面向共同富裕的城乡关系发展:理论建构与实现路径

杜彤云,戴歆航,连宏萍

(1.北京师范大学 人文和社会科学高等研究院政府治理研究中心,广东 珠海 519087;2.北京师范大学 政府管理学院,北京 100097)

一、引言

共同富裕是推进城乡融合发展的重要目标,但当前城乡收入分配制度不完善,基本社会资源分配不均衡等问题正在阻碍着共同富裕的实现[1]。进一步推动城乡融合理论发展,构建具有时代特征的共同富裕理论框架,对制定合理的城乡发展规划,科学进行城乡发展决策,改善城乡区域发展与收入配置格局,缓解城乡收入差距不断扩大、产业政策脱节、要素流通不顺畅、农业基础设施薄弱、城乡居民的价值观与文化水平显著差异等具有重要作用[2]。

中国共产党始终将城乡关系置于经济发展的重要位置,党的十六大以来更是基于城乡关系发展,不断探索城乡共同发展方式方法,逐步提出了城乡统筹、城乡发展一体化、城乡要素流动等政策战略,为城乡关系发展指明了方向。《国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出,城乡融合应当根据城乡关系发展特征,把握节奏、持续用力重塑新型城乡关系,走城乡融合发展之路。当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,解决农村与城市之间发展不平衡不充分的问题,是实现共同富裕的必然要求[3]。站在扎实推动共同富裕的新发展阶段,理论上亟须从共同富裕的角度深化了解城乡关系发展的演进逻辑与当前城乡关系的时代要求,深入剖析城乡协调发展的时代特征与内在逻辑,明确共同富裕进程中城乡发展的战略计划与执行策略,以期实现面向共同富裕的城乡协调发展一体化和城乡治理能力现代化。

二、共同富裕进程中的城乡关系发展再认识

城乡关系是经济社会发展过程中最为基本的关系之一[4],站在新发展阶段开局的关键时期,城乡关系正在发生着微妙的变化。一方面城乡二元结构在经历了长达二十余年的政策探索后取得一系列成就,农业人口市民化推进,人口流动便捷程度提高,城乡融合体制机制逐步健全[5]。另一方面,城乡发展的体制机制、脱贫质量等方面仍面临不同程度的挑战,农村空心化、“乡村病”等问题仍旧十分明显[6]。如何保住并巩固来之不易的全面脱贫成果,进一步推进社会主义现代化建设,城乡关系发挥着重要作用。在迈向共同富裕的新征程中,亟需从共同富裕的角度对城乡关系发展进行再认识,阐释城乡关系在历史新起点上具有时代特征的新内涵。

(一)城乡关系发展的历史演进

城乡关系发展在中国经历了由同质化到相互割裂再逐步走向一体化的过程。由于农耕文明在历史上的中国占据主导地位,在西方工业文明进入之前,城乡社会发展相对同质,各类社会资源发展趋同,城乡并没有较大区别。西方工业文明的进入,使得中国开始关注与国际社会的其他国家之间的工业差距,现代化需求愈发迫切。由于城市资源相对集中,工业化在城市中优先得到发展,城乡之间差距急剧增加。城市畸形繁荣,农村日趋衰败,城乡发展开始进入二元对立、相互割裂的状态。

新中国成立后,社会主义经济百废待兴,国民经济恢复期开始探索新型城乡关系。党和国家提出从农业国转向工业国,工作重心从农村转向城市,大力推动工业增长,导致工农业发展不均衡,农业生产力水平低。与此同时,中央提出“城乡分治”“以农补工”“以乡支城”等政策,城乡被完全割裂成为不同的体系,生产力与生产资料流动渠道切断,缺乏市场经济理念。城市化进程十分缓慢,人口城市化率低。城乡之间隔离严重,发展要素难以自由流动,农村大量生产资料由于制度僵化而被困于土地,而城市大量的发展机会没有足够的劳动力进行推进。这个阶段,国家建立起稳定的城乡二元结构关系,城市发展迅速而农村发展停滞。

