基层视角下行政检察监督实践研究

胡 厂,杜海啸,朱倩倩,王 淼

(安徽省淮南市田家庵区人民检察院, 安徽 淮南 232001;安徽省淮南市人民检察院, 安徽 淮南 232001)

检察机关作为法律监督机关,从建国初期我国1954年宪法明确其行使一般监督权的宪法地位,到1978年检察机关恢复重建后,逐步拓展检察监督职能,形成刑事、监所、民事行政、控告申诉等职能为一体的检察监督格局,刑事检察长期居于主要职能地位,而民事、行政检察一直较为弱势。2018年以来,国家开展监察体制改革和司法体制改革,检察机关积极适应相关情况,探索开展“大部制”改革,重塑“四大检察”“十大业务”新格局。自此,行政检察工作地位被提升到前所未有的高度。

一、检察机关充分发挥行政检察监督职能的意义

由于检察机关长期存在“重刑事轻民行”情况,行政检查监督属于检察监督工作中“短板中的短板,弱项中的弱项”,然而随着法治中国、法治政府的建设,行政检察的作用日益凸显,意义重大。一是贯彻落实党中央部署的必然要求。中共中央自2021年以来,多次强调人民检察院作为国家监督体系的重要组成部分,要加强检察机关的法律监督工作。但是,相较于党中央的要求,在检察实务中仍然存在较大的进步空间,尤其是行政检察案件数量远远少于其他三大检察业务。根据2023年最高人民检察院工作报告,2018～2022年,全国检察机关共办理民事案件31.6万件、行政案件7.8万件、公益诉讼案件19.5万件,行政案件数量远远少于其他三大检察业务,可见,加强行政检察监督工作,均衡高质量发展“四大检察”职能,是深入贯彻落实党中央决策部署、充分发挥检察监督职能的必然要求。二是推进法治中国、法治政府建设的重要抓手。 在法治中国、法治政府的建设过程中,行政检察要充分发挥“一手托两家”的工作特性,在紧抓行政诉讼的基础上,围绕实质性化解行政争议,开发出行政非诉执行及行政违法行为监督等新的增长点,利用好大数据法律监督的方式,通过类案分析、办理打造相关检察模型,从而进一步做实行政检察监督,全力推进依法治国。三是积极参与社会治理的主要方式。根据《意见》的精神,可以领悟到,检察机关的法律监督职能,更要注重服务大局、服务人民、服务平安建设,要将检查监督职能参与到社会治安防控体系的建设中,为社会治理的法治化贡献检察力量,行政检察监督工作中检察建议是检察机关依法能动履职,积极参与社会治理,溯源标本兼治的重要抓手,从个案办理到类案监督,以检察履职“我管”促行政机关“都管”,谋划在前,预防为先,抓早抓小抓苗头,为全力推进平安中国建设贡献检察力量。

二、做实基层行政检察存在的问题

近年来,行政检察工作在最高人民检察院的统一部署和大力推动下,通过部署专项行动、印发典型案例、建立协作机制、印发实施意见等方式引领全国检察机关拓展行政检察工作,质效均有较大提升。但是基层行政检察仍然处于相对薄弱地位。

(一) 基层行政案件数量较少

2022年全国检察机关主要办案数据 可以看出,检察工作中刑事案件数量远远超过民事、行政、公益诉讼案件数量,而且民事案件数量是行政案件数量的将近4倍,公益诉讼案件数量也是行政案件数量的2.3倍。在全国检察机关行政案件较少的情况下,受管辖权影响,行政案件在四级检察机关中呈现“倒三角”形态,基层检察院的行政案件更是微乎其微,多数管辖权为市级以上检察机关。基层检察机关拓展行政案件来源基本依靠依职权监督。

