行政事业性国有资产监管：如何持续提质增效？（上）

话题嘉宾

李森：山东财经大学财政税务学院教授、院长、博士生导师，兼任中国财政学会理事、山东省财政学会常务理事、山东省税务学会副会长，主要从事财政分权理论和行政事业资产管理研究。

谭静：中国财政科学研究院副研究员、管理学博士。长期从事国有资产管理等领域研究。

王丛虎：中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学公共资源交易研究中心执行主任。主要研究公共资源交易、政府法治、廉政建设等领域的问题。

杨兴龙：重庆工商大学会计学院副教授，重庆市政府绩效评价研究中心副主任。重庆内控科技中心专家委员会主任，重庆市会计领军人才。

金珧汉：就职于甘肃省张掖市财政局，中国注册会计师、注册咨询工程师，长期从事财政业务实际工作，注重工作和学习成果的提炼与转化。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

行政事业单位国有资产是党和国家事业发展的物质基础和重要保障。根据《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》，2021年，全国行政事业性国有资产总额54.4万亿元、负债总额11.5万亿元、净资产42.9万亿元。其中，行政单位资产总额19.0万亿元，事业单位资产总额35.4万亿元。行政事业性国有资产管理制度体系持续健全，行政事业性国有资产管理基础不断夯实，有力推进公共服务均等化，最大限度发挥行政事业性国有资产使用效益。

为持续提升行政事业性国有资产管理效能，更好贯彻落实《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）等法规制度，2022年底，财政部出台《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（以下简称《指导意见》），部署加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，建立健全资产盘活工作机制，通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，提升资产盘活利用效率，为保障行政事业单位履职和事业发展、促进经济社会发展提供更加坚实的物质基础。《指导意见》提出“统筹资源、全面覆盖、因地制宜、激励约束”四大基本原则，指出以存量调控增量，将行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产纳入盘活范围，区分资产类别研究明确盘活方式，有针对性地盘活资产。将资产盘活成效与新增资产配置预算挂钩，通过预算约束推动资产盘活利用。加强监督检查，全面提升资产盘活积极性。《指导意见》处处体现过紧日子要求，提出“优化在用资产管理、推进资产共享共用、加强资产调剂、实施公物仓管理、开展资产出租或者处置、探索资产集中运营管理”六大资产盘活方式，为最大化激发资产效能、节约财政资金、优化资源配置提供了行动指南。为推进盘活资产工作有序规范开展，《指导意见》还从制定盘活方案、规范资产盘活管理、加强信息技术支撑、建立激励约束长效机制等方面提出落实及保障举措。

行政事业单位国有资产是履行政府职能、维护政治稳定、提供公共服务的重要物质基础，具有公益性、公共性和非营利性等特点，在推动完善公共财政体制、提升财政资源配置效率、促进经济社会事业发展上发挥着无可替代的作用。为进一步贯彻落实《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），落实过紧日子要求，更好激发行政事业性国有资产效能，《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》出台。如何因地制宜、结合各单位实际落实盘活工作？财政部门如何监管保障行政事业性资产盘活提质增效？如何进一步推动行政事业性资产全链条常态化监管？本期监督沙龙围绕行政事业性资产盘活管理工作就相关问题展开探讨。

《指导意见》出台 助力行政事业性国有资产监管提质增效

主持人：行政事业性国有资产监管作为财政工作的重要组成部分，是实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，保障政府职能有效发挥，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。面对财政收入增速放缓、同时重点项目支出和民生保障支出增长幅度较快，管好用活行政事业性国有资产意义重大。结合背景材料和您的研究实践，您认为《指导意见》的出台意义何在？

谭静：行政事业性国有资产是党和国家事业发展的重要保障和物质基础，是全体人民的宝贵财富。新中国成立以来尤其是改革开放44年多来，我国形成并积累了规模庞大的行政事业性国有资产，对服务党和国家事业发展发挥了重要保障和物质基础作用。在当前经济下行、财政收入增速放缓、地方财政收支矛盾凸显的背景下，“做好存量盘活文章”既是政府带头“过紧日子”的切实行动，也是充分释放存量资产价值，缓解财政收支矛盾的必要之举，更是以新发展理念推动资金资产资源统筹配置，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，助力经济社会高质量发展的长期思维和长效机制。

