预算执行动态监控下提高高校预算绩效管理质量的方法研究

卞文英

前言

为将预算绩效管理落到实处，财政部和地方各级财政部门陆续出台了系列绩效管理的制度和办法，《预算执行动态监控管理办法》是2020年财政部出台的较新的管理制度，目的是加强财政预算执行管理与监督，提高财政资金管理使用的安全规范有效。高校预算资金收入的主要来源是财政资金，对其实行有效监控是应有之义。

本文以河北省为例，为精准有效落实财政政策，提高财政支出及时性和均衡性，2022年3月省财政厅以红头文件形式发布了《关于开展省属高校预算执行动态监控的通知》，明确了对高校由一般公共预算安排的特定目标类、其他运转类项目资金纳入监控范围，分一级指标和二级指标设置了监控指标体系，实行赋值评价和量化观测。这无疑对高校的预算绩效管理提出了更高的要求。笔者根据预算执行监控内容并结合高校预算执行中的具体实际，经过总结分析研究，提出以下方法。

一、在编准编实编科学年度预算上下大功夫

预算编制是预算管理的基础预算执行的前提，基础不牢，地动山摇。预算执行的好不好，关键就在预算编制的好不好，科不科学。在实践中预算编制人员在每年的预算编制中普遍感受到时间紧、任务重、节奏快、战线长，这就要求预算编制人员在效率、质量、基础、应用上下足功夫，研深、学透最新政策和要求，高质高效完成预算编制。笔者认为，要做好预算编制，需要做到以下几点：

（一）重视组织领导力量，充分发挥“一把手”作用

预算编制是一项基于对高校管理各方面分析总结、集预测与决策一体的综合性工作，是高校重点工作落实的有效保障。预算编制形式上由高校的财务部门来完成，但根本上是高校各系部协调联动的结果，高校的各部门是预算编制的主体，财务部门作为牵头部门，要通过宣传、沟通、协调、引导等方式，主动争取学校的“一把手”对这项工作思想上的高度重视，也要主动争取各职能部门和系部的“一把手”具体落实的高度重视，通过争取“一把手”的支持并由其亲自谋划、亲自部署、亲自调度，为确保有效完成预算编制增加可靠性。

（二）建立“参与式”预算机制，提高预算编制效率和质量

预算编制的过程就是工作谋划的过程。提高预算编制的效率和质量，可以使预算绩效管理达到事半功倍的效果。而开展事前绩效评估是达到上述目标的有效方法，这既是财政最近对预算执行提出的一个新要求，也是高校打好预算执行主动仗的先手棋。学校在确定项目前通过电话咨询、师生调查、召开座谈会等方式主动收集项目资料，在做足了前期准备后，聘请各方面专家组建事前绩效评估小组，参与人员要全面广泛，逐步建立起“参与式”预算编制，汇集各方意见，根据项目的不同性质，确定不同的评估方案。从立项依据上评估是否有相关批复文件、是否与学校工作重点相适应、是否能解决实际问题和可持续发展；从预算投入上，项目测算依据和价格确定是否合理，是否能充分发挥成本效益原则，具有不可替代性，不会造成资源浪费和重复投入；从绩效目标设定上，绩效目标是否能准确反映出项目目标与学校工作目标保持了一致性，项目产出真正解决实际问题的效果如何，绩效指标设定是否与项目高度匹配，关键性指标是否细化量化达到可衡量，指标值的设定是否合理可考核；从实施方案可行性上，评估项目责任部门的团队架构是否健全，支撑项目实施的基础条件是否具备，项目内容是否清晰，技术方案是否可行，责任分工是否具体，出现风险时是否有保障措施等；在筹资渠道上，评估学校的固定收入和变量收入，资金缺口大小，筹集资金方式和风险系数等。对于投入资金超过1000万元以上的重大和重要项目等，建议同时引入第三方机构进行专业评估，将二者评估结果相结合，更有益作出客观正确的判断，成为确定预算安排的重要参考依据。

