论行政诉讼智能化的逻辑理路与制度建构

陈 子 君

(清华大学 公共管理学院, 北京 100084)

人工智能、大数据技术不仅引发了一场巨大的商业变革,同时也正引领着一场巨大的国家治理变革。用数据来决策、服务、管理和创新[1]等成为智慧社会和智慧国家中的常见形态。智慧立法、数字政府、智慧法院建设成为国家现代化治理体系中的重要组成部分。在学界,数字政府的法治建构问题已被广泛探讨[2-4]。相较之下,行政诉讼智能化建构的研究则较少。在当前智慧社会中,行政诉讼智能化的未来样态具有较大的理论和现实价值。

在国家治理体系和治理能力现代化这一总目标下,以审判体系和审判能力现代化建设为目标,以司法体制改革与法院信息化建设为中心,是提升司法能力的“一体两翼”。司法智能化应用的自动化、高效性和客观性优势无疑为审判制度改革的有效实施提供了外在保障。从法院信息化建设1.0至3.0阶段,司法智能化应用在三大诉讼领域中的适用呈现出更多特殊性,并逐渐由一般场景中的适用(例如语音识别、电子卷宗同步转录等),向司法审判专业化场景适用拓展(例如服务于审判智能化的争议焦点归纳等)。法院信息化日益表现出审判制度和智能技术的深度双向融合。如何实现行政审判和智能化建设的制度融合是本文试图回答的具体问题。

为此,本文围绕以下思路展开:首先结合信息化4.0的时代背景明确未来行政诉讼智能化建设的法治命题。智能化建设是一个崭新的命题,应当立足于当前智慧社会,确定行政诉讼智能化建设的法理基础,即智慧法治内涵的明晰,以此明确智慧法院建设的整体进路。在此基础上,结合行政审判改革的制度路径,对行政诉讼智能化法治图景的可能模式进行探究。

一、 行政诉讼智能化的法治命题

对行政诉讼智能化建设这一法治命题进行概念解构有助于明确行政诉讼智能化的建设路径。具体包括以下两个方面。

1. 诉讼制度与智能技术的深度融合

如何在制度层面实现行政审判制度与智能化应用的深度融合是行政诉讼智能化的重要问题之一。司法制度改革和司法信息化是人民法院工作发展的“车之两轮,鸟之双翼”。智能技术在诉讼争议解决中的广泛适用促进了在线规则的不断完善。2021—2022年,最高人民法院相继发布《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线调解规则》《人民法院在线运行规则》。通过规则创新,把现代科技从工具性运用推向更深层次的规则治理和制度构建,构建更加成熟定型的在线诉讼新模式和在线诉讼、在线调解规则。与此同时,随着智能化应用由通用型向专门型智能化应用、由感知型向认知型智能化应用拓展,越来越多专门服务于司法审判专业性场景的司法智能化应用被开发适用。如不同于语音识别、人脸识别技术的行政诉讼类案智能专审平台等。以要素式审判方式为基础的类案智审平台为简易程序和速裁程序的规则完善提供了实践基础[5]。因此,制度与技术的深度融合表现为两者的双向融合、彼此赋能。如何实现以审判制度改革赋能司法智能化建设,以司法智能化建设反思助推行政诉讼的制度完善是行政诉讼智能化的重要内容。

2. 人类智能和人工智能的有效协同

如何实现人类智能和人工智能的有效协同是行政诉讼智能化的另一问题。在数字政府建设中,一些地方积极探索以算法自动化决策为功能的智能化应用,例如深圳的“秒批”模式。数字政府在特定领域内已实现了由智能技术自主性地自动化决策。相较之下,司法领域的智能化应用主要包括基于数据系统构建的智能应用和以专家系统为建模方式的智能应用。然而,前一类型仍面临算法计算过程不可解释的现实难题,后一类型也存在无法满足法律的开放性特征等问题。可见,当前,司法智能化应用呈现出“人类法官裁判+智能辅助”的人机协同模式。尽管司法智能化应用尚无法直接作出裁判结果,但司法智能化应用不再仅是对法官人力的替代,类案智推等智能化应用可以影响法官的心证过程,进而作用于司法裁判中的价值判断。因此,当前司法智能化应用尚无法回应司法裁判的本质需求,即说理性思维、论辩式程序和实体性公正的价值需求。这决定了人类智能和人工智能的良好关系在于深度有效的人机协同。

