使用哪种形式,并没有明确规定。(17)参见朱国华、谢正珧:《我国行政解释的立法规制》,载《菏泽学院学报》2021年第3期。行政解释是个筐,什么都往里装,将行政机关所制定的规范都囊括进去,显然不妥。

第四,行政解释的程序与效力不明确。行政解释应当如何作出、遵循何种程序、与行政立法程序有何区别等,都缺乏明确规定,出现了行政解释过程不透明不公开的问题。此外,行政解释的效力如何、行政解释与被解释对象之间在效力上如何界定、与法规规章之间是何种关系等,都有待明确。

二、行政解释制度的实践逻辑

对于行政解释制度的积极作用,学界已有较多研究,尤其是法解释论的许多观点,也同样适用于行政解释制度构建的理论基础。(18)例如,行政解释有利于法律的实施、有利于法律的适用、有利于法律的具体化和可操作性等。参见朱福惠、刘心宇:《论行政解释形式的制度逻辑与实践图景》,载《四川师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期。但本文从实践逻辑的角度分析重构我国行政解释制度的重要意义。

(一)无解释即无行政

在现代法治国家里,法律是行政的前提和依据,行政就是要依法行政,即所谓无法律则无行政。然而,单有法律而无解释,仍难以正确行政。行政执法需要法解释,至少有以下原因:一是法律载体本身的原因。法律的载体是语言,而语言本身具有难以克服的局限性,面对要表达的客观世界,即使再丰富的语言,也难以完全表达出来,“不管我们的词汇是多么详尽完善、多么具有识别力,现实中始终会有一些为严格和明确的语言分类所无能为力的细微差异与不规则的情形”,(19)[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第486页。“语言是无限客体世界之上的有限的符号世界,‘世界上的事物比用来描述它们的词语要多得多’”。(20)徐国栋:《民法基本原则解释》,中国政法大学出版社1992年版,第141页。因此,行政执法面对丰富复杂的客体世界,进行必要的法解释是基本前提,“在神或人的法律面前,人们的解释便无穷尽”,(21)[英]洛克:《人类理解论》,吴文运译,商务印书馆2017年版,第504页。通过法解释,有效解决语言有限性与客体世界无限性间的矛盾。二是立法者本身的原因。立法是一个对事物认识的过程,但由于种种原因,处于一定社会条件下的立法者不可能对立法规制的对象有完全、彻底、无遗漏的全面认识,“立法者不能准确地说明未来发生的问题的形成以及预言如垄断贸易的新方式或新的消费问题”。(22)Lief Carter &Christine Harrington, Administrative Law Politics, Addison Wesley Longman,Inc.,2000,p.33.法解释则具有连接立法者意图与行政执法行为的功能,通过法解释,有效解决立法者认识有限性和行政执法现实不断发展间的矛盾。三是法律本身的问题。“法律以其普遍性、确定性、预告性、强制性等特点赢得了无私、不偏、效率、安全等荣誉的同时,也暴露出教条、僵化、划一、公式化的弊端”,(23)董晧:《司法解释论》,中国政法大学出版社2007年版,第59页。而面对执法实践中的具体的人或事以及千差万别的行为或社会关系,只有先进行准确的法解释,才能将法律规范准确地运用到具体的执法对象中,从而“使法律具体化于每一种特殊情况”。(24)[德]伽达默尔:《真理与方法—哲学诠释学的基本特征》(上),上海译文出版社1999年版,第423页。

当下,我国法律体系已比较完备,由全国人大及其常委会制定的法律,基本上覆盖了我国政治、经济、社会生活的方方面面,无法可依的局面已一去不复返。在法律规范比较健全的背景下法解释成为实施法律规范的重要方式,“在立法逐步完善的情况下,法治工作的重心应当从立法转向法律解释。……解释互动越发达,成文法的生命力就越长久”。(25)王利明:《法律解释学》,中国人民大学出版社2016年版,第34页。在我国较为广泛的法律适用领域中,行政管理领域是一个非常大的领域,特别是随着国家管理职能的加强,越来越多的制定法是直接面向行政机关并由行政机关负责实施的,因此,行政机关的解释不仅数量大,而且也是一种必然趋势,由特定的行政机关对法律规范作出进一步明确和细化,是在法律体系已经比较健全的形势下,将法律规范在行政管理领域落实的最佳方式,也是行政执法的前提和基础。