（三）运用财务专业判断，科学分配预算资金

财务部门在审核预算时，一是注意要将所有收入全部纳入预算管理，尤其注意那些容易被忽视的单位事业收入、经营收入等，凡是依托行政权力、国有资产等形成的收入要全部编入预算，防止出现未纳入预算的收入被视同“小金库”处理。二是坚持保重点，压一般，区分轻重缓急安排预算，不留硬缺口，对一些按规定不能安排的支出要坚决压下来，对于不成熟的项目不编预算，预算跟着项目走，预算编制体现出前瞻性，编准编细，在预算下达后不予调整。三是结合支出进度要求全面统筹项目使用什么性质资金安排。一般来说，高校的预算资金主要来源于一般公共预算和财政专户资金，一般公共预算主要包括限额拨款、中央和省级生均拨款和中央支持地方改革发展资金等，财政专户资金是由高校学住费、考试费等非税收入形成。目前，财政纳入考核范围的，主要是由财政拨款性质资金安排的项目，而由财政专户资金安排的项目暂未列在考核范围之内。在年度预算执行中，支出进度快与慢，直接影响下一年度的资金分配。

河北省制定的预算执行监控指标体系中一级指标预算执行分值占整个监控体系指标的90%，起到了决定性作用；在二级指标中规定了3月至12月每月度不同的支出进度，给予不同的量化赋分，按照评分值得出计分系数，由月度得分综合得出年度得分，结合财政资金总量，安排下一年资金。因此，高校为争取更多资金，预算执行是重中之重，而财务预算编制根据项目特点科学匹配好对应资金性质是保证预算执行的关键因素之一。财务部门的预算编制人员在汇总审核预算时，减少主观判断取而代之主动调查研究，通过听问访察对各部门申报的项目做到心中有数，结合预算执行动态监控要求达到的月度目标进度，在掌握项目实施期、实施内容的基础上，结合项目不同的采购方式和招投标流程完成将要花费时间，同时将那些资金支出和使用有时限要求、年中追加的项目资金到账时间晚等特殊和意外事件影响等因素考虑进去，综合确定学校整体支出进度，按照项目的轻重缓急、倒排时间表、细化支出额，进一步确定使用什么性质资金安排，确保纳入考核范围的资金性质支出进度达到规定要求。比如对一些设备购置类项目，其实施进度相对较快，可使用一般公共预算资金安排，而对工程修缮类项目，一般集中在暑假7、8月份进行，且预算金额一般占比较大，则宜使用财政专户资金安排，以避免6月份关键考核节点的支出进度过低给高校来年争取资金带来大的影响。

通过充分调动和发挥各方力量，建立“参与式”预算编制机制，确定项目前开展事前绩效评估，审核预算时坚持科学统筹安排，将预算编好编实编科学，为预算执行奠定良好基础。

二、在创新加快预算执行举措和方法上下大功夫

近几年，受新冠肺炎疫情影响，中央和地方财政吃紧，高校作为受财政资金保障的单位之一，更要把有限的资金花在刀刃上，采取切实有效措施，加快预算执行进度，履行好社会责任。

（一）硬化支出责任，强力推进预算项目落地落实

为切实发挥财政资金使用效益，财政提出了预算执行不结转和支出进度100%的要求。面对经济下行压力，高校一定要站位全局，主动作为，积极分析目前预算执行中存在的问题，制定科学可行的预算执行措施。

一是学校“一把手”要亲自上手推进，加强统筹调度，加大工作力度

对所有项目定期清查、全面分析总结执行中存在的问题，深入查找支出缓慢项目的原因，在此基础上，建立健全项目资金支出台账，制定加快预算执行进度的具体措施，一笔一笔盯办，一笔一笔跟进。对预算资金量大、执行进度慢的项目采取派专人上门督导，协同分析存在的问题，协力解决好预算执行过程中遇到的难点和堵点问题。对预算执行仍不力的项目，可进一步采取约谈项目负责人、列入单位督办事项、学校纪委协同推进等刚性措施，推进预算刚性执行。

二是树立“预算当年执行不结转”的目标，履职尽责抓好支出进度

面临各行各业都面临着巨大的资金缺口的现实形势，高校更应严格把控预算执行和树立“过紧日子”思想，加快预算执行，当年预算要在当年完成，不留结转余地。在实际工作中经常出现很多部门都在喊缺钱，但等资金安排到位就不着急了，最后导致年底大量资金被财政平衡的现象。为促进学校高质量发展，学校千方百计争取资金、千辛万苦拓展收入渠道，但另一方面又出现钱花不完被财政收回现象，近几年固然有新冠疫情的影响，但也有项目实施部门未履职尽责的原因，办法总比困难多，学校各部门要树立珍惜资金履职尽责思想，把工作任务完成好。

