县域精准减税降负若干共富策略浅析——以浙江省X县为例

●钱旭东

浙江省近年来出台一系列措施，如减税降费、缓解融资难、政府产业基金支持、营造公平竞争环境等，县域地区在执行抓好这些政策落实的同时，如何与时俱进， 根据瞬息万变的形势任务和地区特点及时调整完善政策，使各项支持政策更加精准， 确保积极的财政政策能更好地发挥收入分配职能，亟待进一步探索完善。

一、X 县落实精准减税降负的现状分析

（一）政策现状

2020 年以来，X 县贯彻落实国家和浙江一系列减税降负的措施， 开展“五帮五助”助企服务活动，出台了《关于进一步降低企业成本减轻企业负担推进实体经济稳增促调的若干意见》和企业减负三年行动计划。

当前的减税降负可以归纳为三种类型：一是扩内需的减税降负，二是降成本的减税降负， 三是基于税率稳预期的减税降负。受疫情影响，特殊时期的政策主要集中于阶段性的举措，更侧重立竿见影的效果反馈， 具体减负举措主要包括：降低制度性成本，减轻税费负担，帮助企业解决融资难题。通过对X 县不同类型不同行业的382 家企业进行问卷调查， 从实地了解的情况看，这些“减税降负”组合拳比较有效地降低了企业的综合负担， 但作为县域经济的主体， 统计结果中80%以上的民营企业， 特别是中小型民营企业，普遍表现出仅关心自身生产经营，认为企业只要依法纳税就行， 并没有深入准确地了解税收政策的出台背景， 更没有深入研究税收政策的扶持和导向作用，造成税收政策对经济的调控和引导作用打了折扣。

（二）企业负担现状

从表1 可以看出， 除个别行业外，X 县整体的税费负担呈现下降趋势， 也就是说X 县的减税降费力度达到了预期的效果，但整体企业的成本仍偏高。

表1 2019—2021 年X 县分行业税费负担情况（382 例）

从图1 可以发现，正常情况下税费仅占企业总体生产成本的一部分，受全球局部战争影响，原材料价格大幅上涨，物流、用工成本也不断上升，削弱了一系列降成本政策的效果，对企业利润产生挤压，成为困扰企业生产经营的突出问题。

图1 生产成本调查图

根据图2，382 家不同类型不同行业企业问卷调查分析结果显示：企业目前主要负担集中在市场化和环境（政策、垄断、交易壁垒）两个方面，其中市场化负担包括：67%的企业提出原材料成本增长，69%的企业提出人工成本增长，16%的企业提出物流成本（治理超载、油价）增长，10%的企业提出融资等财务成本增长，2%的企业提出营销成本增长。 环境负担包括：36%的企业关注税费负担成本、社保费用，1%的企业关注规章制度性交易成本（政府行政事务），4%的企业更关注国际交易壁垒、行业交易壁垒。

图2 调查企业关注的成本变化图

结合图1 和图2，从生产成本看，原材料成本、人工成本、物流成本“涨”，制度性交易成本、水电气要素成本“降”，政府主导的降成本部分对冲了市场决定的成本上涨的不利影响，但企业预期仍不佳。

（三）市场调研现状

按照瓦格纳税收原理①分析减税的原理，确保在充分有弹性、节约便利、中性、公平的前提下，取得明显效果。 由表2 可见，以X 县一家上市公司情况为例，减负政策中的减税政策成效明显，特别是增值税税负率的改变直接大幅降低了企业成本。 但大多数企业特别是中游的普通民营企业，仅通过减税来降负的效果并不那么显著，面对经济下行压力，企业只能拓宽自主解决的渠道，包括加大技术改造（工艺创新）、内部消化（上下游供应供给链转移）、转嫁消费者、压缩成本、金融投资等（详见图3），目前仍存在着较多问题。

表2 XX 公司增值税税率调整对比

图3 企业成本转嫁情况图

（四）特殊时期现状

从图4 可以看出，2020 年后受影响的行业产业程度区别较大， 特殊时期需求变化主要表现在国内消费、 投资需求和外贸出口的下降方面。 供给侧则主要受人口流动管控以及延长假期、推迟复工、订单取消或预期减少、资金税费压力的影响。 从受疫情冲击程度看，流通、投资、消费出口三大因素影响较大。 此外，第三产业大于一二产业，民企大于国企，小微企业大于大企业，农民工大于正式工。 疫情导致的区域封闭、人员禁行、 企业停工停产， 正常经营计划被打乱，运输成本上升、生产要素流动受阻、收入和现金流中断。