二、 行政诉讼智能化的价值逻辑

在国家治理体系现代化的时代需求下,技术概念的深度融合同时也促进了法治概念的现代化更新,出现诸多法治新理念,如数字正义、未来法治、人民中心主义法治观[6]。人工智能在深刻改变人类生活生产方式的同时,也促进了法治秩序的更新。智慧法治构成国家治理体系现代化向智慧治理转型过程中新的法治形态[7]。以下结合智慧法治的理念基础,即实质法治和数字正义,明确行政诉讼智能化建设的价值根源。

1. 未来法治:预防性的社会治理方式

智慧社会中,智能技术改革背后的本质是数据信息的充分利用。“数据”作为新的生产要素进而催生了新的基础设施需求,即智能化系统和智能化平台建设。同时智慧社会消解了时空界限和领域边界,将社会关系从实体世界中脱嵌出来,并将之抛入于无边无际的人机互融、虚实同构、算法主导的时空背景和环境之中。在智能互联网时代,系统平台提供了社会关系产生、互动和发展的一体化基础架构。系统和平台成为不同主体在线交互的中间端口。

智能互联网空间与线下空间的差异性对法律秩序产生深刻影响。一方面,智能平台使传统的法律制度功能发挥方式发生了改变:隔离了法律关系之间的各方主体,也隔离了行为原因与行为后果之间的直接联系,由此互联网架构的设计使得法律事后处置逻辑中主体间的因果关系分析不再奏效,或会陷入无限循环归因困境之中,这就为脱责提供了理由,影响了传统进路的法律责任认定和归结方式[8]。这要求传统法治秩序建构方式的转型。另一方面,智能互联网架构的固有特点为法治秩序提供了新的建构路径。智能系统平台本身的架构设计方式并非价值无涉,而是对法律规制方式的运行产生了深刻影响。实践中,商业平台的架构设计方式对社会公众信息权、隐私权的保护方式产生深刻影响,例如美国通过规制在线空间架构实现后续行政机关的规制目标和措施展开[9]。由此,在智能互联网场域中,技术并非中立。“每一款软件都会体现编程者的意志。”[10]架构特性的选择同样受到规制目标的决定。“架构”成为互联网治理的方式之一,以系统平台为基础设施建设的架构表现出双重属性,不仅是实现智能互联网空间中的有形基础设施建设,更构成对在线空间秩序建设的事前预防机制。

智慧法治的要求之一在于“面向未来”的前瞻与预测功能[11]。这要求智能互联网的空间架构设计应当充分考虑其对在线空间法治秩序的后续辐射效应。智能互联网架构设计的双重特性也表明未来法治建设需要从事后救济型向事前预防型拓展。这集中表现为在线空间架构的事前设计管理,即更加注重过程规制。法治秩序建构由事后规制向事前预防拓展之目的在于,在数据基础建设和基础设施搭建中,实现技术模型和领域知识的融合,技治逻辑和法治逻辑的融合。将领域知识融入技术架构设计中,在技术设计、应用建模阶段需要进行事前伦理规制,以更契合法律知识和法律伦理特点的方式参与智能互联网空间的构建。因此,未来法治概念明确了智慧法治秩序的建构模式,即由事后规则向事前预防与事后规则相结合拓展。

我国智慧司法经历了由数据基础建设,到基础设施搭建(系统平台建设)再至制度规则完善的三阶段建设路径,体现出技术建设与制度完善不断融合的发展特点。第一阶段是以数据收集、管理为功能的数据制度建设阶段,如电子卷宗生成制度和司法公开的广泛推进。2016年和2018年,我国最高人民法院先后发布关于电子卷宗同步生成和深度利用的司法工作文件,为智慧司法的大数据基础建设提供了工作标准和目标。第二阶段以系统平台等信息基础设施建设为重要内容,如一站式多元解决纠纷平台、在线诉讼服务平台以及司法公开平台等多类智能平台建设,从而提供更优质、更便捷的诉讼服务。第三阶段立足于法院信息化建设和司法制度改革的双向深度融合,推动智慧司法的制度规则完善,实现从技术领先到规则领先。2022年,《人民法院在线运行规则》从建设目标、子系统类型和具体功能等方面,明确了智慧服务、智慧审判、智慧执行、智慧管理、司法公开、司法数据中台和智慧法院大脑、信息基础设施、安全保障、运维保障等智慧法院信息系统基础设施的建设内容。这进一步明确了智慧司法信息基础设施建设的体系性规范,推动智慧司法的体系架构由司法大数据筹备向基础设施建设完善发展。由此,智慧司法成为未来法治中的重要组成部分之一。

