资源赋能视域下的乡村治理数字化转型研究

胡 雯,芮国强,2

(1.苏州大学 政治与公共管理学院,江苏 苏州 215127;2.苏州城市学院 文正智库,江苏 苏州 215104)

党的二十大报告明确提出加快建设网络强国、数字中国,同时还作出全面推进乡村振兴的部署。加快推进数字乡村建设既是乡村振兴的战略方向,也是建设数字中国的重要内容,受到中央层面的广泛关注和高度重视。近年,国家出台了《数字乡村发展战略纲要》《数字乡村发展行动计划(2022—2025年)》等重要文件,全面助推乡村治理数字化转型。实践中,以人工智能、云计算、区块链为代表的前沿数字技术正以新理念、新模式、新业态加速向乡村场域渗透,成为推进乡村治理数字化转型的有效引擎和持续动力。然而,乡村治理中各领域的数字化实践尽管在数字技术驱动下取得了一定成效,但整体还停留在了解村务党务信息、获取生活服务等基本功能层面,村级治理场域普遍存在专业化治理人才缺位、数字化基础设施欠缺、数字治理多维功能发挥滞后等问题,数字技术对乡村治理转型的赋能效应尚未充分体现。事实上,技术下乡并不必然带来乡村治理的数字化转型,村级组织才是推动实现乡村治理数字化转型的关键载体和主体力量。2022年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》,旨在为全面推进乡村振兴提供更坚实的组织保障。尽管如此,在具体落实数字化村治事务的实践中,不少村级组织疲软涣散的现象仍然较为突出,比如村级领导班子年龄结构老化严重、村组织因无集体经济收入而缺乏威信、村组织行政职能与经济职能不分导致运营效率低下等等,这就难以为推动乡村治理数字化转型提供有效的组织保障。因此,如何激活村级组织的主体功能、提升村级组织的数字化能力来助力乡村治理数字化转型,就成为当下亟待破解的现实问题和理论命题。

一、文献回顾与问题提出

随着数字技术在乡村场域的深度嵌入和广泛应用,学术界日益关注乡村治理数字化转型议题,相关研究成果主要聚焦于以下三个方面:一是关注乡村治理数字化转型的价值意蕴。整体来看,乡村治理数字化转型是我国乡村治理数字化、信息化、网络化与智能化实践经验的总结和表现[1],不仅是促进城乡融合发展的有效途径,更是实施数字中国战略的主要根基[2]。数字技术构建了一个高效合作、富有创新性和集体理性的乡村社会结构[3],为实现乡村高质量发展提供了全新的手段和工具[4]。二是审视乡村治理数字化转型的潜在风险。当前许多地区都面临着难以达成乡村治理数字化转型的实践困境[5],一种是“技术嵌入异化”视角下的风险,即数字技术嵌入乡村社会将产生技术不适用风险[6],且由工具理性产生的“技术嵌入异化”极有可能突破乡村数字治理边界、冲击乡村治理伦理[7];另一种是“治理主体缺位”视角下的风险,即公民参与的不足将使乡村数字治理滑向“表面数字化”陷阱[8],乡村数字治理多主体冲突问题也将构成对乡村治理数字化转型的巨大挑战[9];再一种是“政策执行偏差”视角下的风险,即在权小责大的权责配置格局下,村级组织极易产生不以解决村民实际问题为导向的数字治理行为偏差[10],且多元行动主体的策略共谋和利益冲突可能造成乡村数字治理失效的风险[11]。三是思考乡村治理数字化转型的实践路径。未来要契合乡村空间场域特色以保障乡村数字治理的适应性和匹配度[12],同时要从规则供给、执行和维护的角度为乡村治理数字化转型提供制度支撑[13],并在实践中按照国家数字发展战略来积极打造乡村数字治理接点平台[14]。可见,学术界从多个维度探讨了乡村治理数字化转型的相关问题,较为全面地反映了乡村数字治理的现实要求、实践困境和未来路径,为本文的研究奠定了丰富的学理基础。但缺憾是,现有研究多呈现为价值性、技术嵌入路径及其面临的困境等方面宏大而不具象的论述,即多是从国家论视角或技术论视角来反思乡村数字治理产生的效果和带来的问题,较少关注乡村数字治理场域本身,尤其是未能以“村级组织本位”的主体性视角来探索推进乡村治理数字化转型的内源性路径。有鉴于此,我们立足于田野调查的微观视角,走进农村现实场域,于2022年1月至2023年3月先后对江苏、浙江、山东、云南、贵州5省的20个行政村进行走访调研和实证考察,主要采用深度访谈法和座谈会方法来获取原始资料。调研发现,在推进乡村数字治理的实践过程中,不少村级组织明显存在权威弱化、功能异化、地位虚化等数字治理能力缺失问题,这些问题严重掣肘乡村治理数字化转型的实际成效。