王丛虎：如何盘活行政事业单位国有资产既涉及行政体制机制改革与管理流程优化的问题，也是一个管理方法和技术的优化问题。新时代新目标下对行政事业单位的国有资产管理提出更高要求，正是在这一大背景下，出台《指导意见》恰逢其时，意义重大，为各行政事业单位在新的征程上开启管理创新之路提供了明确指引和政策支持。

李森：《指导意见》出台的意义体现在：一是有助于行政事业资产管理工作摸清家底，通过优化存量资产管理为增量资产管理夯实基础，从而有助于做好整个行政事业资产管理工作。要盘活存量资产首先需要掌握存量资产的状况，摸清家底盘活存量资产可通过存量资产管理与增量资产管理的紧密结合来全方位做好行政事业资产管理工作。二是有助于扭转长期以来普遍存在的以增量资产配置作为满足行政事业单位资产需求主要手段的倾向。行政事业单位履行其职能需要掌握一定数量的资产，原则上讲，这种资产需求若能通过存量资产配置予以满足就无需配置增量资产。但长期以来，资产调剂等存量资产管理一直是资产管理的薄弱环节。《指导意见》提出了盘活资产的六种方式，对于加强存量资产管理，改变过去主要依靠增量资产配置来满足资产需求的倾向具有重要意义。三是有助于行政事业资产做到物尽其用，提高资产使用效益，减轻财政支出压力。盘活存量资产若能满足行政事业单位的资产需求，就不需通过资产预算安排资产购置支出，这可大大减轻财政支出压力，在当前地方财政特别是基层财政相对较为困难的背景下，其所具有的现实意义不容忽视。

杨兴龙：行政事业性国有资产是行政事业单位履职的重要支撑和基本保障，也是财政资金支出的重要方面。长期以来，“重资金、轻资产”“重投入、轻管理”观念的存在导致有些部门和单位对行政事业性国有资产管理制度体系的建设、执行与监督不够重视，资产管理仍然存在一些较为突出的问题，影响着财政资金使用效益、部门履职效能乃至政府治理的社会公信力。

习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示批示，对加强行政事业性国有资产管理与监督提出明确要求。2017年，党中央印发《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，人大国有资产监督职能得到进一步强化。2020年2月，全国人大常委会预算工作委员会、全国人大财政经济委员会提交的《关于行政事业性国有资产管理情况调研报告》指出，由于“一些部门、地方和单位政治站位不够高，对于党中央加强国有资产管理和治理的重大决策部署、对于事业性国有资产在社会建设和推进基本公共服务均等化中的关键支撑作用等认识不够到位”，行政事业性国有资产管理在管理理念、体制机制、基础工作、规范管理和法制建设等方面“还存在不少突出问题”，比如体制机制方面，存在“单位占有使用支配体制下如何推进特定资产调剂使用、共享共用缺乏有效机制”的问题；基础工作方面，“资产登记、变更、注销、处置、盘点不及时，资产核算不准确，家底不清、账账不符、账实不符等问题仍然存在”；管理规范性方面，“资产闲置浪费、损失丢失等现象时有发生”等等，报告逐项针对上述问题提出了针对性的意见建议。报告强调，这些问题“亟待研究解决”，上述问题及意见建议，为财政部门系统谋划和深入推进行政事业性国有资产管理改革提供了重要遵循、提出了明确要求。《指导意见》深入贯彻党的二十大精神，全面贯彻落实党中央、国务院和全国人大提出的决策部署、任务要求和意见建议，与近年来推行的“政府过紧日子”改革举措相衔接，是对长期以来各级政府和财政部门深化行政事业性国有资产管理实践探索的科学总结。

金珧汉：《指导意见》的出台意义，我个人理解有三个方面：一是有利于国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱。行政事业性国有资产监管是财政工作的重要组成部分，其监管水平的提升有助于促进国家治理体系和治理能力现代化。二是有利于财政优化资源配置职能的充分发挥。优化资源配置是财政的主要职能之一。盘活行政事业单位国有资产是优化财政资源配置的应有之义，有利于将有限的财政资源通过盘活再利用配置到更需要的领域。三是一以贯之促进行政事业单位资产管理工作提质增效。盘活行政事业单位国有资产既是法定性要求，也是改革性要求，《指导意见》充分体现了这两个方面的要求，延续了行政事业单位资产管理工作的一贯要求，必将促进行政事业单位资产管理工作提质增效。