改革开放以来,基于城乡关系新探索,学界展开了关于社会主义城市化还是城乡一体化的讨论,有学者认为中国走国外所提倡的城市化道路是行不通的,提出中国要走中国特有的非城市化道路[7]。另有学者则认为城乡发展具有不同的规律,城乡一体化是一条可行之路[8]。在政策实践上,邓小平等人提出“先农村,后城市”的发展理念,乡政府建立、《土地管理法》实施、家庭联产承包责任制改革等一系列措施解放了农村生产力。在农村发展的同时,随着改革开放的逐步推进,城市化成为国家发展的重要目标。国家大规模投资城市基础设施建设,并在城市建立起社会保障体系。由于资源向城市集中和倾斜,各项制度相对完善,城市得到快速发展。这也进一步扩大了城乡差距,二元结构关系并未得到破局,相反城乡收入差距比高达三倍,城乡结构二元对立进一步加深。

随着改革开放的逐步推进,城市发展为经济建设提供了更大的活力,城市化成为国家发展的重要目标。党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出,进行城市为重点的经济体制改革是中国形势发展的迫切需要。城市分阶段、分步骤、循序渐进地进行企业、市场、财政体制等方面的全方位改革,引导资源向城市集中,并通过倾斜性政策推动城市产业发展。由于资源的集中和倾斜,再加上户籍制度逐渐放开,人口迁移更加自由,城市发展迅速。与此同时,国家大规模投资城市基础设施建设,并在城市建立起社会保障体系,城市居民的生活品质也迅速提升。而反观农村,尽管这一阶段乡镇企业快速发展,但是由于城市居民收入增长速度远高于乡村,城乡产业结构发生调整,工农产品比价不合理,农村居民负担加重,土地征收问题频发等原因,二元结构关系并未得到破局,相反城乡收入差距比高达3倍,城乡结构分离加剧。

新世纪以来,城乡关系开始受到重视,农村发展不仅从农村本身出发,还更加关注城市发展与农村发展相互配合、相互促进,从制度层面保障城乡区域协调发展。从党的十六大到党的二十大,城乡关系从“统筹城乡经济社会发展”到“城乡一体的新型工农城乡关系”再到“健全城乡融合发展关系”,逐步纠正了“城乡偏向性”的城乡发展观[9],体现了马克思和恩格斯城乡关系理论在中国化进程中的守正创新和伟大实践[10]。

(二)概念辨析:城乡统筹、城乡一体化、城乡融合

自党的十六大以来,我国城乡发展政策制定大致经历了从“城乡统筹”到“城乡一体”再到“城乡融合”的三步走进程,体现了党对城乡关系发展认识的不同阶段与马克思恩格斯城乡关系理论的深度融合,逐步纠正了城乡不平等的发展观[11]。三个概念伴随着城乡关系发展从探索阶段逐渐走向成熟,相互联系又存在区别。

党的十六大报告提出把城乡统筹作为一种经济发展思路,包含城乡通开、城乡协作、城乡协调等三个科学内涵[12]。作为科学发展观“五个统筹”之首,城乡统筹是以缩小城乡差距、突破二元结构、实现城乡居民平等发展为本质和核心,最终实现城乡统一协调发展的政策路径[13]。党的十七大报告延续了十六大的发展思路,提出了以工促农、以城带乡为代表的更加具体的长效机制建设,“统筹城乡发展”开始转向成为一种发展手段和方式[14]。“城乡统筹”作为城乡关系发展的早期探索,从战略层面逐渐转化为历史进程,并作为城乡融合的基本方法[15]。但是城乡统筹将城乡割裂开来,成为独立个体,作为一种整体思路具有一定的局限性。党的二十大报告指出,要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系,合理运用了城乡统筹概念中的城乡独立意蕴。近年来,“城乡统筹”概念集中于社会保障领域的使用,如医疗卫生[16,17]、社会救助[18]、养老保障[19]等领域都将城乡统筹发展作为一种方法进行持续研究,既体现了城乡之间的独立性,又体现了共同富裕进程中的公平性要求,回应了“扎实推进共同富裕”过程中面临的城乡差距问题。