组织强则乡村兴,组织弱则乡村衰。要想稳步推动乡村治理数字化转型,就必须全面再造各类村级组织,特别是要通过为村级组织赋能来助推乡村治理数字化转型。在乡村治理数字化转型场域中,国家、市场以及乡村社会等多重资源的合力赋能可以形塑乡村治理数字化转型的结构基础,由多维复合的资源赋能结构来有效激活村级组织的内生动力,以形成与三重赋能结构的有效衔接。在吉登斯的结构化理论中,结构是“作为社会系统特征而得到组织的规则与资源”[15]73,行动则是“连绵不断的行为流”[15]62。因此,本文尝试借鉴吉登斯的结构化理论,将推进乡村治理数字化转型的外在资源与内在动力结合起来加以考察,立足乡村治理数字化转型的现实情境,尤其借鉴结构化理论中“结构在具有制约性的同时又赋予行动者以主动性”的核心思想,形成资源赋能视域下村级组织数字治理增能的框架思路,重点关注如何在国家、市场以及乡村资源赋能基础上提升村级组织的数字化能力,进而有效推动乡村治理数字化转型。换言之,本文拟从以资源赋能实现村级组织增能的逻辑理路来探讨乡村数字治理的发展实践,进而系统地提出乡村治理数字化转型的未来实践路向,希望能为我国数字乡村发展战略的深入实施以及乡村振兴战略目标的实现贡献绵薄之力。

二、资源赋能乡村治理数字化转型的理论阐释

(一)赋能理论与资源赋能

赋能(empowerment)理论又称授权理论、授权赋能理论,是发展社会学中一个重要的理论范式,可追溯至美国学者所罗门。所罗门认为,赋能是一个以某种途径或方式来强化社会个体对自我行动的掌控力,进而提升个体在社会工作中的自我效能感的过程[16]。不同学科领域对赋能的理解存在差异:社会学学者将赋能理解为依托多种手段赋予弱势群体获取资源、参与活动并融入社会的能力;组织学学者认为赋能是通过调整组织结构要素来最大限度地激发组织个体的工作潜能;管理学学者则大多倾向于将“赋能”视为与“赋权”等同的概念,认为赋能就是通过自上而下授予权力,形成一种对员工高效工作的潜在激励。总之,无论学术界怎样解读,“赋能”这一概念都含有“通过一定的手段或方法来赋予行动主体某种能力或能量”之意。

事实上,赋能是一个极其复杂的过程,奈拉·卡比尔(Naila Kabeer)的赋能理论基本模型就对这一过程中涉及的多重要素进行了高度提炼,即由资源(resources)、能动性(agency)、成果(achievement)三重要素分别对应赋能过程的不同阶段:资源作为赋能过程发生的前提条件,是有助于被赋能对象能力提升的各种有利要素;能动性作为赋能过程的核心环节,意指依托资源转化优势来形成有助于被赋能对象目标实现的行动能力和潜力;成果作为赋能过程的输出结果,呈现为被赋能对象所发生的行动能力变化。显然,资源数量的多寡决定着行动者能动性的强弱,进而对赋能过程最终目标的实现造成一定影响。也正是在这个意义上,本文使用“资源赋能”这一概念来表示国家、市场以及乡村社会等多维资源的赋能活动,即在乡村治理数字化转型过程中,国家、市场、乡村社会将自身具有的优势资源充分引入村级组织内部,以强化村级组织在推动乡村治理数字化转型过程中的统筹能力、吸纳能力、配置能力,进而挖掘、调动村级组织自我发展的潜力、动力。不同的赋能主体有着不同的资源形态、资源性质和资源容量,进而也就形塑了不同的资源赋能过程和运作逻辑。具体而言,国家对村级组织的资源赋能是一种支持性的赋能,主要通过政策、精英、制度等资源的嵌入,为村级组织有效推动乡村治理数字化转型提供一种政治统合能力;市场对村级组织的资源赋能是一种发展性的赋能,主要通过资本、技术、人才等资源的引入,为村级组织有效推动乡村治理数字化转型提供一种持续创新能力;乡村社会对村级组织的资源赋能是一种自主性的赋能,主要通过利益、文化、价值等资源的聚合,为村级组织有效推动乡村治理数字化转型提供一种社会动员能力。

(二)资源赋能乡村治理数字化转型的结构维度

资源之于乡村数字治理的作用是根本性的。资源为村级组织推动乡村治理数字化转型提供了基本行动依据,村级组织借助对多方资源要素的整体性聚合来强化数字治理行动力,进而形成促进乡村治理数字化转型的载体势能。国家在政治维度的自上而下式资源赋能、市场在经济维度的由外向内式资源赋能、乡村在社会维度的自下而上式资源赋能共同赋予村级组织推动乡村治理数字化转型的政治统合能力、创新发展能力和社会动员能力。这种具备复合能力的村级组织结构能够转化为推动乡村治理数字化转型的高效行动力,确保数字乡村建设的规范性、效能性和价值性(详见图1)。

图1 资源赋能乡村治理数字化转型的结构维度

首先,国家资源的支持性赋能可以保障乡村治理数字化转型的规范性。政策资源、体制内外精英和制度规则的嵌入可为村级组织推动乡村治理数字化转型提供强大的组织力和统筹力,特别是以资源赋能来提升村级党组织在乡村数字治理过程中的政治领导力和思想引领力。通过政策嵌入、精英下乡、制度吸纳等自上而下的方式来整合、规范乡村数字治理资源,国家资源内含的政治属性和权威势能可以重塑村级党组织推动乡村治理数字化转型的结构力和行动力。一是通过政策资源的嵌入性赋能来强化村级党组织的“财政性权力”,使村级党组织获得对数字治理要素的配置能力和对数字治理实践的决策能力。二是通过体制内外精英资源的嵌入性赋能来增强村级党组织对乡村数字治理资源的整合能力,使村级党组织能够一方面引入助力乡村治理数字化转型的资源,一方面动员村民参与乡村数字治理。三是通过制度规则的嵌入性赋能来为村级党组织推进乡村数字治理提供切实可行的实践标准和操作原则,从而提升乡村数字治理的法治化和制度化水平。