主持人：盘活行政事业性资产是国有资产管理提质增效的重要抓手。在您看来，《指导意见》的出台将对行政事业单位资产管理工作产生哪些影响？

李森：《指导意见》对行政事业资产管理工作提质增效将产生深刻影响，这体现在：第一，强调了资产存量管理对行政事业资产管理工作提质增效所具有的重要意义。行政事业资产管理提质增效固然要求优化增量资产配置，但这需要以优化存量资产配置为前提。在长期以来资产管理较为侧重增量资产配置的背景下，《指导意见》以存量调控增量，加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，显然有助于改变行政事业资产管理过于倚重增量资产配置的倾向。第二，通过优化存量资产配置夯实了行政事业资产管理工作提质增效的基础。《指导意见》明确提出了自用、共享、调剂、出租、处置等六种盘活资产的方式，为在实践中优化存量资产管理明确了目标和方向，有利于为行政事业单位履职和事业发展提供有力保障，为促进经济社会发展提供坚实的物质条件。第三，有助于实现资产存量管理与增量管理、资产管理与预算管理紧密结合，从而找准了行政事业资产管理提质增效的突破口和着力点。《指导意见》提出六种方式盘活存量资产以实现存量资产配置的优化，最大化激发资产效能，有助于优化资产预算编制，实现资产存量管理与增量管理有机结合，解决长期以来存在的二者在管理上的脱节问题，有助于从根本上实现资产管理提质增效。

谭静：《指导意见》引发广泛关注，是当前和今后聚焦“物尽其用”全面价值管理目标，做好做优资产管理工作，更好服务党和国家事业发展大局的重要指引，充分坚持了问题导向、价值理念、系统思维。

一是聚共识。进一步凝聚了“资金与资产同等重要”“存量与流量协同布局”的财政资源统筹共识，充分体现了整体性、系统性、协同性的改革思维，有利于打破部门或区域的“一亩三分地”思维，形成在更大范围、以更大力度推进资产盘活和高效利用的新局面。

二是内挖潜。对促进各级政府及其行政事业单位向存量挖潜、向管理要效具有重要指导和激励作用。各级政府及其行政事业单位不仅要对资产家底 “心中有数”，更要对资产综合利用效率动态优化主动谋划。各级政府及其行政事业单位要充分用好已有政策、不断优化政策储备、切实发挥市场机制和专业机构作用，积极探索市场化专业化数字化的高效盘活机制，为财政可持续发展注入新的“流动性”。

三是促联动。对实现资产存量价值释放和新增流量布局优化的动态平衡具有重要促进作用。为各级政府财政部门创新好、发挥好资产管理这一重要宏观调控工具在服务国家治理，保障党和国家事业发展中的重要作用提供了依据。为解决资产与预算“两张皮”，提升资产配置科学性、精准性，资产使用高效性、集约性，资产处置规范性、公平性提供了新的路径与方案。

杨兴龙：《指导意见》进一步细化了国务院提出的改革举措和管理要求，有助于推动党和国家关于资产盘活的决策部署和任务要求更好贯彻落实，对于加强行政事业性国有资产监管、促进国有资产盘活工作的法治化和规范化水平，提升行政事业性国有资产使用效益、提高国有资产治理水平和治理效能、提升政府履职效能等都具有重大现实意义。在当前财政收入增长放缓、政府过紧日子、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的时代背景下，这种意义更加显著。

金珧汉：《指导意见》对行政事业单位资产管理工作提质增效带来的影响，我个人认为有五个方面：

一是导向性。《指导意见》发出的提质增效信号是鲜明的，具有风向标意义，对行政事业单位资产管理工作具有一定的引领作用。二是根本性。盘活行政事业单位国有资产是资产管理工作的内涵之一，是提质增效的重要抓手之一，《指导意见》出台对行政事业单位资产管理工作具有根本性、实质性影响。三是综合性。《指导意见》既体现了近年来加强优化资源配置、绩效管理等改革性要求，又体现了厉行勤俭节约、政府过紧日子等约束性要求，实施后产生的影响将是综合性的。四是长远性。盘活行政事业单位国有资产是一项长期的任务，也是持续不断的动态过程，《指导意见》产生的影响必将是长期的。五是针对性。《指导意见》立足当前，面对财政收入增速放缓、同时重点项目支出和民生保障支出增长幅度较快的实际，针对行政事业单位资产管理工作提质增效方面的短板弱项提出措施办法，具有现实意义。