2. 实质法治:人民中心主义法治观的回应

从中国共产党十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设“十六字方针”,到十八届四中全会进一步提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”(“新法治十六字方针”),新时代中国特色社会主义法治理念经历了由形式法治向实质法治逐渐发展的历史过程。实质法治建设强调法律的内在道德性和实质正当性,遵循作为“法律之法”的正义原则[12],以实现良法善治。当前,国家治理现代化、社会智能化转型以及司法体系改革等诸多制度探索推动实质法治的具体内涵不断与时俱进。党的十九大报告中“以人民为中心”的发展理念进一步推动我国法治建设由实质法治1.0向2.0阶段发展,即人民中心主义法治观。这赋予实质法治更具体充实的时代内涵,不仅是顺应现代化治理而进行的法治理念的更新,同时也产生于信息技术的迅速发展,并有力地回应了智慧社会治理需求。

首先,人民中心主义实质法治观适应了智慧社会的治理结构。信息社会的流质性、开放性、共享性特征促使国家结构向扁平化趋势发展,由国家、人民的二元结构,向国家、社会、人民三元结构拓展。以人民为中心的法治思想不仅论述了人民中心主义的发展观,并对依法治国的展开方式进行系统性建构,回应了三元结构中的治理关系,即法治国家和法治社会、法治政府一体推进,坚持依法治国和以德治国相结合,依法治国和依规治党有机统一。在此过程中,公平正义是社会主义法治的灵魂和生命。司法制度作为社会公平正义实现的最后一道防线,应当通过智能技术实现审判能力现代化,提升司法能力。因此,推进一体化的法治建设,提升司法能力是智慧社会人民中心主义实质法治观的方式和目标。

其次,人民中心主义的实质法治观为智慧法治中的人机关系问题提供了路径启发。人民中心主义法治观要求以人为主导,人民是法治建设的参与者,是法治建设成果的享有者,也是法治建设的裁决者和最终评判者[13]。这要求,智慧司法、数字政府的技术赋能应当遵循人的主体地位。智慧治理应回应治理者的应用需求,避免技治逻辑对法治逻辑的不利影响。同时,智慧服务也要反映人民需求、增进人民福祉。因此,将人作为智慧治理、智慧服务中的主体是智慧社会人民中心主义实质法治观的核心理念。

综上所述,智慧法院建设诠释并回应了当前人民中心主义法治观的内在要求,即为当事人提供便利的司法服务,为法官提供高效的司法辅助,为公众提供充分的司法公开。

3. 数字正义:以实现更高水平的正义为目的

法律和信息技术的交叉促使法学界对科技时代正义秩序的深层次探讨。数字化转型是通过数字技术的深入运用,构建一个全感知、全连接、全场景、全智能的数字世界,进而对传统管理模式、业务模式、商业模式进行创新和重塑。数字正义以国家社会的数字化转型为基础,体现为对人类社会整体数字化转型中正义标准的系统性探究。行政诉讼智能化对更高水平司法公正的促进表现为以下两个方面。

首先,可视化的共享正义。智慧司法的重要表征之一集中于可视化司法。智慧法院依托办案平台、档案系统、中国裁判文书网、法信、智审等,对法院已经审结或正在审理的类案与关联案件进行全面检索,制作检索报告,并分情形作出处理。通过司法审判活动的全程留痕、全程公开,提高当事人对诉讼活动的参与感、获得感和信服感。智能技术的去中心化,即扁平化、开放性、共享性,构建了一个全感知、全连接、全场景的智慧司法系统,使得司法活动更加公开可视。

其次,由实质正义向接近正义拓展。智慧法院的优势在于通过各类智能化应用可以有效地辅助法官进行事实认定、法律适用,从而提高审判效率。例如重庆类案智能专审平台试点以来,渝中区法院和江北区法院案均立案时间缩短到10分钟以内,信用卡纠纷类型案件审理时间平均缩短27.26天。智能化应用使法官在有限的时间精力内处理更多的司法案件,保障当事人的诉权实现。同时,诉讼服务是司法文明的窗口。实践探索以纠纷解决为导向,寓社会治理和化解纠纷于诉讼服务之中,如2022年移动微法院被升级为“人民法院在线服务平台”,集合了在线调解、立案、送达、保全、开庭、鉴定公开和智慧服务等综合性诉讼服务,成为当事人开展诉讼活动的总入口,更加强调诉讼服务的一站式、便民性和集约性。各类智能服务系统、在线纠纷解决机制可以实现低成本、高效率地起诉立案、提交诉讼文书等,大大降低了当事人解决纠纷的诉讼成本。因此,智慧法院建设可以促进司法服务资源和司法审判资源的优化配置,更有助于当事人接近司法。