其次,市场资源的发展性赋能可以提升乡村治理数字化转型的效能性。由社会资本、新兴技术和数字人才等组成的外源性资源能够为乡村治理数字化转型提供一种持续性的发展动力。在资源赋能中,要特别重视提升村集体经济组织在吸纳社会资本、应用新兴技术、培育数字人才等方面的综合管理能力。一方面,村集体经济组织可以通过实施农村集体产权制度改革来激活农村资产投入数字乡村基础设施建设,同时要形成对村民参与乡村数字治理的经济激励和利益诱导。另一方面,也可借鉴市场化运作或公司化运营的模式来吸引社会资本进驻乡村数字治理场域,创办乡村集体经济发展的市场化平台,从而引导村集体经济组织与市场经营主体开展多种形式的股份合作,在此过程中不仅要优化统筹协调之下的资本要素和技术要素配置,还要激发人才支撑之下的乡村数字治理创新动能和实践效能。

最后,乡村资源的自主性赋能可以实现乡村治理数字化转型的价值性。自上而下式和由外向内式的外源性资源赋能容易生成资本逐利性之下的“嗜血性”发展,这在某种程度上可能会削弱农村固有的数字化发展潜力。因此,应当借由乡村社会内生的权威价值性资源来增强村级自治组织推动乡村治理数字化转型实践的社会动员力,从而调动广大村民主体参与乡村数字治理的积极性、主动性、创造性,真正发挥农民主体作用和首创精神的行动价值。实质上,传统乡土社会的权威价值性资源就是那些对农民行为起规范作用的正式或非正式规则,尤其是基于地缘、血缘、族缘关系的具有浓厚人情化色彩的非正式规范,它们对农民参与乡村治理数字化转型实践的行动逻辑具有强大的影响力。至于作为乡村场域文化事实和发展权利掌握者的乡村精英,因为有德行、有才能、有声望而深受农民尊重。因此,充分挖掘和发挥乡村精英的个人权威,整合伦理价值、礼俗秩序等传统权威性资源,可以在尊重乡村地域文化和公共精神的基础上更好地联结村民,激发他们参与乡村数字治理的内在需求和持续动力。

三、乡村治理数字化转型中村级组织能力缺失样态

(一)数字治理权威弱化:村级党组织领导整合能力缺失

在推进乡村治理数字化转型过程中,最关键的一环在于基层党组织。以村级党组织的自我建设来带动整个乡村适应数字化发展的新变化,成为当前推动数字乡村建设的重要抓手。然而,目前我国乡村地区的部分基层党组织软弱涣散、权威弱化等问题较为严重,例如:江苏省盐城市D区45岁以下的村党支部书记只有26人,仅占村党支部书记总数的12.5%;村党组织班子成员平均年龄49岁,40岁以下的仅占21.8%。可见,乡村数字治理组织结构失衡,造成整体运行的失序和失范。同时,组织制度建设的缺位和不良利益要素的诱导使得村级党组织在推动乡村治理数字化转型工作中的领导权威被逐渐弱化,例如云南省安宁市P村党委就因部分村组干部涉黑涉恶而被列为软弱涣散党组织,在领导数字乡村建设、乡村数字治理过程中往往陷入被动局面,无法以较高的领导力和整合力推动乡村治理数字化转型。部分村级党组织数字治理权威弱化、权能缺失的主要原因如下:

一是乡村传统权威结构对村级党组织权威的消解。乡村社会是基于血缘关系、宗族关系、邻里关系而形成的熟人社会,谙熟乡风民俗文化并在地缘系统中享有权威的乡贤五老、宗族长辈在推动乡村治理数字化转型过程中具有天然的合理性威信,这就导致村级组织治理乡村所采用的数字化、法治化方式被传统“合乎情理逻辑”的治理模式所挤压。调研发现,村级党组织领导班子一般是从本村村民党员中选举产生,具有本土化、封闭性的特征。江苏省宿迁市L村的一位村民反映:“我们村的村干部我们基本上都认识,村里的现任村干部也不是刚刚上任的新干部,都是连任好多年的老干部了。”(20220105JSSQ03)显然,仅仅由本村“本土干部”担任村级组织一把手,不利于高效处理那些不依赖地方性知识和本土性资源的外生性事务,进而难以迅速把控和灵活应对数字化转型背景下村情村务的变化。