(二)行政执法的过程即是法解释的过程

行政执法是行政主体执行法律规范的活动,行政执法过程就是行政主体适用法律的过程,也是一个法解释的过程。“法律的解释和法律的适用是不可分离的。行政机关只在适用的时候才会解释法律,不会脱离实际去解释法律。法律的解释包括在法律的适用之中”。(26)王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第701页。

我国的法解释有立法解释和法律适用解释,相比较而言,法律适用的解释更为重要。就法律的立法解释而言,由于全国人大常委会立法任务繁重,没有时间和精力进行大范围的立法解释,实践中很少行使立法解释权,立法解释权实际上早已被虚置;且立法机关对行政执法实践了解程度不足,很难作出适合执法需要的立法解释,这也是当下全国人大常委会虽拥有立法解释权却很少作出立法解释的重要原因,由此,法律适用解释的重要性就凸显出来。在行政执法中,由特定的行政机关对法律规范作出应用性解释,及时为行政执法活动提供具有可操作性的规范成为必然选择,“法律解释是与法律适用相联系的,法律实施者处于法律实施的前沿,较之立法者能更经常性地、敏锐地、专业性地针对法律实施作出具体解释”。(27)同前注⑧,高秦伟书,第85页。实际上,“法律犹如航船,虽由领航者引导出港,但在海上则由船长指挥,循其航线而行驶,应不受领航者之支配,否则将无以应付惊涛骇浪、风云变幻也。”(28)拉德布鲁赫语。梁慧星:《民法解释学》,中国政法大学出版社1995年,第209页。为此,船长必须有自己更为细化的可操作性的规则。当然,这里船长的解释应当是一定层次行政机关的行政解释,而不能是个别领导的解释。

行政执法过程中的法解释是法律适用,解释具有自身特点。

第一,法律适用解释不同于立法解释。首先,从内容上看,立法解释是为了进一步“明确具体含义”或为新出现的情况提供“法律依据”,以丰富法律的内涵、填补法律的漏洞;法律适用解释则是从具体应用角度出发,解决法律在实践中的适用问题,使得法律与社会快速发展同步,是行政机关对于立法机关未完成或者不擅长完成工作的一种辅助。其次,从实践操作看,立法解释往往遵循谁制定谁解释的原则,对法律规范的解释自然由全国人大常委会作出。但法律适用的解释是法律适用机关必然的行为,只要有法律适用,就必然要对法律规范作出解释,而在行政管理领域,为了统一对相关法律规范的适用,由特定行政机关进行法律规范的解释,既是情理之中的事,也是一种更好的适用方式。

第二,法律适用解释更多的是一种方法而不是权力。关于解释权是权力还是方法,在我国是有争议的,甚至在很长时间里,“把法律解释单独列为一种权力,并在不同的国家机关之间对这种权力进行分配,构成了当代中国的法律解释体制”,(29)张志铭:《中国的法律解释体制》,载《中国社会科学》1997年第2期。但也有人认为对法律的解释,实际上是一种方法,“是一种在适用过程中的基本方法,具有方法论的价值和功能”,(30)范愉:《法律解释的理论与实践》,载《金陵法律评论》2003秋季卷。“是一系列关于法律运用与操作的技巧”“主要侧重于如何正确地阐述法律规范(大前提)的科学含义”。(31)王利明:《法律解释学》,中国人民大学出版社2016年版,第6页。本文也倾向于将行政解释作为法律适用的一种方法,而非权力,是行政机关围绕法律文本的理解,使之更为具体并实现立法机关意图的一种手段和方法。至于本文对行政解释的主体作了特定化,限于一定的主体,主要是出于法治统一的考虑,是为了解决解释主体多元化所带来的解释混乱现象而影响法律规范实施效果的问题。因此,特定的行政机关对法律规范适用的解释,无需专门的授权,特定的行政机关本身就有适用法律规范的职责,具有运用一定的方法对法律进行解释的责任。