行政事业单位国有资产盘活管理：改革进展与实践困境

主持人：国资活起来方能物尽其用。近年来，一些地方创新方式，比如实施公物仓管理，将闲置、超标、低效运转、可修复使用的资产统一纳入公物仓集中管理、调配使用，推进国有资产共享共用，提高资产使用效益。结合您的研究和实践，谈谈近年来行政事业单位国有资产盘活管理工作有哪些进展、呈现出哪些特点？

李森：近年来，各地财政部门为盘活存量资产，优化存量资产配置进行了积极的改革探索，取得了明显成效。比如在资产共享共用平台的构建和使用、公物仓的设置和运作、资产集中运营的制度设计和运用，资产处置制度的构建、完善等方面各地都有较为成功的案例，积累了较为丰富的经验。

王丛虎：客观地说，近年来，我国在行政事业单位国有资产管理方面有了很大进展，尤其是在健全国有资产管理制度体系、推进资产管理融入预算管理一体化和构建资产全链条环环相扣的闭环管理等方面都在逐步推进。但是，也应该看到，行政事业单位的国有资产盘活和提质增效还有很大的可拓展空间，如要统筹资源就必须集中管理、集约化调配，而这些就必须打破“国有资产部门化”的狭隘观念和部门意识；要提质增效就必须优化配置，而这样就必须强化现代信息化建设，对国有资产进行智能化管理等等。

谭静：近年来行政事业性国有资产盘活工作呈现出“基础日益牢固、机制持续创新、数字赋能盘活”等特点。

一是法规制度不断健全，盘活基础日益牢固。尤其是党的十八届三中全会以来的十年，《行政事业性国有资产管理条例》填补立法空白，开启高质量依法管理新篇章；以月报、年报以及专项报告构成的资产管理报告体系日臻完善，资产家底更加清晰；围绕资产管理全生命周期的各项规章制度和基础管理日益健全。这为行政事业性国有资产的高效盘活利用奠定了扎实的法规制度基础。

二是体制机制持续完善，盘活手段不断丰富。近年来，不论是新增资产配置预算中的“存量资产状况”为依据的审批要求、资产调剂使用和共享共用机制的法规制度要求和创新实践（例如各地结合实际开展的公物仓、公益仓、大型仪器设备、公共图书馆、体育场共享共用机制），还是资产的市场化交易不断规范和健全、资产盘活收入实事求是管理以及资产管理绩效与新增预算挂钩等激励机制建设，都为后续推动资产跨部门、跨级次、跨区域的盘活探索了新路径，提供了很好的可复制、可推广的案例参考。

三是数字技术赋能创新，盘活效益明显提升。随着“大智移云物区”的快速发展，行政事业性国有资产管理信息系统持续迭代升级，预算一体化改革加快落地，“资产电子身份证”“数字化盘点清查”助力动态摸家底，资产共享共用“虚拟仓”联动绩效动态评价等取得积极成效，为资产盘活智慧赋能。浙江、江苏等多地积极探索，主动创新，运用全域互联网拍卖等市场化交易模式，提升资产交易效率和溢价率取得积极成效。

金珧汉：近年来行政事业单位国有资产盘活管理工作总体上稳步推进，取得了一定成效，在建章立制、机制建设、盘活方式创新、信息化建设、市场化盘活手段运用、盘活效益提升、盘活链条延伸等方面积极探索，取得了重要进展。呈现的主要特点：一是因地制宜，积极探索。突出结合地方实际，先行先试，开展探索。二是问题导向，解决难题。以实际工作中存在的问题为导向，通过盘活管理工作破解难题。三是多元思路，方式灵活。一些地方思路开阔，盘活管理的方式多样灵活。四是协同配合，系统推进。一些地方与财政预算管理方式改革、国有融资平台公司整合转型升级等相关领域工作有机结合，增强工作推进的协同性、系统性。五是互学互鉴，取长补短。地方与地方之间进行互相学习借鉴，比学赶超，总结吸收先行地区的有益经验，不断完善盘活管理工作。