“城乡一体化”思想于20世纪60年代由美国城市学家芒福德提出并用于区域发展中的个案研究,以应对城市化带来的一系列问题[20]。改革开放以来,学界开始对“城乡一体化”中国化进行探索,认为城乡一体化就是要突破城乡界限,使城乡行政体制、经济体制和文化、教育、科技等方面融合成为一个有机整体[21],从而实现体制的一体、经济的链接、社会的趋同、空间的融合等目标[22]。城乡之间构成其区域单位的要素,具有统一性,注重区域布局,实现中心城、卫星城、小城镇和农村集镇层次化协调发展[23]。党的十八大以来,对“城乡一体化”概念进行了具有中国特色的内涵界定,强调破除城乡二元结构,补齐乡村发展不足,实现城乡协调发展的目的和结果[24]103-116。但是城乡一体化仍具有一定的局限性,其过度强调了城乡之间的状态,而缺乏对于城乡之间发展的过程与目标认识。但是相比于城乡统筹发展而言,城乡一体化更加强调内部要素之间的交流与融合,具有一定的时代先进性。

“城乡融合”概念最早由恩格斯提出,其认为城乡融合旨在消除工农阶级差别和城乡人口分布不均衡现象,并基于此形成了系统的城乡关系理论[25]。城乡融合的本质在于构建一个加强城乡之间的互通共融,并且减少城乡差别、实现城乡良性互动的有机融合体[26]。2017年,党的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,强调“过程—目标—状态”多属性融合发展,将城乡发展成果融合与城乡发展过程融合进行发展方向的区别[24]103-116。一方面,城乡融合的目标是追求城乡居民生活品质等值化,共享社会发展成果,最终使城乡融合为一体,促进城乡发展成果融合,实现全体人民的共同富裕与人的全面发展[27]。另一方面,城乡融合的内涵包括城乡空间布局优化和创新制度供给下的城乡经济、 社会、环境三维融合,通过制度改革、政策调整和市场建设,激活“主体—要素—市场”,促进城乡发展的过程融合,实现城乡双向流动和配置优化[28]。城乡融合相比于城乡一体化更加关注城市与农村之间的发展过程,将城乡独立发展与融合发展相结合,更加全面地进行了城乡关系发展的论述。

表1 “城乡统筹”“城乡一体化”“城乡融合”概念辨析

城乡关系发展的过程中,政策层面上“城乡统筹—城乡一体化—城乡融合”逐层演化的同时,城乡统筹以公平性要求和发展方法的形式融入了城乡融合之中,城乡一体化也以区域发展观的观念形式成为城乡融合的一部分,使得城乡融合内涵更加丰富。从城乡统筹到城乡一体化再到城乡融合,城乡关系发展以城市化、工业化、市场化和现代化达到较高水平为前提[29]。从结果融合到过程融合再到“过程—目标—状态”的多属性融合,从城市中心到农村优先再到城乡平等整体发展,城乡发展目标经历了从城乡共同发展向城乡协调发展再到城乡发展品质化的转变。在共同富裕进程中,应当坚持并加强城乡整体发展观。

(三)对城乡关系发展的再认识

建立良好的城乡关系是中国特色社会主义现代化建设的重要组成部分,优化城乡关系必须把握社会主要矛盾和经济社会发展规律[30]。城乡关系是由城市发展、乡村发展及城乡发展联系共同组成的有机整体,城市和乡村具有相对独立的地位。城乡融合的基本前提是城市和乡村都能够相对独立的发展,它们之间不存在依附关系,也不存在谁先发展、谁后发展的问题,而是各自发展优势、补足劣势,最终实现共同富裕的目标。在城市与乡村独立发展的前提下注重城乡融合发展,根本在于城乡融合发展能够基于区域整体观,体现系统发展思想,使得要素流动更加频繁,优势互补,实现高质量发展。