(三)行政执法的统一性内在地需要统一的行政解释

实践中,即使不允许行政机关对法律规范进行解释,也丝毫不影响行政机关在法律适用过程中作出各种不同的理解和解释,这是执法过程中必然会出现的问题,也是法律适用中无法绕开的问题。现在不是考虑行政机关是否对法律规范有解释权的问题,而是如何保证其解释更符合法律规范的本意、保证解释的统一性、防止解释中的各种混乱现象,诚如学者所言,“时常看到行政机关面对众多的法规范却束手无策,也时常看到数个行政机关对某一法规范各持己见甚至依法‘打架’,也时常看到某些行政机关越权解释法规范,以‘实施细则’之名行‘立法’之实”。(32)同前注⑧,高秦伟书,第4页。因此,与其任其作出解释甚至违法的解释,还不如将行政解释的权力限于特定的行政机关,并对其进行必要的规范,更有利于法律规范的实施。“法律在实施过程中出现各地各部门对法律条文的理解不一致,不断提出法律解释的要求,因此为了保障法律的正确实施,加强社会主义法制建设,需要加强法律解释工作”。(33)朱福惠、刘心宇:《论行政解释形式的制度逻辑与实践图景》,载《四川师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期。而统一的行政解释制度,不要求所有的行政机关都进行解释,而是解释主体特定化,承认一定层级行政机关的解释主体资格,承认行政解释的合法地位,使行政解释成为法律实施的重要方式,并通过一定的解释体制机制,在很大程度上确保法律规范解释的统一性,从根本上解决法治不统一问题。

实际上,统一的行政解释比制定实施性的法规规章更简便易行。对于法律的实施,我国通常采取的方法是,由各层次的立法主体依法制定落实性立法。例如,一部法律出台后,往往有国务院制定相应的行政法规、国务院部门制定相应的部门规章、地方人大及其常委会制定地方性法规,以及有立法权的地方政府制定相应的地方政府规章等。这些实施性的下位法虽然在落实国家法律方面起到较好作用,但不得不正视其存在的问题:一是立法成本过大。无论是行政法规还是行政规章,都有较为严格的立法程序,一部立法的立项、起草、征求意见、讨论等程序,都要经历较长时间,无论是经济成本还是时间、人力成本,都非常大。二是立法往往注重体例结构的完整性。像国家制定法律规范一样,各层次的下位法也强调立法技术的运用,有专门的立法结构体例的要求。实践中,这些立法往往过于关注立法的外在形式,而对核心内容则多有忽略,由此,导致各层次的立法数量、立法条文虽多,但管用的不多,有“隔靴搔痒”之感。三是重复上位法现象严重。许多下位法尤其是地方立法,比照国家法律重复选题立项,例如,《水污染防治法》《土壤污染防治法》等出台后,许多地方也出台相应的污染防治条例或管理办法;而在具体条款方面,往往是对上位法的直接抄袭或重复,或者变个说法,对法律规范的实施并无多少益处。四是无法实现国家法治的统一。影响法治统一的因素有许多,其中,立法主体过多、立法层次复杂、立法数量庞大等,是重要的原因。由于下位法的各自立法,且数量多而杂,造成对法律核心内容的偏离,也导致地方立法间冲突不断,影响国家法治的统一。

而统一的行政解释则不然,它是由特定行政机关针对法律规范条文作出解释,不仅可以克服上述立法中的不足,而且还具有自身特有的优势。一是针对性强。可以直接解释具体条文,或针对实践中遇到的问题进行解释,无需像制定整部立法那样要考虑体系的完整性,而是从法律适用者的立场出发,需要解释的就解释,不需要的,就不必解释。二是效率高。行政解释作出的周期短、工作量小,以解决具体问题为导向,不求解释内容的数量,只求管用,可以大幅度减少立法时间和资源的浪费提高法律规范实施的效率,也不会出现抄袭上位法、重复上位法的情形。

三、行政解释的制度化

行政解释的制度化应当以法律规范的充分适用作为基础和目标,从解释的主体、解释的对象、解释的程序、解释的效力、解释的形式等方面,构建一套适合行政执法所需要的规则体系。

(一)行政解释权的相对集中

行政解释主体的明确,是行政解释制度化的关键一步。明确谁应当解释、谁有权解释、谁不应当解释等问题,才能保障行政解释的权威性和稳定性。由于是行政执法领域的法律适用问题,因此,解释的主体必然是行政机关,而在行政机关中,也并非所有行政机关都可以进行行政解释的。为了保证行政解释的统一性并满足行政解释的现实要求,本文建议行政解释权的相对集中,即解释主体以国务院及其部门为主、省级人民政府为补充的解释体制,并对其解释的范围进行必要分工。