杨兴龙：党中央、国务院高度重视行政事业性国有资产盘活管理工作。党的十八大以来，党中央着力加强作风建设，把厉行节约反对浪费工作放到突出位置来抓：2013年，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》对“资源节约”作出专章规范，明确提出“通过调剂方式盘活存量资产”，要求“优化办公家具、办公设备等资产的配置和使用”；2017年，党中央印发 《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，对“国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况”作出具体部署和安排。2019年10月，国务院向全国人大常委会提交的 《国务院关于2018年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告》提出了“推动行政事业性国有资产节约和高效使用”的任务要求，部署了三项重点工作：一是优化资产配置，二是加大资产调剂使用力度，三是推进资产共享共用；2021年3月，国务院公布了我国行政事业性国有资产领域的第一部行政法规 《行政事业性国有资产管理条例》，明确规定“资产配置包括调剂、购置、建设、租用、接受捐赠等方式”，强调各部门及所属单位“应当优先通过调剂方式配置资产”，要求县级以上政府及其有关部门 “应当建立健全国有资产共享共用机制”；2021年4月发布的 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》对于“盘活各类存量资源”作出部署安排，要求 “新增资产配置要与资产存量挂钩”“所有资本性支出应当形成资产并予以全程登记”“推动国有资产共享共用”，以此促进长期低效运转、闲置和超标准配置资产以及临时配置资产调剂使用，还提出“有条件的部门和地区可以探索建立公物仓”。

近年来，财政部贯彻落实党中央有关决策部署，不断加强行政事业性国有资产管理监督，推动优化资产配置方式、提高资产使用效益。2015年印发的《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》提出“建立行政事业单位超标准配置、低效运转或者长期闲置资产调剂机制”，探索建立行政事业单位资产共享共用机制、鼓励开展“公物仓”建设；2018年印发的《关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知》，对“探索建立共享共用和资产调剂机制”作出更具体的部署和安排，要求各部门“推动所属单位间的共享共用和资产调剂”、财政部门“推动不同主管部门之间的共享共用和资产调剂”；同年印发的《中央行政事业单位国有资产配置管理办法》明确资产配置方式包括“调剂、租用、购置、建设、接受捐赠等”，强调资产配置“应当优先通过调剂方式解决”，要求“资产配置能够通过调剂方式解决的，原则上应当申请调剂”，将“单位存在大量闲置资产而仍申请新购的”作为财政部监督检查的重点项目；2021年印发的《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》明确了国有资产处置方式包括 “无偿划转、对外捐赠、转让、置换、报废、损失核销等”，对“无偿划转”的程序及提交材料作出规范，实现了资产盘活的闭环管理。

各地方、各部门也不乏通过制度、机制创新盘活存量资产、提高行政事业单位国有资产使用效率的探索与实践。以公物仓为例，地方层面的探索多年前就已开始：2003年，为明确财政公物仓的管理职能、加强对罚没扣押等物品的管理，吉林省财政厅印发《吉林省财政公物仓管理暂行办法》，这是笔者检索到的最早的公物仓管理办法；2005年，无锡市财政局印发的 《无锡市财政公物仓管理暂行办法》明确了财政公物仓的管理范围，包括使用财政性专项资金一次性安排的大型会议、展览、典礼、突击性工作等所添置的公物；被撤消的单位、政府临时性机构原有的所有资产；合并单位的多余资产；行政事业单位闲置的固定资产以及有关罚没物资；2009年，青海省政府办公厅发布的《青海省省级行政事业单位国有资产公物仓管理暂行办法》将“公物仓”界定为“对省级行政事业单位不需用的资产进行统一管理、统一调配、统一处置，推进行政事业单位资产管理与预算管理相结合的运作平台”，将“推进国有资产的共享、共用和集约化管理”作为公物仓管理的目标，进一步拓展和提升了公物仓的功能定位；此后，河南省政府办公厅、江苏省财政厅、成都市机关事务管理局等陆续发文推动和规范公物仓建设；《国务院关于2018年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告》指出：截至2018年底，全国建有省级实物及虚拟“公物仓”12个、市级93个，既满足了大型会议、临时办事机构的资产使用需求，又提高了国有资产使用效益。国家机关事务管理局于2020年5月正式组织开展中央行政事业单位公物仓试点工作；截至2022年11月，中央行政事业单位公物仓累计入仓资产4.75万件，原值3.27亿元，为各部门、各单位调配资产1.76万件，节约资产购置资金1.27亿元，为保障中央行政事业单位节约高效履职、助力经济社会发展作出积极贡献。