二是部分村级党组织处于“表面维持型”运转状态。城乡二元结构带来了乡村人口的快速单向性空间迁移,导致大多数乡村的人口结构配置处于失衡状态,进而使村级党组织因为缺乏具备数字素养和数字技能的优秀人才而长期处于“贫血”状态。很显然,数字乡村战略新形势对农村基层党组织建设提出了新的要求,而部分村级党组织新陈代谢缓慢、干部年龄老化、活力动能不足,未能与数字化时代背景下的乡村治理实践标准同频共振。一位在山东省菏泽市D村工作了35年的老干部反映:“数字乡村建设要求采集很多数据、填写各类报表,我是真的搞不来。说实话,我也不想操这个心。”(20220511SDHZ07)可见,部分村级党组织成员的数字素养和认知水平较低,无法支撑起数字化转型背景下基于“高精尖”技术的乡村数字治理实践,更难以实现村级党组织对乡村数字治理实践的整体统筹和有效领导,这将成为赋能村级组织推动乡村治理数字化转型的最大掣肘因素。

(二)数字治理功能异化:村级自治组织村务自治能力缺失

村级自治组织作为以村委会为核心的实施自治的关键主体和重要载体,是当前数字乡村建设时期乡土社会的重要组织力量和制度设计,其角色定位是否清晰、治理功能是否高效将显著影响乡村治理的数字化转型。自中央全面部署实施数字乡村发展战略以来,村级自治组织积极充当政府与农民群体间的重要纽带,不仅协助乡镇政府处理乡村数字治理实践中的行政事务以应对来自上级的数字化考核压力,还要有效回应村民在乡村治理数字化转型中的实际诉求。但从调研结果看,部分村级自治组织只是名义上遵循村民自治的功能定位,实际运行中则主要扮演上传下达的中间人角色。在对云南省临沧市W村的C书记进行访谈时,他说:“各地都在想尽办法提升乡村数字治理的满意度,一旦上级把它作为一项临时任务派下来,它马上就会成为我们村的‘中心任务’,经过层层发包之后就由我们村委会来具体执行了。”(20220810YNLC05)实际上,类似的“中心任务”还有很多,过多的数字化行政事务挤压了村级自治组织本来就很有限的数字治理资源,使村级两委往往沦为乡镇政府数字治理实践中的行政附庸,进而导致村级自治组织在乡村治理数字化转型中的职责功能异化、自治权能缺失。例如,贵州省安顺市G村就存在明显的“行政替代自治”现象,一位村民说:“村庄这么多年的发展规划都是由政府决定,完全没有我们说话的份儿,连村庄保洁都是政府直接向外面保洁公司购买的服务。”(20230319GZAS02)

村级自治组织村务自治权能缺失的根源包括两个方面:一方面是受制于结构性因素的影响。随着改革开放和市场经济的快速发展,乡村剩余劳动力不断涌向城市,尤其是在一些不发达的乡村,年轻劳动力过度流出的现象更为突出,导致乡村人口结构失衡,农村空巢化、农民老龄化等现象不断加剧。数字化人才的短缺限制了村级自治组织的主体构成和实践发展,导致数字治理主体缺位,治理能力不足,治理实践虚化。传统小农生产模式的运转逻辑往往使村民内心对数字治理“无感”甚至排斥。2023年3月发布的《城乡老年人数字素养差异调研报告》显示,将近三成的受访乡村老人“怕”使用智能手机。同时,村民的个体意识和“理性主义”也会引导他们作出“事不关己高高挂起”的行为选择。我们走访山东省滨州市Z村时,一位村民说:“我们参不参与并不重要,村里该做的事情总是会做。再说现在都推行数字治理了,我们也没有这个能力去参与。”(20220525SDBZ07)这就导致了“政府做、村民看”的数字治理冷漠化,抑制了村级自治组织自治性、主体性的释放和表达,最终造成数字化自治权能的缺失。另一方面是受制于体制性因素的影响。为了推动乡村治理数字化转型,国家必然要向乡村场域持续输入现代制度资源来保障乡村数字治理行为的规范化,并常以检查、督查、考核等方式防止数字资源的滥用和政策执行的偏差,这就在一定程度上限制了村级自治组织数字治理实践的自主能动性。尽管技术嵌入提升了村级自治组织的数字治理效能,但面对压力型体制下的目标责任制、晋升锦标赛等多重约束,村级自治组织很可能选择以“数字形式主义”的数字造假形成与乡镇政府的数字治理共谋。江苏省徐州市H村一位村干部反映:“所有乡村都在搞数字化,材料多得让我们难以承受,大概一个星期就要打印2 000多张纸用于汇报和申报。”(20220116JSXZ04)显然,“层层加码”体制逻辑与数字化监督考核过程的结合进一步强化了村级自治组织在数字治理实践中的行政属性,各种体制性、组织化的政治力量依托数字技术进村入户,吸纳并挤占村级自治组织的权力空间。在“数字锦标赛”的影响下,乡村数字治理可能异化为某种政绩工具,导致村级自治组织运行机制僵化、治理功能异化。