(二) 监督依据供给不足

行政检察监督法律依据供给不足,制约案件办理的各个阶段。一是摸排线索阶段。基层行政检察主要依靠依职权监督,线索摸排主要是从审判机关、行政机关的案件卷宗中发现问题。然而检察机关缺乏依职权调取卷宗的法律依据、相关机制等。《意见》中有着相关的精神指引,但是缺乏相对细致的工作准则,比如《意见》中强调检察院的调查核实工作以及法律监督的精准性,在检察院调阅卷宗、询问、收集证据时,有关单位和个人应当配合,但在司法实践中,审判机关、行政机关往往以案件尚未审结、数量较多无法批量调阅等理由拖延甚至拒绝调阅,检察机关无相应的调阅和救济机制来保障。二是案件办理阶段。区别于民事检察监督,行政检察监督的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定较少, 仅有一条引致条款,表明借鉴民事诉讼法的规定,但行政诉讼同民事诉讼存在事实的较多差异,案件诉讼主体、社会影响力的大小都会有比较明显的区别,在法律供给不足的情况下,必然制约监督质效。三是整改监督阶段。检察机关发现审判机关、行政机关存在审判程序、执行程序违法和行政行为违法时,往往通过提出抗诉、制发检察建议的方式督促其及时整改、依法履职。检察监督缺乏刚性,可能遇到不签收、不采纳、不整改等问题。即使根据《人民检察院行政诉讼监督规则》,也仅有询问、走访、制作工作记录、向党委、人大报告及提请上级检察机关监督等方式救济,缺乏刚性制约手段,影响检察监督效果,造成“文来文往”“书面整改”“程序空转”等现象。

(三) 基层人员力量不足

民事、行政及公益诉讼检察职能密切相关又相辅相成,故检察机关内设机构改革以来,历经几次调整。2018年,最高人民检察院将民、行、公益分别建立三个检察机关内设部门,省级以下检察机关结合当地实际,顺应内设机构精简趋势,设立少量内设机构,不与上级一一对应。近年来,为“实现各项检察工作全面协调充分发展”,均衡发展“四大检察”,省级行政检察单独设立部门,市级仍为“二合一”办公。为解决刑检部门与民事行政公益诉讼部门衔接不畅问题,部分基层检察院由“三合一”办公转变为纳入部分罪名的刑事案件“四合一”办公。故基层检察机关不仅业务种类繁多、业务量大,受编制限制,办案人员力量严重不足,不少基层检察院“三合一”“四合一”却只有三四个人办公,其中包括员额检察官、检察官助理和书记员,不能达到按条线分立办案组的要求。上级检察机关要求报送条线单独办案检察官和联络人时可以发现,“一对多”情况时有发生。导致上级检察机关越来越重视,基层检察机关工作压力越来越大。

(四) 专业能力有待提升

行政检察的监督,是促进法院的公正司法、促进行政机关依法行政的重要途径,也是检察机关积极融入全面依法治国的大局的重要路径,意义重大且深远。这就对行政检察干警的专业素能提出更高要求。行政诉讼监督、行政非诉执行监督及行政行为违法监督等本身具有专业性和复杂性,涉及法律法规、政策文件等数量多,行政机关涉及行业领域广、专业性强,且往往存在职能交叉问题。相较于民事、刑事案件来说,行政法不存在一个统一的法典,对于行政实体性问题,散落于各个单行法律规定中,法律供给的不足加之行政案件专业性较强,使得检察官在实际运用中存在更多的困难。为缓解行政案件专业强办理难等问题,检察机关试点行政机关“特邀检察官助理”制度,聘用行政机关具备专业知识、专业技能人员作为检察机关的特邀检察官助理,协助员额检察官办理行政监督案件。但在具体实践中,检察机关作为监督机关,向被监督机关的工作人员咨询相关专业问题或者调取相关资料,其势必要向该被监督机关领导汇报后予以配合。不仅影响“特邀检察官助理”工作积极性和效果,也有可能出现“咨询一起、整改一起”的情况,导致行政案件流失。

三、解决基层行政检察办案困境的策略

(一) 树立科学理念,提高行政检察监督的现实地位

做实新时代行政检察监督工作,首先要在思想上提高认识,正视行政检察监督日趋重要的实践地位,积极改变、提升行政监督理念。深刻理解检察机关履行行政监督职能已经从之前的诉讼监督为主拓展为诉讼监督、非诉监督、行政违法监督等直接监督与间接监督并行。一要坚持能动监督理念。在履行职责上,要注重积极、主动,加强调查核实手段的运用,将个体正义与整体正义理清、兼顾、平衡。二要坚持精准监督、“穿透式”监督。检察机关的行政监督,既监督人民法院公正司法,又促进行政机关依法行政。将行政法律关系的正当性、审判结果的公正性、行政行为的合法性结合来看。三要树立系统监督理念。行政检察监督工作,天然同公共政策、公共目标、公共利益具有高度相关性,统一运用法律工具平衡公益与私益、公权与私权。协调好审判、行政、相对人之间的关系,平衡好各方利益,整合好多方目标,才能真正达到案结、事了、政和。