图4 分行业X 县产业产值同比图

从宏观数据上分析（图5、图6），受疫情影响，X 县规上企业产值同比下降13.5%， 完成150.8 亿元，统计结果显示疫情对工业企业的影响时间较短，符合预期。 从产业来看，三大新兴产业形势好于四大主导产业， 生物医药 （含农药）、 电子信息和新材料三大产业分别增长-7.8%、3.3%和0.7%，而新型电池、现代纺织、高端装备制造和新能源汽车及关键零部件等四大主导产业分别增长-14.6%、-14%、-27.1%和-6.9%。 除此之外，不同产业的订单影响也不一而同，有一半以上的企业订单预期数不降反增。

图5 X 县主导产业（4+3 产业）占比与增速图

图6 企业订单量预期统计图

（五）企业需求现状

根据问卷调查的结果分析， 企业存在的问题不同，需求的领域较为分散，详见表3 和图7。

图7 企业需求调查图

表3 企业现状问题统计表

1.用工成本持续增加。 根据X 县某镇轻纺协会反映，疫情期间工人返岗率远低于往常年均，存在很大的用工缺口。工人到位后，因为防护产生的额外费用以及防护意识不到位产生的风险成本大幅增加。

2.部分税费负担依然较重

（1）普通企业税费负担高于小微和个体。增值税优惠政策落地后，一般企业税负高于个体户和小微企业。政策舆论环境和征管方式不同导致小微税负明显低于正规企业，影响竞争公平性。

（2）社保实际缴费数持续攀升。 尽管阶段性大幅减低了社保收费，整体费率下调，但因为社保缴费基数 （多数地方参考当地社会平均工资水平）连年上调，导致社保实际负担难以下降。 许多企业反映，社保支出已占员工工资支出的14%左右， 并且还有进一步提高的趋势。

3.制度性交易成本有待进一步下降。 各部门（发改、市管、经信、消防、供电等）虽然已经严格落实了“最多跑一次”等减负举措，但部分手续仍存在程序上较重的负担。部分优惠政策兑现存在时间性差异。

4.用料用地及物流成本高。 疫情特殊时期交通不畅，运输效率大幅降低，原材料供给的企业渠道受限，供给面减少，供给成本大幅增加。 物流中断和疾控措施引发的产业链、供应链中断带来的冲击，形成了转移替代，部分行业积累的制造业基础丢了，很难再找回来。 如CX 建筑公司反映， 目前采购供给区域500 公里直线路径内仅剩6 家，疫情期间（2020 年和2021 年）同比 2019 年初 130 家大幅减少。选择面窄了，推动建筑企业用料销售价格上涨40%以上。

二、当前减税降负存在的问题

（一）政策一刀切

从表4 可见目前X 县政策区域两头翘，相对小微企业，中型企业处于更难境地，税负明显高于上下，作为规模主体的中型企业和发展中企业的政策收益面窄，专项收益政策几乎没有。 与此同时，中小企业疲于发展和扩张，无法建立完善的进阶体系，特殊时期这些负面效应更加凸显。

表4 2020 年X 县不同规模企业负担状况

（二）信息化建设薄弱

正常精英模式下， 信息化建设重视不够，减负政策落实效果跟踪难， 统计数据不直接。难以进一步加大减负政策效果。 特殊时期即使有相应的系统，统计的设置基础简单，数据采集模式单一，难以做到有的放矢。

（三）减负政策落实后续跟踪缺失

政策资金缺乏事后追踪，财政补助多数是定向的补助， 主要针对政府鼓励和倡导的项目，如研发、创新、转型等，但资金兑现到位后缺乏针对企业减免的资金去向的跟踪，或者跟踪效果不显著、绩效评价效果不佳。