(三)数字治理地位虚化:集体经济组织经营发展能力缺失

农村集体经济组织是实现小农户与数字农业有效衔接的组织载体,更是承接资源下乡、促进城乡融合、推动乡村治理数字化转型的重要平台。党的十九大以来,国家大力培育新型农业经营主体,致力构建农业现代化、科技化模式,对促进农民增收、推进乡村振兴发挥了重要作用。尤其是国家数字乡村发展战略的深入实施,显著拓宽了乡村集体经济的发展渠道和收入来源。能否有效整合并利用村集体的数字化治理资源来产生预期收益,便成为衡量村集体经济组织能力大小的一个重要参考。诚然,良好发展的集体经济组织能够为乡村数字治理的高效实践和有效运行提供坚实的物质基础。但从当前乡村治理数字化转型的实践来看,大多数村集体经济组织处于“有集体而无经济”的状态,除了农民共有的集体土地这一最大规模的资源性资产,其他经营性资产几乎为零。江苏省扬州市P村的C书记说:“现在建立起来的很多集体股份经济合作社都是‘空壳社’,实际上并没有发挥多少经营功能。”(20220225JSYZ02)这样的集体经济组织无法为乡村治理的数字化转型提供充足的资金支持,更无力在与市场主体的合作对接中最大限度地争取和维护农民的利益。

自身经营发展能力的缺失导致了村集体经济组织在乡村治理数字化转型中的“地位虚化”和“功能缺位”,这主要表现在:一是集体经济组织缺乏对新型农村集体经济进行数字化改造的数字技术和数字能力,集体经济组织的生产标准化、经营流通数据化、全程管理精准化等数字化发展形态难以形成,进而导致集体经济组织在统筹利用乡村数字化资源要素方面的“造血”功能无法充分发挥。例如,浙江省天台县C村的小农户分散管理村中的750亩茶园,通常是自己进行简单加工后送到县城零售,在整个生产销售链中往往处于劣势。事实上,大多数村集体经济组织缺乏结合村域个性化资源优势和产业基础来进行数字化乡村产业规划部署的综合能力,也未能通过乡村数字治理的知识更新和模式转变来助力数字乡村项目高效运营。二是在村企联建、村银结对、村社协同等与市场及社会主体合作对接的过程中,村集体经济组织由于信息不对称和能力不对称而长期处于弱势地位。数字化农业产业链结构对村组织的数字素养和操作能力提出了较高要求,而集体经济组织识别和防范数字企业下乡风险的能力不足,又将给企业的投机取巧行为留下可能的操作空间。一位驻贵州省安顺市T村的企业负责人说:“我们也希望为乡村数字化产业的发展作出一定贡献,但说实话,能让我们长期留在这里的最大动力就是经营效益的提升。”(20230319GZAS15)不难发现,市场主体天然的“嗅利”本性容易造成乡村治理数字化转型中利益与服务的失衡。三是村集体经济组织缺乏与农民个体进行利益联结的有效机制,未能充分利用数字技术优势而将分散的农户通过劳动联合或资本联合的方式组织起来。2020年,陕西省榆林市铧西村就曾发生过一起农村集体经济组织与其成员之间因为收益分配而产生的争议案件。贵州省安顺市T村的村民说:“不太清楚村集体具体是怎么分红的,2019年村集体及合作社分红达到了将近30万元,分到我们手上,最多的分到了1万多元,少的则有1 000多块的。”(20230319GZAS23)可见,村集体经济组织未充分进行风险共担、责任共有、利益共享的制度设计,缺乏将农户吸引到乡村数字治理过程中的激励机制,也就很难构建以经济利益共同体来推进乡村治理数字化转型的有效路径。

四、资源赋能视域下乡村治理数字化转型的推进路径

(一)“嵌入-支持”:以国家资源赋能引领乡村治理数字化转型

1.以政策资源嵌入为乡村治理数字化转型提供环境保障

乡村治理数字化转型的纵深推进和高效落地离不开国家宏观政策资源的有效支持。政策作为一种重要的治理工具,乃是一种特殊的资源,对推动乡村治理数字化转型具有重要引领力。因此,要通过政策工具嵌入和政策行动嵌入的方式,给予村级组织推动乡村治理数字化转型的相应支持。一是要强化国家、省、市、县、乡、村纵向各层级在乡村治理数字化转型领域的政策衔接和统一规划,指导地方建好用好乡村治理数字化转型发展的统筹协调机制,特别是要通过政策资源的嵌入为村级组织自主能动性的发挥提供有力支撑。在贯彻落实中办、国办印发的《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》基础上,各地还应当有针对性地制定一些契合乡土社会发展、旨在规范和保障村级组织数字治理运行的政策制度。二是要因地制宜绘制推动乡村治理数字化转型的“作战图”,建立与地方实际相契合的乡村数字治理政策实施方案和保障措施,把握好乡村治理数字化转型顶层设计与基层村民实际需要之间的契合度,处理好乡村数字治理目标设计初衷与村级组织承载力不匹配等问题。要立足村域资源禀赋和乡镇实际,及时开展全方位、多领域的关涉乡村治理数字化转型的政策调适,化解自上而下层级分包的各类政策项目与符合乡村社情民情的内生需求之间的矛盾冲突,为乡村真正实现基于内生治理要素的数字化转型提供环境支持。