城乡平等发展是共同富裕进程中城乡关系发展的应有之义。回顾我国的城乡关系发展历程,经历了以城市为中心到乡村优先发展再到城乡协调发展的过程,无论是城市为中心还是乡村优先发展,归根结底讨论的还是乡村和城市应当先发展谁的问题。尽管城乡一体化的概念早已提出,但是谁先发展、谁后发展在本质上还是将城乡关系的发展进程进行对立,后发展的区域需要给先发展的区域让步。优势单向流动,劣势无从补足,使得城乡之间差距加大的同时,让步的区域居民生活不满增加。必须认识到尽管共同富裕不是同时富裕,但也不以牺牲任何地区发展机会帮助其他地区发展为代价。共同富裕的过程是多样的,但是前提是各区域都能有探索自我发展路径的权利和机会。城乡发展过程中,城市与乡村都应当根据实际,探索适宜自身发展的路径机会,而无论是何种形式的城乡系统化过程,都以城乡平等作为前提。但是在客观事实上,必须要承认城乡之间发展存在着差异,因此如何能够更好地实现城乡之间融合仍有待探索。

共同富裕进程中的城乡关系发展不仅是城乡区域上的协调发展,更重要的是归结到人民对于美好生活的期待之中。共同富裕下的城乡关系发展的讨论目的归根到底是为人民谋幸福,提升广大人民群众在发展过程中的获得感、幸福感、安全感,在实现物质富裕的同时,实现精神富足。党的二十大报告指出,“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”共同富裕下的城乡发展要实现时间和空间双重维度的跨越,这就要求在政策战略上实现乡村振兴、新型城镇化、城乡融合发展三位一体,共同推进城乡共同富裕[31]。

图1 城乡关系发展演进历程

三、面向共同富裕的城乡融合理论框架

面向共同富裕的城乡融合具有丰富的发展内涵和重要的发展目标,而这一切都基于城乡关系进程的逐步推进。当前城乡关系从二元“社会经济—自然系统”逐步拓展到多元融合的城乡地域空间系统,城乡要素流动复杂化趋势明显,推动了“空间结构—要素功能”的城乡关系重构[32]。城乡融合是一个复杂的系统历史进程,为了明晰乡村振兴和新型城镇化背景下城乡融合的高质量发展需求,创立符合新发展阶段面向共同富裕的中国特色城乡融合发展理论体系与研究框架迫在眉睫。

(一)面向共同富裕的城乡融合模式构想

面向共同富裕的城乡关系发展核心是厘清城乡之间的本质区别,即城市和乡村此前出现二元对立的问题是什么。当前在对城乡研究过程中发现,城乡之间的差距主要体现在不同地域的人口结构与经济功能方面的差异,而这些差异所带来的经济收益、资金使用效率等方面的考量认为城市建设效益更高,是使得城乡之间存在差异的重要原因。经济功能方面,城市和乡村由于其本身的定位不同,城市主要以第二三产业作为主要产业,而乡村则以第一产业作为主要产业,第一二三产之间的行业壁垒和产业发展壁垒也使得这样的情况进一步加剧,功能定位的不同也带来了以劳动力配置为代表的人口结构的不同。而系统中由于功能和结构的不同,进一步带来了硬件条件的配置如基础设施建设的区别。结合城乡关系发展历程,应当从三个方面对面向共同富裕的城乡关系发展寻求突破。

第一是从地域功能上打破城乡之间的产业发展壁垒。产业之间的壁垒并不是绝对的,根据城乡之间独特的定位对产业进行更加细致的市场划分,能够在行业内实现面对不同消费者的精准定位,从而使得产业布局在城乡之间更加均衡。以第一产业为主的农村,可以通过吸纳城市工业,实现第二产业发展。一方面可以通过城市工业外移纾解城市人口,实现城市更新;另一方面通过工业促进农村人口集聚,带动农村第三产业发展。而以第二三产业为主的城市,也可以根据自身实际情况,发展第一产业。在城市地带建设城市梯度农业生产体系,在减轻物流压力的同时,还能缓解自然灾害带来的农产品供给不足的问题。在室外则可以尝试建设城市农业公园,优化城市环境[33]。通过打破城乡之间产业壁垒,使得产业整体布局更加合理的同时,还能给城乡居民提供更多产品选择,城市的第一产业产品更加标准化、精准化,而农村的第一产业产品则更加生态,能够针对具体人员的需求进行产品对应供给,提高整体经济效益的同时,提高居民生活质量[34]。