第一,国务院承担综合性法律的行政解释工作。国务院作为国家最高行政机关,针对重要的法律或综合性的法律作出全局性、覆盖面广的解释,对相关法律条款进行细化。例如,可以对《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律进行全面解释,还可以对《公务员法》中涉及行政机关的内容作出解释等;此外,若涉及几个领域的法律,最好也由国务院解释为宜。通过国务院的行政解释,达到对相关法律的具体化效果,成为各级行政机关执法的依据,以此来弥补法律的抽象以及操作性不强等问题。

第二,国务院部门承担专业领域法律的行政解释工作。根据管理领域事项的需要,国务院设置了相应的部门,管理的事项覆盖了我国行政管理的各类专业领域,如教育、财政、人力资源、卫生健康、文化旅游、水利、住房等。(34)国务院直属机构由于相应地管理相关领域的事项,也应当与国务院部门一样,享有行政解释权。国务院部门的行政解释主要对具有行业特点的法律作出专业性、针对性的解释。例如,教育部对《教育法》等法律条款的具体应用问题作出解释、水利部对《水法》等法律作出应用性解释、生态环境主管部对《噪声污染防治法》等法律作出解释等。当然,如果涉及两个部门的,也可由两个部门联合对某部专业性法律作出解释。相比较国务院作出的行政解释,国务院部门的行政解释更加专业,能够针对新兴行业和新问题提供可操作性的规范。需注意的是,国务院的行政解释与其所属部门的行政解释,两者尽量不交叉,即国务院解释的,部门就无需再解释,而部门解释的,国务院不再作解释。分工的合理性,更有利于节约解释资源,也避免多主体解释产生的不一致问题。

第三,省级地方政府承担补充性的行政解释。由于各地具有一定的地方特色,中央行政机关的行政解释有时难以满足地方需求,因此,需要允许一定地方的行政机关从当地实际情况出发,对法律应用中的某些问题作出特色性解释,以解决地方行政执法的特殊需求。为保障解释主体的权威性和避免进一步泛化,本文认为,地方的解释主体应限于省级人民政府,不包含省级政府的主管部门,若涉及专业领域的问题,可由相关部门起草文本,然后由该省级政府确认和统一发布,以省级政府的名义作出行政解释;也不能将行政解释权下放到设区的市以及以下的行政机关。省级政府的行政解释,既解决了地方的特色性问题,也防止地方多主体解释而产生的碎片化问题,实现省级区域内法律规范适用的统一性。当然,省级政府的行政解释仅作为一种补充,是在中央行政机关的行政解释无法满足适用要求且确有解释必要时,才能允许这样的补充解释。

除了上述高层次行政机关作为解释主体对法律进行集中解释外,其他行政机关和个人都应当以执行法律以及相应的行政解释为其主要任务。当然,如果下级行政机关在执法过程中遇到法律适用问题,认为需要解释的,可向上述特定的解释机关提出,由特定机关作出统一的行政解释。行政解释权的相对集中,不仅可以解决解释的统一适用问题,有利于法治的统一,而且也完全可以满足行政执法领域法律的适用问题。

(二)行政解释对象应限于法律

本文所构建的行政解释制度,解释的对象应当是全国人大及其常委会制定的法律,而不包括解释行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等,因为解释对象的泛化,不利于行政解释制度的良性发展,这也是对当下行政解释的一种矫正。

之所以不将法律以外的规范作为行政解释的对象,原因至少有以下方面。首先,法规规章本身就是对法律的落实,再进行解释会导致冗余以及无限延伸:法规要解释,根据法规制定的规章又解释,而根据规章制定的规范性文件再解释,不仅造成资源浪费,而且,层层解释将会造成越来越偏离法律的原意,背离法律实施的初衷。实际上,在当下法律体系已经较完备的情况下,应当将法律作为行政解释的唯一对象。换言之,对法律的解释已经足以解决行政机关法律适用问题,无需再延伸出对其他规范的解释。其次,过多的解释对象,将产生更为复杂的位阶及效力方面的混乱。比如,省级政府对地方性法规的解释到底属于什么位阶的规范?其效力与其同级政府所制定的规章之间是什么关系等,这些都是很难厘清的问题,极易引起更多下位法之间的冲突。而将法律作为解释对象,意味着所设计的解释主体、解释权限、解释程序等,都是以法律为中心,围绕法律的适用问题作出进一步解释。再次,将法律以外的规范排除在行政解释范围之外,也不影响那些规范的适用解释。因此,实践中,对法规规章的解释,无论是哪个行政机关所作的解释,都不能称之为行政解释,行政解释有其特定的含义,即是对法律的应用性解释。