三、 行政诉讼智能化的制度路径

智慧法院的建设路径在于制度赋能与技术赋能的双重耦合。目前,人工智能技术发展尚存在较多不确定之处,而现代科技将智慧司法带往何处,还取决于法律人对司法基础问题的思考。为此,以下将对审判制度的改革目标和功能进行探究,以明确行政诉讼智能化的制度路径。

1. 行政审判的社会治理功能

党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能。回溯我国治理方略的发展史,司法审判日益成为我国现代化建设的重要组成部分。党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出“社会主义和谐社会”的战略目标。2007年,最高人民法院先后下发《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》等文件以激活司法审判的社会治理功能。

行政审判不仅是保障公民合法权益的重要救济机制,同时也是促进依法行政、依法治国的重要监督机制之一。当前人民法院为实质性解决行政争议展开了诸多制度探索,如诉源治理、行政审判白皮书制度以及府院互动制度等,以激发行政审判的社会治理效能。具体表现为:一是群案治理。2019年7月31日,《关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》(法发〔2019〕19号)提出建立示范性诉讼,要求“推进诉讼程序简捷化,实行类案集中办理,建立示范诉讼模式”。由此通过个案裁判明确法律规则,使“审一案、推全案、管类案、减量案”成为行政诉讼制度新的生长点[14]。二是源头治理,通过推进依法行政避免行政争议的发生。通过法院和行政机关的互动沟通实现争议的实质性解决,同时促进依法行政。

法院不断融入“国家治理体系和治理能力现代化”过程之中,“合法性+治理”成为行政审判模式的新特点[15]。这一路径变迁也表现出,行政争议实质性化解和行政审判社会治理功能之间的互生作用。一方面,就实质性解决行政争议对社会治理的促进而言,以社会治理作为司法和行政协调一致和取得共识的前提,由此促进府院互动、诉源治理制度实质性解决行政争议目的的实现。同时通过参与社会治理,提高司法公信力,促进当事人对行政审判结果的服判息诉,进而实质性化解行政争议。另一方面,就社会治理对实质性解决行政争议的促进而言,实现了事后化解和事前预防相结合,个案争议解决和群案争议治理相结合。

人工智能的巨大优势在于利用海量数据进行智能预测。类案智推等智能化应用表明人工智能的技术赋能不仅是对法官体力活动的替代,一定程度上构成对法官裁判思维的赋能,即以数理逻辑弥补知识逻辑,以预测型思维弥补救济型思维。深度挖掘分析海量案件信息资源,监测社会治理存在的突出矛盾,预判经济社会发展变化趋势,并探寻新形势下司法规律,提高司法预测预判和应急响应能力。因此,从行政审判参与社会治理这一制度路径出发,行政审判通过海量数据窥探争议频发的监管领域,及时发现潜在的社会矛盾并完善相关制度规则,化纠纷于“未发”之中。

2. 行政审判资源的优化配置

实行立案登记制后,行政诉讼案件数量的不断增多使得司法资源的稀缺性更加明显。在这一背景下,以审判资源的优化配置,提升当事人对司法公正的可获得性,成为司法改革的重要制度举措。

首先,以“大调解”为特点的多元化纠纷解决机制的探索。“大调解”中的“大”体现在调判关系由合一向分离模式转变。2021年《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》提出了行政纠纷的诉前分流程序,即诉前可以利用调解与和解解决行政争议。亦有学者主张将《行政诉讼法》第60条规定的诉讼调解程序“提前到了诉讼开始之前”[15]。调判分流在经广泛的学理探讨和实践试点后得到广泛的推行运用[16]。争议调解机制不断从诉讼中分离出来,调审分离模式是繁简分流制度改革中的未来趋势,诉前调解是行政诉讼诉前分流的关键措施[17]。这一模式表现出行政审判资源的优化配置不仅聚焦于司法体系内部,并且在司法系统和社会领域之间促进资源的合理分配。