第二是从就业方面加快推动劳动力市场专业化和劳动力职业化进程,进而着力解决人口结构问题。当前城乡之间经济分配和社会保障体制机制的不健全与劳动就业有着重要的关联,而这种不健全导致了社会保障需求转向经济收入需要,从而使得更多的农村人口向城市转移寻求更多的收入[35]。加快劳动力市场专业化,提高城乡劳动力市场发展水平,降低区域劳动力配置的均衡偏离程度,推动形成劳动力统一大市场[36],从而减少劳动力在城乡劳动力市场评价中的方差,加快农村剩余劳动力在劳动力统一大市场中流动。推进农民职业化进程,培养规模不大但精干高效的职业农民群体,为职业农民提供广阔的发展空间[37]。

第三是从硬件条件上统一城乡之间的基础设施的质量标准。城乡之间由于长期的经济发展差异,基础设施标准并不相同,这也使得城乡之间人口流动速度较慢。而各类生产要素与人紧密相连,想要加快城乡之间人口要素流动,统一城乡基础设施的质量标准是其中的重要目标。政府需要将城乡作为统一的区域进行看待,从而实现交通、通信、供水、排水、供电、供气、垃圾处理等基础设施的全面规划,在建设过程中采用相同的标准和规范,以确保基础设施的质量和可靠性[38]。通过建立质量管理体系、实施质量监督、开展质量评估等方式进行统一的城乡基础设施监管与评估,对于护理维修人员进行统一培训,逐步实现这一目标。

综上所述,想要推动面向共同富裕的城乡融合发展关键在于对一定地域内的城乡系统在经济功能和人口结构上进行合理配置,进而使得整个区域都实现“同规同质”发展,最终实现政治、经济、文化、社会、生态发展的均衡。

(二)“同规同质”的城乡融合研究理论框架构建

构建面向共同富裕的城乡融合发展框架的背景是当前我国社会主要矛盾转化,促进平衡充分发展,是城乡的共同任务,凸显了振兴乡村和新型城镇化建设的重要性。但是面向共同富裕的城乡融合构想不可能一蹴而就,在探索构建面向共同富裕的城乡融合理论框架的过程中仍需要回归到马克思主义城乡关系的基本理论。马克思通过揭示城乡分离和对立的根源后,提出“城乡必将走向融合”的经典结论,然而如何实现城乡融合,并未给予明确的答案[39]。

结合当前实际,在乡村振兴战略和新型城镇化战略实施的背景下,城乡发展参与主体多元化趋势明显,从政府作为唯一主体逐渐转向以政府为中心的多元主体参与城乡发展建设,与此同时各主体也同享城乡发展成果。

基于城乡融合体制机制建设共同实施的背景,结合城乡关系愈发紧密的客观事实,从城乡系统化视角出发,构建具有中国特色的城乡融合发展框架。根据上述研究思路,从“城乡发展主体多元—城乡发展政策融合—城乡发展空间延展”三者之间的内在关联出发,构建共同富裕进程中“同规同质”的城乡融合发展的理论框架,探寻城乡融合发展对共同富裕的推动路径,破解城乡发展不平衡不充分的困境(见图2)。

图2 中国城乡融合研究理论框架

(三)面向共同富裕的城乡融合研究理论框架内涵

根据上述研究框架和共同富裕下城乡融合构想,要想运用“同规同质”的城乡融合理论框架进行城乡融合发展,应当明确城乡融合的参与主体、发展空间和政策战略。构建新时代新阶段中国城乡融合的研究框架,是进一步深入开展城乡融合具体研究的理论基础,具体应包括以下方面。