简要梳理上述政策文件及调研报告不难发现，党的十八大以来，党中央、国务院及各地方各部门将“资产盘活”作为一项重点工作，在政策供给、建章立制和实践创新等方面开展了大量工作、取得了一定成绩，积累了宝贵经验。同时相关的配套措施以及管理体制、规则标准、信息系统以及监督力量等仍需健全，资产盘活的动力机制和实施路径还待完善，随着我国经济社会进入新发展阶段，各部门各地方需要在财政收支紧平衡、统筹发展与安全的两大约束条件下贯彻落实党中央各项重大决策部署，政府过紧日子成为常态，对财政统筹能力提出了更高要求，盘活各类存量资源的需求更加迫切，需要进一步作出顶层设计和规范指引。

主持人：结合您的研究和实践，近年来行政事业单位国有资产盘活管理工作仍存哪些难题亟待破解？

李森：目前来看，还存在一些亟待解决的现实问题，这些现实问题主要体现为：一是资产调剂工作开展难度大。行政事业资产的所有权属于国家，管理权属于政府，部门、单位掌握占有和使用权，因此部门、单位之间甚至不同级次政府间调剂资产从理论上讲并不存在任何障碍，但由于资产通常采用无偿调剂，所以部门、单位没有积极性调出闲置资产，也没有积极性通过资产调剂来满足资产需求，所以资产管理机构通常难以掌握充分的资产调剂需求信息，由此影响到资产调剂工作的顺利开展。二是公物仓管理难度大、运作成本高。建设公物仓可以更好管理部门、单位的闲置资产，并以此满足部门、单位的一些临时性资产需求，但公物仓毕竟对应实物形态的资产集中管理，随着公物仓规模的扩大，管理难度随之增加，另外，部门、单位也缺少足够的积极性将闲置资产纳入公物仓，资产需求也更多地是通过增量资产配置来满足。三是资产集中运营虽然便于加强监管，但通常只适用于共性较强的资产，对于个性化特征明显的资产实行集中运营操作起来有一定难度，并且也不利于提高资产运营收益。四是资产处置手续相对繁琐，资产不能及时处置以及越权处置资产的现象在一定程度上还存在。

谭静：推动行政事业性国有资产盘活利用是一项长期的系统工程，虽然进行了一些探索，实际盘活工作中仍然面临着“理念有待提升、案例有待总结、机制有待联通、规范有待细化、激励有待实化”等难点堵点。

一是亟待改变“一亩三分地”“占用即所有”的固化思维，提升“向内挖潜、充分利用”的主动性和“一盘棋盘活”的更高站位和积极性。二是亟待鼓励创新一批、总结提炼一批具有探索性、创新性、实效性和可推广、可复制、可操作的典型盘活案例。建议全面梳理案例盘活背景、盘活依据、运作机制、盘活流程、盘活成效以及体制机制创新点、启发点、改进点，为更大力度的盘活利用提供参考和启示。三是亟待打破不同级次、不同区域、不同部门在实际管理中存在的信息卡点、机制堵点、系统断点，实现资产盘活信息共享、机制联动、平台联通。四是《指导意见》具有指导性和原则性，为资产盘活利用提供了很好的改革、创新空间，其本身不是操作指引和实施手册。当然，各地及各行政事业单位在具体操作中因缺少具体参照，容易陷入“观望”或者打“擦边球”产生风险隐患。建议各级政府和各单位积极探索，针对不同资产类型，不同盘活方式，细化符合法规制度要求和本地本单位实际的资产盘活具体实施办法或操作手册，推动资产规范、高效盘活。五是资产盘活效益与预算、绩效挂钩的激励机制有待落实落地。建议建立健全务实、有效的多层次、多样化资产盘活利用绩效评价体系，并与部门预算、转移支付、债务风险评估及债务预算等挂钩联动，切实激发盘活内生动力，形成盘活长效机制。