其次,以“大分流”为特点的多元化审判程序制度的探索。2016年,最高人民法院提出建立行政速裁工作机制,并创设出繁案和简案概念。行政诉讼繁简分流制度改革由普通程序和简易程序的程序区分拓展为普通程序、简易程序和速裁程序为内容的程序区分,以此促进司法系统内部资源的合理配置和优化利用。人工智能技术被运用于简单案件的要素式审判和繁简案件的自动化分流中,并且在争议焦点归纳、裁判文书自动生成等阶段的智能化运用有效提升了简单案件的审判效率。

因此,司法资源的合理配置由司法内部向外部社会资源的有效衔接运用拓展。智能化应用的自动化优势可以有效提高司法效率,应成为科技与司法相结合的切入点。

3. 统一法律适用

维护社会公平正义是现代司法的核心价值追求。在“不患寡而患不均”的朴素正义观下,法律适用的不统一势必阻碍争议解决的服判息诉,不利于行政争议的实质性解决。“同样的事情应同样地对待”是“作为形式条件的正义理念”。基于智能应用的类案检索制度遵循“发现类案----提取裁判规则----参照类案裁判”三步骤。统一法律适用适应了相同情况相同对待这一正义要求,有助于实质性化解行政争议。实践中,以统一法律适用为目的展开的智能化应用方式不断拓展,从阶段性、局部性的法律智能检索、类案智能推送,向全流程的类案专审智能裁判拓展。利用智能化应用的客观化、自动化、高效性优势,优化审判方式,并以个案解决促进类案批量的实质性化解。

统一法律适用有助于维护法秩序的统一,这一积极功能暗含了行政诉讼参与社会治理的功能定位。以机器学习为基础的智能化应用使得先例可能成为之后类案适用的类案规范,使得先例发挥裁判规则的作用。统一法律适用的本质是追求类似案件裁判结论背后相对一致的司法逻辑和价值取向[18]。法官的个案裁判显示出“公共政策的形成功能”,甚至是一定的“立法属性”功能。正如布莱克斯通曾将法官描述为“活的法律的宣示者”。由此,在社会治理层面,类案检索制度使得法官对立法滞后性的补足上升为裁判规则,成为法治统一的重要参与者,与立法者共同维护现代实质法治的统一,推动法治的生长。

因此,在制度层面,统一法律适用的直接动因在于通过司法裁量权的规范化,实质性解决争议,实现司法公正。治理层面的深层次原因在于促进法秩序的统一。行政审判作为推进法治政府建设的重要途径、行政争议实质性解决的关键环节,面对行政诉讼官了民不了、信访缠诉不断与人民群众日益增长的公平正义之间的差距,统一法律适用应成为行政诉讼智能化的另一制度路径。

四、 行政诉讼智能化的具体建构

我国智慧法院呈现出“搭平台—建规则”的建构路径,行政诉讼智能化建设应当从一体化智能平台和诉讼规则的智能化因应两方面展开。

1. 一体化智能平台的构建

诉讼服务智能化和诉讼审判智能化构成智慧法院的重要组成部分。行政诉讼智能化应以司法服务平台为智能前端,以数据中台为智能中端,以智能辅助审判为智能后端,构建面向法官和当事人的一体化智能平台。

(1) 司法服务智能化平台

未来司法服务智能化平台应由功能集约性,向智能化、实质化、个性化方向拓展。司法服务智能化的目的在于实现正义,并避免司法智能化过程中数字鸿沟所带来的新的司法不平等。在行政审判中,公民、法人和其他组织相对于行政机关而言处于天然弱势的地位。行政机关位高权重,熟悉所涉领域行政专业知识,拥有调查取证的相应手段;而公民、法人和其他组织则不享有相应的职权和地位,专业知识缺乏,甚至文化水平也较低,不享有相应的手段和途径收集、调取证据[19]。行政诉讼的另一方当事人普通公民,不仅存在法律层面诉讼能力的不足,而且作为个体,对智能技术的利用能力也势必存在滞后。数字鸿沟可能加剧这一不对等状况。相关专业知识和诉讼能力的缺乏势必会阻碍其举证质证等抗辩活动的平等有效展开。由此,接近正义的实现障碍不仅在于争议解决机制的可获得性不足,也在于当事人在解决机制中的实质参与性不足,专业知识缺乏制约其合理地选择争议解决方式和平等地参与诉讼审判活动。未来的司法服务智能化应在信息化基础设施建设上,提供更个性化、智能化的诉讼服务和普法服务,例如诉讼风险分析、诉讼结果预判功能,实现对个案的智能预测,对争议解决方式成本效益的智能分析。由此提升当事人的诉讼能力,辅助其更好地选择争议解决方式。