2.以多元精英嵌入为乡村治理数字化转型提供能力保障

任何组织的运转都需要一定的精英给予支持。诸多乡村治理实践已经证明,在组织和聚合农民参与村务协商、村域治理方面,乡村精英的作用是极为突出和重要的。精英资源的赋能主要是通过精英下沉、精英吸纳两种方式来充实村级组织的人才资源,进而提升村级组织在乡村数字治理中的组织力和领导力。一方面,要向数字能力缺失、功能运行不畅的村级组织下派第一书记。由于压力型体制下目标责任制、晋升锦标赛的双重驱动,第一书记通常能高效运用委派单位力量和个人关系资本来“争资跑项”,最大化地获取乡村数字治理资源,在国家权力和制度的保障下凭借合法主体地位强化村级组织推动乡村数字治理的权威性和执行力。这种体制内精英资源下嵌模式突破科层体制的固有束缚,以跨层赋权方式提升了以党组织为核心的村级组织在数字资源获取、链接和利用等方面的能力。另一方面,要将与乡村存在情感、价值、利益关联的体制外精英吸纳进来、组织起来,激发他们主动参与乡村数字治理、承担村治事务的积极性,充分利用他们在经济资源和道德地位上的优势来推动乡村治理数字化转型。例如,云南省大理市S村的数字精英灵活运用微信等新技术,构建了数字空间中的权威,破解了村级组织数字资源空心化、数字治理内生性权威不足等问题。

3.以制度资源嵌入为乡村治理数字化转型提供运行保障

制度是由符号性要素、社会性活动、物质性资源共同构成的具有持久约束力的社会结构,它为组织运行和社会生活提供了一种稳定性、规制性资源。[17]制度资源的嵌入赋能可为村级组织推动乡村治理数字化转型提供程式化的制度规范和实践遵循。这一过程“并非要消解或替代乡村社会的非正式制度,而是要与乡土社会内生的礼俗秩序相结合,从而形成乡村治理的制度合力”[18],进而推动乡村治理数字化转型。具体而言,一是要统筹制定村级组织推动乡村治理数字化转型的制度规范,将法治理念融入乡村数字治理全过程,为村级组织开展乡村数字治理工作提供制度依据和实施细则。二是要明确各村级组织在推动乡村治理数字化转型工作中的职责分工,形成党组织领导、村两委负责、网格员执行、村民监督的管理机制,使制度赋权与数字赋能相匹配,同时借助数字技术实现不同组织主体间的有效沟通,以形成乡村数字治理政策在行政链条传递过程中的良性互动。三是要建立健全乡村数字治理配套监管制度。受目标责任制和晋升压力影响,乡镇政府与村级组织极其容易生成共谋行为,因此,亟须构建乡村在数字化社会形态下的监管制度,特别是要聚焦对村级组织权力运行和行为决策的监督,确保村级组织推动乡村数字治理集体行动的秩序化。

(二)“外源-发展”:以市场资源赋能支撑乡村治理数字化转型

1.吸纳社会资本,为乡村治理数字化转型提供经济支持

乡村治理数字化转型是一项跨部门、跨层级、跨区域的系统工程,单靠国家资源的“嵌入-支持”型赋能难以形成支撑数字乡村发展的持久动力,因此,亟须积极探索和寻求与社会资本的深度合作,借助市场主体的力量来进行乡村场域的数字化改造,特别是要挖掘利用市场主体在乡村数字治理基础设施建设、数字化运行总体架构设计、平台业务应用开发和运行维护等方面的功能。一方面,要吸纳社会资本来投入乡村治理领域,规范社会资本投资行为,引导好、保护好、发挥好社会资本投资乡村治理数字化转型的积极性和主动性,尤其是要鼓励社会资本以合股联营、参股合营等多种形式与村集体经济组织进行合作,在拓宽村集体经济组织资产保值增值渠道的同时,也为赋能村级组织推动乡村治理数字化转型提供强有力的资金支持。另一方面,要积极组建“省-市-县-乡”数字乡村发展服务联盟,实施数字企业下乡服务行动计划,引导一批数字企业投身乡村治理数字化转型建设,尤其是要引导市场专业化力量积极投资构建农业农村统一大数据体系,统筹推进全域涉农信息系统整合和数据共享,以平台化支撑赋能村级组织有效开展乡村数字治理实践。例如,山东MX智能科技有限公司在省内多个乡村运营“数字乡村产地仓”,并运营“肥城市特色农产品运营中心”等数字化项目,运用先进的数字化管理平台,推进村级组织农业服务的数字化转型。

2.依托新兴技术,为乡村治理数字化转型提供专业支持

党的二十大报告指出:“没有坚实的物质技术基础,就不可能全面建成社会主义现代化强国。”同理,村级组织缺乏专业技术赋能,就难以形成推动乡村治理数字化转型的坚实组织保障。因此,要积极引入新一代通信网络技术、人工智能技术等数字技术资源,实现技术资源与乡村数字治理系统中各个功能要素、组织结构、关系网络的耦合,通过运行技术、农业技术、空间技术等技术资源的复合性嵌入,赋予村级组织强大的组织能力和运行能力,增强村级组织数字治理能力。第一,要同步推进硬件设施和软件平台在乡村治理场域的建设,依托“数字进村入户”工程提升农村宽带、移动互联网等终端基础设施的供给水平,通过构建涉农服务数字化平台辅助村级组织进行村务事项管理和数字治理风险防范。第二,搭建村务治理信息共享的乡村数字治理接点平台,通过技术的双向赋能使村务治理信息从单向传递向双向互动转变。一方面要创设基于情景化的线上线下融合的横向多功能自治场域,另一方面要借助国家与乡村的高度衔接来打造持续动态的纵向弹性治理格局,形成共建共治共享的复合协同治理体系。第三,依托网络空间技术再造乡村数字治理的共同体行动。不仅要实现不同类型村级组织在网络公共空间的行动聚合,还要为身处不同时空的村级组织成员之间治理共识的达成提供协商载体,进而形成助推乡村治理数字化转型的集体力量。