(二) 积极能动履职,发挥“一手托两家”监督作用

检察机关,尤其是行政检察最为薄弱的基层检察机关,应积极能动履职,切实加强依职权监督。一是积极拓展行政非诉执行监督。近年来,行政非诉执行申请审查案件不断增加,衍生出审判机关、行政机关怠于履职、选择性履职及“执行难”“执行乱”“程序空转”等情形。检察机关应通过开展行政执法监督专项行动、联合相关单位案件评查等形式积极拓展监督渠道,挖掘案件线索。二是审慎开展行政违法行为监督。检察机关对行政违法行为的监督旨在弥补行政复议、行政诉讼的救济空白,侧重于及时发现和纠正行政机关不作为、乱作为等行为或者督促行政机关履职。检察机关应充分发挥主观能动性,依托人大、政协等监督机关及司法局案件评查等方式,采取谨慎、妥善的方式开展相关监督活动。三是注重行政争议实质性化解。行政检察部门与行政机关应加强协同联动,对于行政机关或当事人反映的行政争议案件,充分运用检察听证、圆桌会议、释法说理等形式帮助行政机关化解争议,实现案结事了人和,实现双赢多赢共赢。

(三) 健全联动机制,实现“我管”促“都管”监督质效

行政检察工作长期存在监督依据薄弱问题,检察机关应充分发挥主观能动性,建立健全协同联动机制。一是健全线索移交机制。人大、政协等监线索移交机制的健全、运用,主要在于及时和联合,应当加强同督机关、审判机关、行政机关的联合专项行动,达到“发现一起、治理一片”的效果。二是健全案件评查机制。依托人大、党委政法委、司法局等案件评查相关制度,积极参与相关案件评查工作,针对法院行政诉讼案件、非诉案件及行政机关的相关卷宗进行案件评查。主动与审判机关、行政机关协调会商,建立案件质量联合检查、抽查、处理效果反馈等相关机制,共同提升行政案件质效。三是建立科学考评机制。将行政检察监督的质效纳入平安建设考核,促进审判机关、行政机关提高对检察建议的重视程度,进而提升行政检察监督刚性。

(四) 建强专业队伍,打造行政检察监督“最强大脑”

行政检察案件复杂、专业性强,加强办案组织和专业队伍建设是提高质效的关键。一是整合资源,推进一体化办案。行政检察机关要充分发挥一体化办案优势,省市两级检察机关积极交办、领办,统一部署专项监督行动、检查行动,主动对接省市审判机关、相关行政机关,探索建立相关机制,及时部署落实。二是培优配强,充实专业人才。落实高检院行政检察队伍建设要求,基层检察机关至少配备一名员额检察官、一名检察官助理、一名书记员专门从事行政检察工作,优化办案组人员力量,配齐配强专业办案团队。同时积极落实“行政机关特邀检察官助理”制度,拓展行政机关范围,健全奖励激励机制,引导特邀检察官助理在专业范围内充分履职尽责。三是以案代训,提高培训质效。检察机关定期组织业务培训,对办理效果较好的案件或者在一定区域、时期有普遍性、典型性的案例,通过组织典型案例剖析、监督经验分享及实战演练等形式代替传统授课形式,积极宣传引导,提升办案人员业务素能。

(五) 开展大数据监督,结合地方实际打造监督模型

当前,数字检察工作处于探索阶段,面临数字检察思维没有完全树立、数据源拓展协调难度大、与传统办案争夺办案精力等挑战,但能够带来的机遇却更加值得珍视,数字检察是法律监督手段的“革命”,是通往检察现代化的“路和桥”。行政检察面临的案件基数少、人员力量不足等,可以通过构建成熟的模型来加以赋能,进而缓解、乃至解决。检察官在具体个案办理中,发现案件形成机理的普遍性,主动构建线索发现逻辑,对相关数据进行分析研判,得到类案线索,再开展实体办案,实现类案监督,最后推动社会面一个领域,一类问题的治理,最终实现“数字赋能监督,监督促进治理”的法律监督模式变革。如A省B市开发的征收社会抚养费行政非诉执行法律监督模型,有效解决了国家取消社会抚养费后的法律遗留问题,有效保护了人民群众的正当期待和合法权益。