(2) 司法数据智能化平台

自2013年起,司法大数据平台开始建设,并在服务审判执行、司法管理、社会治理等多方面取得了显著成效。未来,司法数据智能化平台的功能定位应由数据管理平台向协同共治的数据中转平台拓展。前者以构建集约高效、集数据“收集、整理、分析和深度运用以及发布共享”[20]于一体的数据管理制度为目标,后者以构建行政审判联调共治纠纷解决模式为目标,构建数据流转平台,促进司法数据的互联共享。

开放共享一体化是智慧社会的重要特征。2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确要构建共建共治共享的现代化治理格局。行政审判改革也不断探索建立联调共治纠纷解决新格局,如以行政法治一体化智能平台为载体的府院联动机制、总对总在线诉调对接机制和诉非对接机制。同时积极创新社会参与机制,以司法数据管理平台将人民法院纠纷化解工作融入城乡基层社会治理格局。可见,为解决诉讼激增与司法资源有限的矛盾,实现“联治减讼、联调化讼”的改革目标,打破不同参与主体、不同争议解决机制之间的数据孤岛,实现不同主体和各类平台之间的数据沟通、信息共享是当前“大分流、大调解”繁简分流制度改革的智能化需求。然而,在法院信息化初期,满足功能需求是法院智能化建设的主要目的和当务之急,着重解决从无到有,由此形成了一个个以具体智能化应用为内容的信息孤岛[21]。为弥补司法大数据的信息交流共享不足这一短板,2016年,我国建立数据集中管理平台,实现数据集中管理与司法统计并轨,以提高司法决策的精准化[22]。2022年,《人民法院在线运行规则》中明确将“司法数据中台和智慧法院大脑”作为九大系统之一,并以此为中心,实现智慧服务、智慧审判、智慧执行、智慧管理和司法公开的数据联通。未来,司法机关应当以联调共治纠纷解决新格局为目标,以各类工作机制创新为指导,利用数据中转平台,实现司法审判与行政调解、行业调解、社会调解等横向多边解纷力量的互联共享,构建社会治理大格局。同时利用数字政府的现实优势,建立司法与行政数据中转平台。因此,司法大数据的多功能应用、多主体共享需求,司法平台化建设的一体化、规模化效应构成司法智能化平台构建的具体路径。

(3) 司法审判智能化平台

作为智能平台的业务后端,司法审判智能化平台的目的在于辅助法官进行案件裁判。在繁简分流制度改革背景下,审判智能辅助系统应用呈现出简单案件和复杂案件相区分的特点,即简单案件的系统性建构,复杂案件的局部性建构。前者例如以简单案件要素式审判法为基础建立的类案智能专审平台[23]。后者表现为法律适用阶段的类案智推应用、裁判阶段的裁判文书自动生成应用。

首先,对于适用速裁程序或简易程序的简单案件,建立基于效率的类案智审系统。以简单的典型类案为基础,围绕案件审判进行全流程的智能辅助建构,包括案情要素整理、无争议事实和争议焦点归纳、裁判文书自动生成等多功能应用相结合的智能系统。率先在简易程序和速裁程序的案件审理中,实现全流程智能化、在线化审判,实现审判数据的全过程在线流转,为简单案件审理方式智能化提供数据基础。同时利用智能化应用建立示范性诉讼,实现案件的批量化审判。

其次,对于普通案件,建立基于公正性的审判方式智能辅助系统。一方面,依托 OCR 文字识别、语音识别、自然语义处理等技术将审判辅助事务自动化,例如提供立案信息回填、笔录智能生成、文书智能纠错等智能辅助应用,从而提高法官办案效率,使法官拥有更充分的时间精力进行案件的实质裁判活动。另一方面,以类案推送系统、裁判偏离预警系统促进法律统一适用和司法公正。

因此,司法审判智能化平台应以优化审判方式和审判程序为特点,通过智能化应用的技术赋能,缓解案多人少带来的审判压力,并促进司法审判资源在简单案件和复杂案件之间的合理配置,从而提高审判效率,实现实质正义。

2. 诉讼规则的智能化因应

在充分利用信息化技术推进行政诉讼法实施,全面落实行政审判制度改革措施的同时,智慧司法也推进了现行行政诉讼制度的优化与完善。从实践探索向规则创新的转变体现在两个方面:一是在个案争议解决中,审判方式的在线审判规则和审判程序的繁简分流制度规则:二是在社会治理中,行政审判白皮书的制度完善。