(三)行政解释程序的规范化

应当对行政解释的程序进行严格规范,避免行政机关对解释权的滥用。可以借鉴司法解释的做法,(35)最高人民法院于2006年制定、2021年修订的《关于司法解释工作的规定》,对司法解释的具体程序作了规定,一般包括立项、起草与报送、讨论、审查、发布、施行与备案等。对行政解释的程序作出科学设计。

第一,相关法律出台后行政解释的及时立项。行政解释的立项是为了确保需要解释的法律条文能及时被建议到相关行政机关面前,也是一种督促相关主体及时作出行政解释的方式。行政解释立项启动的方式可包括:全国人大常委会向相关行政机关提出行政解释的要求;相关行政机关主动对有关法律进行解释;地方各级机关对相关行政机关提出行政解释的建议;有关单位、社会团体组织或公民提出行政解释的建议等。对全国人大常委会提出的行政解释的要求,相关行政机关必须作出行政解释;而其他机关或单位提出行政解释建议的,则由行政机关行使裁量权,根据现实需要决定是否进行行政解释。为了提高行政解释的效率,在作出对某些法律解释决定之日起,行政解释完成时间原则上不超过30天,特殊情况可延长至45天,避免行政机关在解释过程中的拖延现象,影响行政解释的作出和适用。

第二,行政解释文本的专业化起草和立法专家的深度参与。由具有解释权的行政机关的法制工作部门负责起草行政解释的文本。起草时必须严格依照法律的原意进行,因为解释的全部前提条件都必须存在于法律自身之中,惟其如此,解释本身才能具备一般性与必然性。(36)[德]萨维尼:《萨维尼法学方法论讲义与格林笔记》,杨代雄译,法律出版社2008年版,第8页。在采取的解释方法中,行政解释应当主要以文义解释为主,(37)法律解释方法有文义解释、体系解释、目的解释等。参见杨仁寿:《法学方法论》,中国政法大学出版社1999年版,第119页。要忠于法律的原意,不能违背法律的原意,“解释乃是一种媒介行为,借此,解释者将他认为有疑义文本的意义,变得可以理解”。(38)[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第193页。在起草行政解释的文本时,还应当对该行政解释作出的理由和意图解决的具体问题等作出说明。

在行政解释文本起草的整个过程中,首先,要尽量让专业部门的人员和学者专家充分参加,尤其要征求对法律文本有研究或参与过文本起草、审议的相关人员的意见,因为对法律的解释不同于通常的立法,理解的精准性是首要的,“无论是大陆法系国家还是英美法系国家都十分重视学者们对法规范解释问题的参与”“特别是在行政过程中,由于行政法规范专业性强,参考、吸收专家学者的解释”,(39)同前注⑧,高秦伟书,第77-78页。对于提高行政解释的质量是非常有益。其次,执行机关的参与也尤为重要,因为行政解释最终是为了解决法律适用中的问题,而处于一线的执行机关是实操者,最了解实际执行中遇到的困难和改进点,而基于行政解释的规范性要求,低层级行政机关不具有行政解释权,但应当将其意见作为参考,避免行政解释“飘在空中,无法落地”的问题。此外,关于行政解释是否需要普通公民参与的问题,本文认为,不一定非要像立法那样让不具有立法经验或理论的公民广泛参与,因为行政解释本身是以法律文本为依据的,不能偏离法律的文本,而解释是否到位,与对文本的理解密切相关,而不在于是否遵循公众参与程序。

第三,行政解释要获得国家权力机关的认可。行政解释完成后,相关机关应当提交全国人大常委会认可后生效。这里之所以强调全国人大常委会的认可,目的是确保行政解释忠实于法律文本,确保不与法律规范相冲突。如果没有发现明显的违法问题,全国人大常委会就出具相应的认可意见,在收到相应的意见之日起,行政解释即可正式实施。而之所以使用“认可”而不用“批准”程序,只是全国人大常委会对行政机关不违法的认可,而批准则往往有着严格的表决程序,认可的方式更有利于提高所作行政解释效率,也确保行政解释不出现明显的违法问题,同时也为进一步提升行政解释的法律效力奠定基础。

需要说明的是,无论是国务院的行政解释还是国务院部门的行政解释以及省级政府所作的补充性行政解释,都是对法律的解释,只是分工不同而已,因此,他们对法律所作出的行政解释,接受认可的主体都应当是全国人大常委会,不能因行政解释主体的级别而有所不同。为此,全国人大常委会可以成立专门的负责行政解释审查的委员会,对法律适用的行政解释进行初步审查,并拟定审查意见,作为全国人大常委会认可的参考。