3.培育数字人才,为乡村治理数字化转型提供智力支持

乡村人才是实现乡村治理数字化转型的关键力量。离开人才,数字乡村建设必将成为无水之源、无本之木。只有高效嵌入并培育乡村数字治理人才队伍,才能最大限度地激发乡村数字化发展的内生动力。而作为乡村治理数字化转型的直接推动者、组织者和实践者,村级组织的数字素养和专业技能对统筹推动数字乡村建设具有关键性作用。为了赋能村级组织推动乡村治理数字化转型,应当双管齐下:一方面,培育本土数字化人才。本土人才长期扎根农村场域,谙熟乡土地域特色和文化资源禀赋,是全面推进数字乡村建设的重要力量。因此,要充分借势于数字技术,为不同的村级组织、农民群体精准定制个性化的培训目标和学习内容。例如,江苏各村积极打造数字技能公共实训基地,云南电信深入村庄讲解数字乡村平台各项功能的使用,旨在增强村级组织及时掌握乡村数字治理实践动态、准确研判数字乡村未来发展趋势的综合能力。另一方面,引进外来数字化能人。可依托乡村的数字化项目和现代化产业来促进数字人才的回流,借助重大农业科研项目来培养高层次、高素质的乡村数字治理专家,并适当引进海内外高层次农业科技领军人才,为村级组织推动乡村治理数字化转型输入强大的人力资本。同时,要深入推进产教融合、校企联动,以构建资源共享、联合攻关的长期稳定合作模式,进而为村级组织赋能数字乡村建设持续输入数字化人才“活水”。例如,山东省潍坊市某学校组建了“农之翼”大学生电商服务团,专门向R村集体经济组织成员传授线上销售农产品的技能。这种“校企村合作”的人才培养模式可为乡村治理的数字化转型培养高素质的电子商务人才。

(三)“内生-自主”:以乡村资源赋能驱动乡村治理数字化转型

1.改革产权制度,为乡村治理数字化转型提供利益驱动

无论是国家资源的支持性赋能,还是市场资源的发展性赋能,都只是以外源性资源嵌入的方式来赋能村级组织,以推动乡村治理的数字化转型,而缺乏从乡土社会资源本身切入来激活和推动乡村治理数字化转型的内生性动力和自主性意识。因此,有必要通过乡村集体产权制度改革,为村级组织嵌入“在地化”的物质资源和权威资源,并以经济利益要素的激励来促成村民对乡村治理数字化转型的积极参与。具体来讲,一方面,要实施农村集体产权制度改革,通过土地确权和集体成员资格界定,为乡村治理结构、治理体制的优化和创新提供可能性[19],再通过将产权与股份确权到户、量化到人的方式,明确村集体经济组织的权责利分配关系,实现村民个体与集体产权主体之间的利益结构均衡。这样,在强化村民个体与村级组织利益联结的同时,为扩大乡村数字治理事务的集体行动空间提供了指引。另一方面,要探索村企共赢共享的合作新模式,尝试构建股份合作的混合所有制经营载体,为村级组织推动乡村治理数字化转型提供经济支撑。比如在委托经营、吸纳企业股、入股企业等融资合作模式中,集体经济组织凭借掌握乡村资源使用权和调配权的比较优势入股混合所有制经营主体,企业则以资本、科技、人才等要素入股,从而实现各类生产要素在乡村空间的多维聚合,以形成推动乡村治理数字化转型的强大内生资源力量。

2.再造信任网络,为乡村治理数字化转型提供文化驱动

“信任是乡村基层治理的逻辑起点”[20],借助信任互惠机制可将独立自利性的社会个体凝聚成具有一致利益和集体意识的行为共同体[21]。当下,乡村治理数字化转型并不是可以一蹴而就的,其背后的治理理念传播、数字技术应用等都需要通过信任网络的再造来提供文化驱动和情感支撑。因此,有必要加快构建乡村治理场域中的信任网络关系,降低各类村级组织与村民个体、市场主体、其他社会主体一起构建数字治理共同体的协商成本,进而为乡村治理数字化转型提供有力的文化驱动。一方面,要激活乡土社会的传统公共文化资源,尤其是要通过乡村公共性的重构来强化村级组织动员村民参与数字乡村实践的行动联结,借助特定的文化资源和利益媒介将原子化的村民整合为乡村数字治理共同体。同时也要充分挖掘和发挥乡规民约、村社伦理等地方性知识资源的“软治理”功能,如云南省普洱市Z村用通俗易懂的“云普”制定了村规民约,贵州省铜仁市W村则编写村规民约“三字经”来引领村民自治,以此形塑从文化认同到情感共鸣再到集体行动的乡村治理数字化转型实践逻辑。另一方面,要借助数字赋能和信息共享的技术优势,为乡村数字治理过程中各类村级组织成员、村民个体、驻村企业主体的跨时空互动和脱域性存在提供治理空间载体,尤其是要以数字空间中村民的高互动性和高体验感来强化农民自愿参与乡村数字治理的能动性。村级组织要尝试将数字技术与村民生活生产相结合,以乡村数字治理“微项目”资源的“微供给”来满足村民的“微心愿”,在提升村民获得感的基础上构建村民对各类村级组织的信任以及对乡村数字治理实践的信任。