(1) 建立行政诉讼在线审判规则

行政诉讼在线审判规则应着眼于行政诉讼当事人和功能的特殊性,进行专门化规定。

首先,明确行政诉讼智能化的在线证据运用规则。行政诉讼的特殊性在于一方当事人为行政机关。电子政务的发展为行政诉讼在线审判中的数据信息互联互通提供了现实基础。在线诉讼的重要内容是电子证据的提交。行政诉讼以行政行为合法性审查为主,诉讼证据多集中于行政机关,且立法规定由行政机关承担举证责任。实践中,已有法院实现行政机关电子政务和法院智审系统的数据互联。行政复议应诉系统及平台系统共有模块,可将案件要素信息、答辩状、诉讼证据等材料形成电子数据向法院推送,大幅提升法院和行政机关的工作质效,同时为平台辅助法官办案奠定信息基础。但证据原件和电子化证据之间的关系和适用规则仍需予以进一步明确,如行政机关通过数字政务系统直接提交电子证据的适用情形、效力认定等。

其次,赋予当事人尤其是行政诉讼原告对智能技术运用的选择权。行政诉讼的目的之一在于保护行政相对人的合法权益。在线提交诉讼文书不仅涉及诉讼便利问题,也取决于当事人在线诉讼的实际能力。数字政府建设有力提升了被告对智能技术的运用能力,原告的技术运用能力相对处于弱势地位。为避免当事人因在线诉讼能力缺乏而影响其程序公正性,应当进行柔性处理,赋予当事人选择权,使当事人逐渐适应在线诉讼方式。对于已选择进行在线提交诉讼文书的当事人,除非当事人有合理正当化理由,应当直接采用在线送达的方式。此外,在双方当事人同意的前提下,原则上可采用证人在线作证和在线出庭应诉的法定方式,法官对此可以进行主动释明。

(2) 速裁程序规则的法制化

得益于法院信息化建设和繁简分流制度改革,简单案件速裁作为一种工作机制在司法实践中广泛推进,有助于应对行政案件数量上涨的现实压力。在案多人少已经从过去的次要矛盾和局部矛盾上升为我国司法的一对基本矛盾这一背景下,行政速裁的规范化建设应与现有的简易程序立法衔接,促进行政诉讼繁简分流制度体系的完善。

首先,明确速裁程序作为独立审判程序类型的法律地位。行政速裁对智能化应用的运用逻辑有助于明确其程序类型。在规范层面,2021年《行政诉讼繁简分流意见》将诸多审判程序中的智能化应用予以制度化。例如明确可以运用在线审判开展诉讼活动,并在符合法定条件下,允许录音录像替代法庭笔录。现有规范应将速裁机制和简易程序置于并列地位,并利用智能化应用的自动化优势简化程序。在实践中,速裁程序表现出更大的特殊性。一方面,以要素式审判法为依托,进行全流程的智能化运用。另一方面,全流程简化基础上,以示范性诉讼模式为制度基础,运用专业化团队,进行批量化案件审理。因此,速裁程序的现有探索已突破简易程序的制度规范,技术赋能使得其具有更简化的程序要求,且适用范围拓展于二审程序,应作为独立的审判程序。

其次,以要素式审判法明确速裁程序的具体制度规则。要素式审判法通过案情要素化解构,促进审判活动的优化整合。同时要素式解构与类案智审的建模方式相契合。以要素式审判法为基础完善速裁程序,具体包括诉前、诉中和诉后三阶段的程序简化。一是明确庭前程序的功能,对庭前案情要素整理制度和争点归纳制度予以规范化。实践中有法官认为“要素审判权运行改革,目的就在于现行法律框架下科学化审前程序,以做大审前程序来简化庭审程序”。过去审判过程中多采用“后置性”争点归纳模式。相较于此,“前置性”争点归纳模式,在诉前对适用速裁案件的案件类型进行事实要素归纳,完成案情画像,辅助法官对案情的识别,有利于提高审判效率,促进庭审中心主义的审判模式。二是在审判阶段,推进庭审方式的程序简化和智能辅助。对实践中广泛应用的类案智审系统,应肯认智能化应用对案情要素结构化分析、争议焦点智能化(预)归纳等智能化应用的法律效力。同时智能化应用越是便利、高效,法官对其警惕性可能会越小,依赖性越大。在适用规则上,明确法官的人工审查义务,避免完全以智能化应用替代人类法官认知判断而导致的司法不公。三是在诉后的裁判方式上,对要素式裁判文书自动生成应用予以规范化,提高案件审判效率。