（四）政策存在落地差异

部分职能单位存在执行消极因素，同时随着服务要求的提升，部分窗口单位还存在门好进、脸好看，但客客气气打“太极拳”现象，涉企办事时间成本增加。

（五）宣传模式传统

特殊时期的政策宣传落地较快， 但除了中央的税费减负政策宣传外，对于企业的其他各类成本降负的宣传寥寥无几，受众企业自主选择面狭隘。 推广力度和政策落地的力度不一致，小微企业的判定存在较大的主观性， 短期内企业可能存在较大的参数变化，造成针对小微企业的政策存在落地难的现象。

三、落实精准减税降负的几点建议

（一）明确精准减税降负的目标

在减负的基本形式的基础上，基于不同的时期如何做到精准，需要依托大数据的精确定位，构建减负对象精准、减负举措精准、减负服务精准、减负绩效精准的精准减负体系。通过精准的供给和扶持提高企业获得感（可支配收入、降低成本、环境营造），提高政策的透明度（信息公开、法律明确、操作刚性），明确目标载体和时限（从特惠式减税转向普惠式减税，针对不同时期从完善税制费制的角度去考虑减负政策）。

（二）精准锁定减税降负的对象

精准确定减负对象，最关键的是需要确认企业“负”在哪里。通过各类自媒体、报纸、数据建模分析等手段，建立目标导向的政策体系，需先一步建设以政府支持为基础的大数据公共平台，辅以海量信息分析和专业数据处理的服务， 针对性地强化云数据建设，坐实政策受体分析的工作。前期需要大量的数据集中， 建设县域网格化的数据采集体系。

（三）精准减税降负的具体举措

1.依托数字化改革。 数据精准是实施精准减税降负的基础。在政府数字化转型的大背景下，推动财政数字化转型，通过云计算、大数据等先进技术，全面提升减负财政决策的精准管理、精准监督和精准服务水平。

（1）建立大数据模型。 结合减负预期、区域规划、行业整治等因素，减税降负不能盲目普惠，特殊时期应更注重政策落地，注重政策执行的弹性。关注减负预期目标和预期有效性的结合，比如通过数据分析，提供解决共富体系中老龄化社会社保费供需不平衡矛盾的思路。整个社保体制与社会与产业结构的关联性，以及社保给付的标准、年度的增长率以及整个社保体制事权和支出责任等，需要对这些因素进行综合考虑、整体设计，既要吻合中央省市方针政策又要贴合地方实际，平稳过渡又保障地方社保不出现缺口。

图8 分类精准示意图

（2）完善大数据产业链。大数据对现代企业的管理运营理念、 组织业务流程、市场营销决策以及消费者行为模式的影响至关重要，通过对未来市场趋势的精准分析，通过政府搭建的模型探索与提高发现新的商机， 通过对客户和市场的精准洞察， 实现业务创新和流程创新。 具体包括运用大数据给与企业因症施政的减负手段，也包括建立大数据运行中心给与中小企业等弱势群体的数据运用机会。 比如特殊时期按销售目录电价的一定比例给予电费补贴，可能对企业的发展更精准有效有利。

（3）动态监控降低经济风险。 政府相关部门可以借助减税降负的大数据平台，也可以经过云计算进行动态风险定价和违约概率分析， 云管理模式业务系统统筹既有资源， 共建大型的资源池并进行合理的分配，用最少的操作和极短的时间完成资源整合。减少名义上的流程减负，将办结时限效率落在实处。 同样的数据采集应集中在政府部门间共享，同样的检查应集中执行。

（4）探索搭建政企联动数据平台。 政企联合推进县域内企业数字化转型。 针对部分高端制造业企业的用工难问题，通过大数据引发企业数字化质改。 数据表明，数字化、网络化、 智能化水平较高的装备制造企业在用工急剧减少的情况下将率先复苏。 通过县域内龙头领军企业建设蓄电池、 机械等行业企业级工业互联网平台， 实现企业内设备、数据、资源、系统的集成及应用，逐步向行业级平台拓展。

2.精准实施政策性减收

（1）建模完成政策落实。 决策需提前建模，确立“问题确认—信息搜寻—方案评估—减负决策” 一个完整流程的各种影响因素分析。 除了严格制定中央、省市政策外，还需基于县域基本产业组成和企业规模结构进行系统调研分析，建立定向扶持的框架体系。

（2）实施政策弹性调整。 结合市场需求状况灵活制定更具备针对性和时效弹性的政策，如依法办理延期缴纳、减少定额或简化停业手续等“小事”以更适应中小微类型服务业企业。