(四)行政解释效力的“法律化”

由特定行政机关作出的行政解释,其法律效力是什么?按照传统的理论,某类规范的位阶、效力与解释主体法律地位高低有关,解释主体的法律地位越高,其解释的效力也就越高,反之亦然。如果按照这个逻辑来对待行政解释,必然会产生国务院行政解释的效力要高于国务院部门和省级政府行政解释效力的问题。如果这样,就失去了行政解释的价值,也难以实现本文所构建的行政解释制度的初衷和目标。

本文的基本观点是,所构建的新型行政解释,其效力应当与被解释的法律相似,只要行政解释与所解释的法律不抵触,就应当与法律一样得到实施。

首先,行政解释是对于法律本身的解释。行政解释不同于行政机关自己制定的规范,也不同于行政机关对自己立法规范所作的解释,行政解释是特定行政机关对法律适用问题的解释,因此,国务院对法律的行政解释不是行政法规,国务院部门对法律的行政解释不是部门规章,省级政府对法律的解释不是地方政府规章,上述行政机关所作的行政解释的效力应当不同于相应法规规章的效力,而是具有近似法律的效力,只要其不与法律相抵触,就应当作为法律来执行。只有按照解释对象来确定行政解释的效力,而不是按照解释主体地位来确定行政解释的效力,才能解决行政执法实践中规范适用的困境,才能冲破阻碍行政解释发挥作用的藩篱。

其次,行政解释需获得全国人大常委会认可使之具备近似于法律的效力。正如上文所述,行政解释文本经过相关行政机关讨论后,要提交全国人大常委会认可,以确保行政解释不出现违法问题。而行政解释获得全国人大常委会的认可,就具备了类似于法律本身的效力,应当作为法律一样予以执行。因此,从实质上来说,行政解释是在法律框架内实现法律意图的行为,对法律精神的领会和延续,也是对法律漏洞的弥补,行政解释的效力不是来自于行政解释的本身,而是来自于法律本身,即是“法律自身,而不是解释性规章才是判断有权做、必然做、禁止做什么的唯一标准”。(40)[美]伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第143页。

因此,当行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等规范与行政解释发生冲突时,应当以行政解释为准。

(五)行政解释形式的特定化

当下,立法解释与司法解释都具有自己的解释形式,而行政解释的形式则较为混乱。因此,应将行政解释限定为特定形式,并将其法定化。

需要注意的是,当下相关行政机关制定的法律实施条例、实施细则等,虽然有对相关法律细化的倾向,但不是真正意义上的行政解释,更多的是一种立法活动。而且,实施条例或实施细则并没有完全针对相关法律作出对应性的解释,它强调完整的立法体例,是作为下位法予以适用的。

可以借鉴司法解释的经验,将行政解释的形式类型化为如下情形。首先,针对某一部法律作出的行政解释,在名称上,可以叫做“《某某法》实施若干问题的解释”,对相关概念作出限定性明确,对法律条款作出适当性补充等,这应当是行政解释的主要形式。其次,针对某一类法律规范作出解释,将不同法律中相同或类似条文在一个行政解释中作出解释,可以叫做“关于某某事项适用法律若干问题的解释”;还可以针对某部法律中的部分条文作出解释。再次,针对一些执法实践出现的疑难问题,由相关行政解释主体作出类似于复函、批复、建议等形式,及时解决法律规范与执法实践不相适应的问题,但这种形式不应当占据多数。此外,还可以根据执法实践的需要,具有解释权的行政机关定期发布指导性案例,为类似的执法问题提供指导。总之,围绕法律规范适用问题,根据现实的需要,采取不同的行政解释形式。

结语

统一的行政解释制度,既有对现有制度中某些有益经验的吸收,但更多的则是一种创新性的内容体系。因此,完善相关法律、为其提供明确的法律依据是首当其冲的工作。只有将行政解释制度在法律中予以明确规定,才能促进该制度的构建和良性发展。要通过立法方式将重构的行政解释制度予以法治化,可在《立法法》中增加一节关于行政解释的规定,对于特定行政机关的行政解释职责、解释的主体与权限、解释的程序、解释的效力、解释方法等,作出明确规定,并协调相关法律的规定,使得行政解释成为我国法律适用的重要手段与方式。