第一,城乡融合发展空间系统化。作为一个系统,明确城市、乡村的地理区位是讨论城乡融合整体发展的基础,基于区位优劣势,对不同区域应当承担的功能进行划分,提出合适的发展方案,方可实现经济效益与社会效益的平衡,破除城乡原有二元结构。城乡融合应先从区域整体进行功能规划,再根据现有发展条件不同进行地域划分,从而具有针对性地对不同类型地域进行共同富裕所需影响因素提升。功能划分在每个区域均较为均衡,而对地域的划分则是实现具体方案的关键。现有空间划分方式包括通过以人口密度[40]、邮政地址数量[41]等单一指标对空间类型进行划分,或是通过人口规模、距离、经济发展、土地利用、社会利用等因素中的两个或以上维度形成指标进行划分[42],但是两种方法都无法说明城中村等区域的划分方式,这也使得一些学者对城乡划分可行性产生怀疑[43]。基于中国情境下的空间划分尺度,应当充分考虑我国城乡区域特点以及政策实施特点。根据我国城乡划分的统计规定,结合实际情况,基于准确评价城镇化水平的目的,首先应当将研究尺度分为城市型地域、过渡型地域和乡村型地域系统。在此基础上,根据特定空间的人口结构和经济特征,更加合理地规划城乡发展空间,以期实现城乡融合发展空间整体系统性考察。

第二,城乡发展战略体系化。当前城乡发展战略包括乡村振兴战略、新型城镇化战略和城乡融合体制机制建设,城乡发展政策制定已经形成地域联系。战略针对城乡不同地域明确主要发展领域,强调在不同地域类型重点发展不同领域内容。在具体的工作中,城乡发展战略要坚持创新驱动、可持续发展、智慧发展等发展理念,通过整合国家战略规划、产业发展规划、生态保护规划、城市规划等政策和资源,建立创新的城乡协调发展工作机制,实现城乡协调发展的新模式。通过推进城镇化,加强城市基础设施规划建设,建立城市发展联动机制,提升城市发展水平,促进城乡共同发展。加强新型农村经营主体的培育,提高农民收入水平,促进农业现代化,推进乡村振兴战略,实现城乡融合发展。在此基础上,进行政策、资源、机制等方面的全面优化和整合,实现城乡发展战略体系的系统化、科学化、可持续性。通过不同区域不同领域的发展,实现先发展带动后发展,相互促进,互利互惠,实现共同发展。

第三,城乡融合发展主体多元化。跨领域、协同发展的城乡发展作为一个复杂的系统工程,需要政府、企业、社会组织等各方面的积极参与和协同合作,实现城乡发展目标。城乡统筹、城乡一体化阶段的发展主体主要是政府,由政府进行政策制定、制度改革促进城乡融合。城乡融合的发展主体则更加多元,除了政府外,社会中的各方力量均参与进来,企业和资本市场的参与推动城乡产业发展,非营利组织的加入也将促进城乡协调发展,另外进城农民和下乡市民更是成为城乡融合中最为活跃的群体,成为多元主体参与的重要组成部分[44]。城乡融合发展主体多元化使得在研究内容上,一方面要研究城乡融合进程中各参与主体在社会心理、投资收益、要素偏好等方面的行为逻辑和融合情况。另一方面,结合各具体领域的发展态势,研究各多元主体在具体领域发展中产生的具体影响和现实作用。

四、推进面向共同富裕的城乡融合发展的实现路径

共同富裕进程中城乡融合发展的目标是实现生活水平均值化、资源流动高效化、公共服务一体化,实现发展成果共享、资源高效配置、服务同质同量,形成工农互促、城乡互补、全面融合和共同繁荣的局面。回顾我国城乡关系发展历程,实现城乡融合发展必须坚持发展空间连续、发展战略对接、参与主体多元的实现路径,方可推动城乡共同富裕进程。

(一)把握空间功能,集中优势发展

充分把握城乡关系系统化思路,对城乡发展情况进行整体调研,确定发展实现统一规格质量标准。在一定区域内进行总体功能规划,明确各功能区范畴以及主要发展产业,对产业进行均衡分布,促使不同功能区的优势产业形成互补。在功能区内对地域类型进行划分,明确政策发展种类,针对同一功能区的不同地域类型规划不同的发展方向。