杨兴龙：总体看，资产盘活工作仍然处在中央部署要求、主管部门推动、业务部门探索、单位提高认识与等待观望的阶段。尽管不乏有益探索和有效举措，部门和单位重视不够、规则标准不健全、支撑保障不到位、发展水平不平衡等问题仍然存在。具体而言，面临的一些困境有：

一是制度规范性及约束性仍有待提升。《指导意见》搭建了资产盘活工作的制度框架，明确了有关的任务要求，但操作层面的规则标准还有待细化。比如，未明确“低效、闲置”资产的标准，未规范资产调剂、共享共用及建立“公物仓”等的流程步骤和决策机制，资产盘活情况与预算挂钩的具体机制也需要进一步明确等，可能导致单位所开展资产“盘活”工作处在“无据可依”的状态。

二是管理体制及职权配置有待进一步明确。《行政事业性国有资产管理条例》部署了国务院财政部门和国务院机关事务管理部门等的职责，部门间如何协调相关职责以及财政部门监管效率如何保障提升等需要进一步明确。部分地方文件同时赋予财政部门和机关事务管理部门行政事业性国有资产管理的职能，比如，将于2023年3月1日施行的《江苏省行政事业性国有资产管理办法》规定，财政部门“制定管理制度并组织实施；负责行政事业性国有资产的配置、使用、处置等管理工作”、机关事务管理部门“制定相关制度并组织实施；负责本级相关行政事业单位国有资产管理工作”，可能给基层单位具体执行带来一定困扰，二者如何齐抓共管，须进一步理顺、细化明确。

三是一些历史遗留问题亟待解决。由于机构改革、行政单位划转、事业单位转制等历史原因以及资产管理体制机制的不完善，不少资产没有进行产权登记甚至权属关系不明晰，成为资产盘活和处置的障碍。国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》对该问题作出部署安排，要求“对产权不明晰的项目，依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记”，有必要进一步对该问题作出规范指引，实施专项治理，为各部门各单位，尤其是基层单位，推进资产盘活工作扫清障碍。

四是资产基础工作仍然薄弱。全国人大专项调研报告揭示了国有资产基础管理工作存在的突出问题，国务院及财政部持续推动各项基础工作健全完善，但行政事业单位国有资产底数不清、资产使用状态未标注、具体使用人和管理人岗位职责不明确等问题仍然存在；尤其是国有资产管理系统与预算管理系统需进一步打通，根据资产存量控制资产配置预算亟待坚实的数据支撑。

五是约束机制和动力机制尚需加强。此次《指导意见》提出“建立资产盘活情况与新增资产配置预算挂钩机制”“闲置浪费严重的”可视情况停止批复新增资产配置预算等措施，要求“加强监督检查”，这些举措的落实需要以进一步加强互联互通的管理信息系统建设和全面反映资产使用状态的大数据应用为前提；同时建议财政部门、审计部门和纪检监察部门今后将资产使用和盘活情况作为监督重点，通过监督提升盘活积极性的政策设计仍需要进一步优化完善。

金珧汉：一是传统惯性思维难改变。长期以来形成的“重购轻管”“重增量轻存量”等传统惯性思想在短期内很难改变，推进盘活利用工作的思想阻力依然存在。

二是部门行业利益难打破。个别部门、行业固有利益格局难打破，跨部门、跨行业的盘活利用工作推进难度大，部门、行业间的推进进展不平衡。

三是制度约束难硬化。个别配套制度尚不健全，制度执行链条存在薄弱环节，执行监督跟进不足，盘活利用工作要求硬性约束还不足。

四是市场化方式难应用。受市场发育不成熟、市场主体培育滞后等因素的影响，目前盘活利用工作更多靠行政方式推进，一些市场化方式应用不够，即使使用了也较难推广应用。

五是系统化推进难统筹。一些地方的探索实践中，涉及与事业单位改革、国有资产管理体制改革等领域改革的关系处理问题，个别涉及顶层设计，统筹协调推进的难度较大。