3.重塑人本理念,为乡村治理数字化转型提供价值驱动

乡村治理数字化转型虽然十分强调数字技术的应用价值,但更为注重的是以技术撬动乡村内源性价值,再由村级组织将这种价值吸收并融入乡村治理数字化转型实践。事实上,乡村数字治理中的技治主义思路会不断侵蚀建基于传统社会之上的伦理秩序、道德规范等价值观,尤其是会倾轧数字乡村发展的人本主义内核价值。当然,乡村治理数字化转型是一个兼具温度和效能的过程,它要在乡村数字项目的设计和执行过程中促进技术与情感的互动共生,最终要“实现工具主义技术性质和以人为本政府治理思想的兼容、互动”[22]。因此,亟须挖掘并整合乡土社会内生的价值性数字资源,切实以人本主义的实践理念赋能村级组织推动乡村治理数字化转型,特别是要尊重和保障乡村社会中各年龄段群体享受数字红利、参与数字治理的权利,有效激活和动员乡土社会的内生力量。一方面,村级组织要提升村民个体的数字素养和数字能力。为了使村民以一种更高效、更合规的方式参与乡村数字治理实践,有必要建立系统化的数字素养培育体系,不仅从数字理念上使村民意识到参与乡村数字治理的重要性,还要从数字技能上让村民具备熟练运用数字化设备的操作技能。另一方面,村级组织要增强村民个体的话语表达能力。要用现代数字技术赋能乡村公共话语体系重塑,为乡村场域不同治理主体之间的话语博弈和利益对话提供有效空间,尤其是要将在外务工的脱域村民吸纳进来,在扩大数字化乡村治理事务协商参与规模的同时,全面形成对乡村数字弱势群体话语能力和参与权利的有力保护。

五、结束语

乡村治理数字化转型作为数字技术与乡村振兴耦合的实践产物,不仅是契合数字乡村发展战略需求的必然政策过程,更是推动实现中国式农业农村现代化的重要实践抓手。处于国家治理体系末梢的村级组织兼具国家性和社会性双重属性,理应成为推动乡村治理数字化转型的重要主体性力量。尽管党中央、国务院先后作出了旨在强化村级组织运行效能的系列决策部署,但在现实的实践过程中,村级组织实际行使的职责功能与推动乡村治理数字化转型的应有能力之间依旧存在较大差距,村级党组织、村集体经济组织和村级自治组织权威弱化、功能异化、地位虚化所致的村级组织能力不足问题严重掣肘了乡村治理的数字化转型。因此,本文的研究立足于村级组织的主体性视角,重点思考如何通过对村级组织的多维性赋能来推动实现乡村治理的数字化转型,在对资源赋能的现实进路和组织增能的形塑逻辑进行深层解构的基础上,提出以多重资源要素的组合赋能来推动村级组织数字治理的整体增能,从而为数字乡村建设提供长效化的组织力量和载体支撑。

整体而言,本文通过对数字化转型背景下村级组织数字治理能力缺失样态的全面呈现和深入剖析,为进一步提升各类村级组织推动数字乡村建设的能力提供了有益的策略参考。本文最主要的贡献体现在两个方面:一是在研究视角上,与大多数研究从技术视角来探讨乡村治理的数字化转型不同,本文重点聚焦乡村场域的主体行动者,但又与那些一般围绕乡镇政府、农民个体等单一行动主体进行探讨的研究有所不同,本文落脚在处于国家治理体系末端的村级组织,试图为乡村治理数字化转型的研究提供基层组织视角下的理论借鉴;二是在研究过程中,基于吉登斯的结构化理论,尝试以资源赋能的视角来探讨乡村数字治理的发展实践,在一定程度上为乡村治理数字化转型的未来路向提供了切实可行的现实参考。

然而,不同的村级组织在乡村治理数字化转型过程中的功能定位和运行逻辑存在差异性。在此情况下,如何实现对不同村级组织数字化功能的最大化整合?如何调适数字化转型背景下不同村级组织与乡镇政府、市场主体、村民个体等多元主体之间的差异性权责关系?又如何发挥村级党组织的政治引领力来重塑乡村数字治理秩序?这些问题,都需要我们进行更为深入的理论研究和大量的实践验证。本文仅仅通过对20个行政村的实证考察,粗略地总结出三类村级组织在乡村数字治理实践中的能力缺失问题,为从村级组织赋能的视角探索乡村治理数字化转型的运作思路提供了有益的实践依据,并作了初步的理论耙梳和路径构建;而对村务监督组织以及其他村级经济社会组织在乡村治理数字化转型中的功能定位和运作机理的更为深入、系统的研究,则暂付阙如,有待理论界同人聚力而为。