(3) 行政审判白皮书的智能化完善

行政诉讼审判白皮书借助数据分析,对典型案件类型进行整体性、预测性分析,发现依法行政中的短板和争议高发领域,从根源上阻断行政争议的发生,实现争议解决的诉源治理和预防性治理。其中融合了司法统计、动态分析、典型案例、问题分析、对策建议等复合型信息。这表现出以大数据分析参与社会治理的重要制度路径。智能时代,应以审判白皮书的制度定位为基础,利用大数据分析技术实现行政审判社会治理功能和大数据赋能思维的深度融合。

首先,明确审判白皮书功能定位。行政审判白皮书的实践发展大体上经历了“摸索尝试”“积极推广”“蓬勃发展”等三个阶段[24],从营造良好司法环境到以诉源治理为基础的争议解决功能,再至以良性互动为基础的依法行政促进功能,行政审判模式的时代转型推动审判白皮书的功能定位不断优化,但仍存在尚未明确的问题。大数据思维的典型特征是预测性思维,通过海量大数据的深度学习,发现其背后的隐含规律,从而对未来发展趋势进行预测,辅助司法决策和社会治理。行政审判白皮书可利用大数据分析,对行政案例进行整体性、专项性、预测性分析,发现社会治理难点,成为司法参与社会管理创新的重要制度媒介。由此,行政审判白皮书逐渐呈现出复合型、多层次的功能定位,包括辅助司法决策,促进依法行政,以及参与社会治理。因此,行政审判白皮书应被定位为司法民主沟通机制。由此不断为法院与行政机关、当事人之间的有效互动搭建沟通渠道,回应行政审判白皮书多层次、多功能的制度需求,发挥司法大数据分析在社会治理、争议解决和依法行政中的“智库”作用。

其次,在应用方式上,利用大数据分析技术深化司法统计数据的运用,夯实其辅助司法服务、参与社会治理的制度功能。2021年中央全面依法治国工作会议提出,完善预防性法律制度,既要预防纠纷升级,也要预防纠纷发生。习近平总书记强调:“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”[25]预防性、由循案治理向循数治理拓展是当前行政审判模式的重要特点。司法统计对数据的运用集中于描述性和诊断性运用,即对现有审判案件数量及其分布情况的整理统计,但尚未与法律外的大数据进行沟通互联,难以对相关问题的相关关系进行分析,以发现问题之原因[26]。由此表现出务虚内容较多,针对性不强的特点。而大数据能够创造新价值的关键在于运用方式的不同,即利用机器学习技术对海量数据进行挖掘提炼和加工处理。通过司法大数据分析平台,对宏观案件数据变化情况进行分析,及时研判审判动态,并借助定制化专题进行专项分析并提供相应的服务,便于人民法院对重点类型案件开展专项指导,有针对性地发布类型化的指导意见、参考案例。大数据分析的目的也正在于:从数据中发现潜在的法律问题,利用数据考量现实举措的成效,在数据中找寻解决(或预防)现实问题的对策和方法[27]。因此,未来行政审判白皮书应促进司法数据的深度运用,以预测分析功能深挖特定领域内社会治理的突出问题及其原因,服务社会治理。

五、 结 语

行政诉讼智能化建设需要在明确司法能力现代化建设具体目标的基础上,以智慧法治为理念支撑进行具体制度建设。司法民主、司法公正和司法高效以及司法权威构成司法能力现代化建设的四大目标。这四大目标的稳步推进、有效实现需要司法制度改革和司法信息化建设的均衡发展,从而实现司法能力和司法体系的现代化建设。而智慧法治的内涵,即数字正义、实质法治和未来法治构成行政诉讼智能化建设的理念支撑。在此基础上,行政诉讼智能化应遵循行政审判制度改革和司法智能化建设双向深度融合的发展路径,将行政审判制度改革目标(繁简分流制度改革、社会治理功能与统一法律适用)和诉讼智能化的建构方式(审判方式智能化和审判程序智能化)作为行政诉讼智能化的具体内容。因此,法院信息化和司法制度相辅相成、相互促进。行政诉讼智能化应不断推进人工智能与行政审判的深度融合。具体地,在技术应用层面,构建集服务、审判、管理等多功能于一体的司法智能化平台。在规则层面,通过完善在线审判规则、速裁规则、审判白皮书规则,实现司法制度改革和司法信息化建设的深度融合。