新型城镇化的主要任务,在于解决传统粗放型扩张模式下城镇所面临的一系列问题,提升城镇发展效率。城市作为区域内的政治、经济中心,政府职能部门往往处于城市,能够较好地制定相关政策战略以及处理发展中所面临的重要问题。由于绝大多数城乡关系发展所需的专家和决策者均生活于城市核心区,城市核心区需要承担对于发展整体的规划以及给予具体问题咨询的工作。此外,城市相比于乡村聚集了更加全面的处理日常事务的相关部门,因此城市还需要执行日常事务性工作。在城市自身发展方面,城市人口众多,聚集程度较高,因此整合商贸资源,打破经济发展壁垒,发挥“中心城市—卫星城—镇”的城市群区位优势,形成多核心经济区,发挥经济辐射效应,以核心区域经济增长带动周边经济增长是城市作为功能区所应当承担的责任。此外,优化产业结构,引导产业结构升级,淘汰落后产能,改造传统产能,发展优势产能,引导产业走高效、绿色、智能化之路,也同样是城市作为功能区发展自身所需承担的重要责任。

乡村在功能区发展的主要任务则是需要拓宽产业布局,集中发展功能区定位下的自身优势业务。对于第一产业为主的功能区,乡村需要承担业务发展的主要责任。大力发展农业,树立粮食安全意识,保障粮食供给可持续,优化农业生产模式,发展智慧农业,促进农业科技化。促进第一二三产融合发展,紧扣绿色高效、加工增值、融合发展,把产业发展落实到农民的增产增收上,通过种粮补贴等手段调动农民种粮积极性。推动农民职业化、全面化发展,线上线下多渠道开展农民技术技能培训,开展农民职业化认证。加强乡村各类资源整合,推动土地规模化经营,强化规模经营管理服务,将传统小农经济下零散的农业经营体系逐渐整合形成具有现代农业特征的规模化精细农业运作体系。对于以其他产业作为主要发展的功能区,乡村则需要根据自身特色,使用针对性的专门化发展思路,发挥乡村文化技术优势,打造功能区下的“一村一物”项目。根据功能区整体制定的发展政策以及制度规范,实现农村地区功能区的就地落实,培养农村功能区优势人才,合理规划农村现有功能区域,优化产业结构,打造具有乡村特色的产业,实现资源合理利用。

城乡之间系统化思路能够实现在区域内的功能战略上一体化,在发展上实现同规同质的同时,充分发挥地域的经济功能与人口结构优势。城市主要在功能区发展政策制定、战略规划方面提供思路,并作为功能区的日常事务处理枢纽,是解决功能区日常问题处理的核心区域。乡村则作为功能区主要业务承担的区域,大力发展功能产业,整合现有资源,突出功能区和同类功能区的独特性,从而实现整体上的增收。从功能区整体发展而言,同规同质的城乡融合发展就是在专家、决策者进行充分整体调研的规划思路上,由城市承担职能事务处理、由乡村承担业务功能收益的城乡融合发展,两者在战略思路上统一、在功能上相互配合,从而实现面向共同富裕的城乡融合发展。

(二)加强政策互联,实现优势互补

城乡融合发展由乡村振兴战略、新型城镇化战略、城乡融合发展体制机制建设共同形成了较为完整的政策体系,要实现共同富裕则需要进一步推动政策之间相互联系,实现优势互补、共同发展。

乡村振兴着眼乡村,除了推动“三农”高质量发展外,还向城镇释放出更多的生产要素,促进要素流动。打造包括创业政策、就业政策等具有当地特色的人才政策,吸引本地人才回乡发展的同时,鼓励城镇人口、外地人口带上资金、技术、人才等生产要素来到乡村发展。加强农民技能培训,建设社会主义新农村、新农业,丰富生产资料类型,促进农村资源与城市资源双向交换,激发农村活力。加强医疗、教育、养老等以人为中心的重要产业领域发展,针对社会急需发展的支柱产业,应当鼓励区域政府建立统筹规划、统一选拔的人才补充机制。从教育端着手,在普职分流、专业分流等关键阶段,为农村学生提供更多教育机会,实现定向招生、定向培养、定向就业的发展方式,推动相关产业在乡村的发展。另外还需要改善相关产业的乡村工作条件,并推动城乡之间交流,如在教育领域加强区域内教师轮岗以及骨干教师乡村支教,医疗方面则鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医共体,鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制。