3.精准财政资金定向扶持

（1）分类建立政策储备库。 不断完善政策的储备空间， 所有政策完成后纳入政策储备库，分类区别临时性、应急性短期政策和长期政策， 避免疫情等特殊时期结束后出现制度性应急障碍。 应通过深入了解目标企业群不同数据集之间的交汇点， 创建多个企业视角聚焦政策，比如降低企业用工成本、降低企业要素成本、降低企业融资成本、降低制度性交易成本等。

（2）问题导向精准导入扶持对象。 分设综合性政策和附件式政策。 政策出台不能一面扫、一锅端，要充分发挥政策的引导作用，就必须要区别政策的引导对象， 必要的情况下可以结合实际设立系统的评分标准， 在综合政策基础上， 对于评估具备特别潜力的企业需出台一事一议的政策。

一是确立引导方向。 县域财政资金目标调控的重心应优先定位县发展重心， 立足于产业结构优化升级、扶持阶段性困境产业链、产品附加值与价值链提升、 生产质量向中高端跃升、供给效率“升档”几个方面，科技扶贫正是精准导向，通过科技券等方式谋划实施科技新政，加快引导原产业升级换代，如铅酸蓄电池到锂电氢电电池的转换，积极有效地撬动创新资源。

二是差别化配套配建。针对不同区域乡镇街道的实际发展情况和基础设施条件，比如通过精准配套设施建设补助、 土地支持等政策，推动形成资本在项目上“上山下乡”；结合亩产政策更大力度积极实施差别化地价政策。

（3）完善资金扶持方式。坚决摈弃“撒芝麻盐”式的直接补助方式，结合县内集中财力办大事方案，探索“无偿投入”为“有偿使用”模式，逐步建立市场化的项目发现机制和竞争性的资金分配机制。

（4）打造精准产业基金杠杆。 围绕打造政府产业基金2.0 升级版， 小资金撬动共富发展。 聚焦省市重大决策部署结合县域的经济发展方针， 规范县域政府产业基金运作机制，更好发挥基金的政策引导和资金撬动作用。通过建设扩展周边区域“飞地”等县内已有的孵化器平台，将发达城市的辐射效应扩展到最大。

4.精准落实金融基础减负。 特殊时期开辟中小企业金融服务“绿色通道”，切实降低企业融资成本。 比如实施结合亩均贡献配比贷款额度，在符合国家监管政策的前提下，对于政策重点支持的亩均效益高对象，配比信用贷款额度。 实施多标利率优惠，如设立绿色工厂评比标准，给予不同级次的利率优惠，符合条件许可的可按抵质押物匹配一定信用额度。

（四）精准减负的绩效评价

图9 绩效评价因素设置示意图

最终的减负效果评定，需要全面全过程全方位设置评价体系，绩效角度越多，评价结果也就越精准，可参照价值也越大。这个体系可以从设立行政机构评价标准的角度， 通过行政绩效评价目标、过程运行、结合第三方评价的主管方建议等落实评价结果运用；设立技术评价角度，可以邀请专家、非专家但业务相关的第三方、行政及行政下属的机构人员参与评价， 同时依托信息化大数据整合评价结果； 设立评价的范围可以多个角度全面分析，分企业、行业、领域等多个层次同时开展。 依托多角度的评价标准类别，综合加权后给以评分结果，这个结果可以导入数据库， 建立数据模型。 通过多个模型的建立，不断改进评价标准的同时，也可以促进减负举措越来越精准。

绩效考评不是结果，更不是终点，结果的运用水平提高及进一步的精准度才是目的。 良好的考核体系应具备完善的追踪功能，在定下初步精准的方案后通过实践不断完善才能精益求精，同时借力风险资本、创投机构来识别、评估科技创新的潜在收益和风险，效果可能更佳。

注释：

①瓦格纳法则：税法预先规定税收的负担者，事实上是不可能的， 因为在经济交易中将发生税负转嫁的情况。 所以必须充分考虑到税收的转嫁变化规律， 最好选择难以转嫁或转嫁方向明确的税种。但也不排除在必要时，对转嫁方向不明确的税种，也可适当地采用，以实现税负的公平。