三是要减少甚至杜绝出现预算调整项目

预算约束是预算绩效管理的重要组成部分。在预算执行监控指标体系中，预算约束也是其中的一级指标之一，如河北省监控指标中规定单位在年度预算执行中出现调整项目资金用途、调剂经济分类类级科目、调增或调减政府采购预算、调减项目预算的，每办理1次专项资金项目预算调剂，扣0.5分，扣完为止。再者年度中如出现预算调整的项目，从上报到审批往往时限紧进而影响预算执行。基于上述，学校在编制预算时，一定做好充分的事前评估，除因极特殊情况需要调整预算，就要减少或杜绝调整预算发生，确需调整预算的项目，政策依据要充足，绩效目标、指标、科目设置等要做实做细，提前做好支出计划，做到一经批复，立即能执行，涉及政府采购的要做好前期准备。

（二）加强统筹规划，切实提高政府采购预算编制质量

笔者在参加历年的财政预算编制工作布置会上，强烈感受到财政对政府采购预算调整的控制也越来越严格。从许多高校历年预算执行情况来看，一方面因为漏编政府采购预算，很大程度造成采购项目无法推进，直接影响高校支出进度和资金效益发挥；另一方面又因为虚报预算，造成大量采购资金结余，形成资金浪费。因此，高校在编制政府采购预算前，提前做好询价、测算和报审等前期准备工作，加强采购项目的前期论证与谋划，认真总结以往政府采购工作经验。

笔者在高校之间交流中发现单项结余资金较大的项目往往是服务类项目，如校园物业服务项目等，总体结余资金占比较大的是设备采购项目，因此在制定新年度政采预算时，参考上述历史数据要更加科学合理确定拦标价，减少形成结余资金的数额；同时要加强事前谋划，充分考虑政府采购项目实施的实际情况，近年财政增加了采购意向预公告30天的环节，政府采购的环节增多，过程增长，预算执行的难度加大。高校在实施政府采购程序时，要充分考虑每个环节的刚性时间要求，以及采购项目流标的可能、招标开标排队的时间，项目执行分期付款的节点，算细账、算实账，务必统筹合理作出安排。从观测高校政府采购完成时间，多数项目中标的时间集中在7-9月份，按此时间计算，待签订合同、实施项目和验收完成付款基本在8-10月，遇有特殊情况，就会延迟至11月，虽然不影响全年整体进度完成，但财政和主管部门分配下一年度资金的参考数据大多是每年10月份之前的数据，因而会影响到学校下一年度收入额度，因此高校要在总结经验基础上，提高政府采购预算编制质量，以争取和节约更多的资金服务高校事业发展。

（三）严格落实责任，建立 预算执行“双挂钩”机制

一是严格落实学校实施部门预算执行的主体责任，必要时进行责任追究，对预算执行进度在6月份达不到目标进度的，实施部门的主要负责人要向分管领导作出书面检查，在10月底达不到90%的，直接向学校“一把手”作出书面检查，12月20日前达不到支出进度要求的，向学校党委作出深刻检查，到年度结束时凡完不成支出进度要求、资金被省财政收回的，部门主要负责人在年度预算执行总结会上作深刻检查，发挥责任追究作用以压紧实施部门的主体责任和项目负责人对预算执行的高度重视。

二是实行预算执行“双挂钩”激励约束机制，将预算执行与下年度预算安排挂钩，凡未达到支出进度部门，按比例核减下年度专项预算限额；预算执行与年终绩效考核挂钩，支出进度落后的部门扣减年终考核分数，资金被财政收回的原则上不能评先评优。

从高校发展大局来说，预算执行既是严肃的责任问题，也是工作纪律。高校要全面准确、认真扎实地落实预算执行，主要负责人切实重视预算执行，才能为预算绩效管理质量提高起到决定性支撑。

三、在落实预算约束和接受预算监督上下功夫

高校务必牢固树立法治意识，落实政府预算的刚性约束，严格执行预算管理制度：一是严禁突击花钱，不得无预算超预算安排支出、违规扩大支出标准，严禁出现为了支出而支出、为了花钱而花钱所造成的各项违规和不讲绩效的“突击花钱”行为；二是严禁乱花钱。坚决杜绝虚列支出、挤占挪用资金等违规行为，确保预算执行高效有序，资金支付安全合规。自觉接受财政部门、审计部门、主管部门的监督，要高度重视各项审计巡视检查中发现的高校预算绩效管理问题，认真做好审计整改和“回头看”，切实做到应改尽改、早改快改，举一反三，标本兼治，防止出现违反财经纪律和制度而受到追责问责等。

结束语

综上，在预算执行动态监控下，高校在管理中要统筹好各项工作安排，将预算编制和预算执行做为重点工作务必抓实、抓紧、抓细，提高预算约束和预算监督意识，使高校预算绩效管理工作再上新台阶。