推动新型城镇化战略与城乡融合发展相互促进、共同发展。提升城市包容性,推动农民工特别是新生代农民工融入城市,提高农民工的幸福感。进一步深化户籍制度改革,放宽城市落户限制,逐步实现农村人口城市化。加强对农村人口的社会服务供给,在就业、教育、医疗、住房等方面为农村人口提供保障性政策,加强农民工培训和农民工随迁子女的教育保障工作,推动农村医保与城市医保系统的对接。进行更加科学的城市结构和功能布局,推广社区融合,营造包容的社区氛围,在城市更新进程中整合社区资源,通过社区活动推动城市人口与农村人口之间的社区交流,提高城市人口对农村人口的认同感和接纳程度。全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策,建立健全以政府作为主导、多元主体共同参与的农业转移人口市民化的成本分担机制。有序推动城市群高质量聚集,实现规模效应和辐射效应,全面推进过渡性区域建设成为资源流动的重要载体。保障原有城市居民生活水平,有序实施城镇化,完善优惠政策。推动传统产业优化升级,充分挖掘经济潜力,提高科技产业化水平。

乡村振兴和新型城镇化的协调耦合推动城乡融合发展。乡村振兴和新型城镇化之间是相互促进、协调发展的关系,注重城乡统筹发展新格局,增强城市型地域、过渡型地域和农村型地域之间相互带动发展能力,推动“城—镇—村”三级联动。新型城镇化可以为乡村振兴提供产业发展要素支持,通过注入技术资金,在农村中建立起具有现代化特征的产业体系,促进农村产业经济发展。而乡村振兴则可以依托其特有文化资源,建立生态文化特色产业生态圈。优化过渡型地域公共资源分配,过渡型地域连接农村型地域、城市型地域,能有效了解农村型地域资源供需情况,便于进行地域之间要素流动融通,促进城乡资源相互延伸,打破城市和农村之间的壁垒和限制,实现城乡之间的经济、社会、文化等方面的融合和协调发展,优化城乡资源配置,促进农村经济发展和城市生态环境的改善,提高城乡居民的生活品质和幸福感。

(三)发挥主体优势,促进全面发展

建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,增强乡村治理能力。人民是城乡融合的主体,充分调动城乡居民的积极性和创造性,充分发挥城乡居民在城乡融合发展中的主体地位。促进人民在城乡融合过程中自由选择,有序进行人口等要素流动。发挥城乡居民的主观能动性,切实做到人民城市人民建、人民城市为人民。加强要素流动,促进城乡共建,共享建设成果,实现共同富裕。

政府主导城乡融合。中央做好顶层设计,各地方政府根据实际情况,因地制宜探索适合自身发展的城乡融合发展道路,贯彻落实工作部署,及时反馈城乡发展过程中的相关问题。基层政府在城乡建设中需要切实做好当地调研,明确优劣势,因地制宜制定发展政策,实现城乡融合发展。市场引领城乡融合。推动小农户与农村合作社等农业经营主体的衔接,促进规模经营的适度转变,加快新型农业主体培育。根据农村土地流转制度,盘活农村闲置资源的同时,增加农民收入。市场引领是城乡融合可持续的基础,各发展主体应当根据市场反映的实际情况,不断调整发展策略,实现符合市场规律的城乡融合可持续发展。社会参与城乡融合。加强政策支持,多种方式吸纳社会资金,促进第一二三产深度融合。创新农村金融体制,尤其是绿色金融体制的发展,促进资本参与到乡村振兴的实施过程中,探索建立以国家政策为主导、以市场资本和社会资金为主要资金来源的农村发展基金,为乡村提供支持。