我国群众性体育赛事突发事件应对的法律思考

马 丽 雅,姜 佳 明,汪 百 祥

(兰州财经大学 招生就业处,甘肃 兰州 730030)

进入二十一世纪以来,我国体育事业蓬勃发展。“体育强国”“全民健身”等理念的进一步贯彻落实以及我国体育产业的繁荣发展。2008年北京奥运会后,国家大力推动各类体育赛事的举办,同时许多城市开始通过群众性体育赛事或“体旅融合”产业构建本城市的形象名片,如环海南岛国际公路自行车赛、景泰黄河石林百公里越野赛等。“群众性体育赛事”作为群众性活动的其中一类,是“社会公众举办或向不特定社会公众开放的文化活动、经济活动和其他社会活动”①。然而,在我国大力开展群众性体育赛事以来,群众性赛事中的突发事件却频频发生,这些突发事件被认为是在群众性体育赛事中所发生的高度不确定性的、无法处理的非预测性、偶发性事件,且该类事件的发生常直接或间接导致参赛人员利益的受损②。如2012年11月在广州举行的首届马拉松赛事中,一名参赛选手在比赛中晕倒后不治身亡③;2014年苏州、昆明、张家口马拉松比赛中数名参赛选手猝死;2015年福州马拉松赛事中死亡1人,40余人送医院治疗④;2016年在广东清远的马拉松赛事中据统计赛后伤病率达61%⑤;2021年黄河石林越野赛中因遭遇极端天气,在没有充足供给设备的情况下共计21人遇难。究其本质,这些突发事件与群众性体育赛事自身的高风险性紧密相关,加之群众性体育赛事又普遍存在安全监管不力,风险预案不完备,赛事组织者资质不足等先天缺陷,致使在群众性体育赛事中,遇到突发事件时无法很好地应对,人员伤亡频频发生。

群众性体育赛事中突发事件的应对是体育赛事相关研究的重要议题,但一直以来有关如何从法律层面保障群众性体育赛事的安全规范进行的研究却相对较少。因此本文通过梳理我国群众性体育赛事的立法规制现状,并对我国群众性体育赛事突发事件应对法律规制现状的检视,以期从法律角度提出完善相关制度构建的建议。

一、我国群众性体育赛事的立法规制现状

(一)我国群众性体育赛事全国性立法体系初具规模

我国《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)于1995年颁行,2016年经过修正,进一步促进了体育事业发展并提出了体育强国的理念。2022年,《体育法》迎来第三次修订,本次修订把完善保障人民群众参与体育活动的权利作为修法重点,在扩大公共体育服务供给、促进体育资源开放共享、推行全民健身等方面做出诸多规定[1]。其中“社会指导员”制度的提出有助于广大人民群众更好地参与体育活动,学习体育锻炼知识、提高安全防范意识。然而,现行有效的《体育法》中有关体育赛事的篇章较少,体育赛事突发事件的应对和风险管控等缺乏系统性规制。体育赛事作为风险的高发场域,不论是从尊重体育赛事参加者的人身安全与人格尊严的法理出发,还是从促进体育事业健康安全发展的角度衡量,都应当加大对体育赛事风险的监管与防范力度。关于体育赛事的专门立法,经检索发现目前尚无行政法规层面的相关立法,现阶段对群众性体育赛事活动全过程提供法律保障的主要是2023年新修订的《体育赛事活动管理办法》[2]。

除此以外,2014年至2019年间,国务院先后颁发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《“健康中国2030”规划纲要》《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》《体育强国建设纲要》《全民健身条例》(2016修订)、《大型群众性活动安全管理条例》《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》等一系列文件,明确将全民健身和健康中国列为国家战略,要求促进群众体育与竞技体育全面发展。期间,国家体育总局颁发《促进体育赛事批准制度的改革》,明确取消商业性和群众性体育赛事活动审批制度,此后群众性体育赛事迎来了蓬勃发展的新机遇,群众体育地位与功能愈加凸显[3]。同时,针对各类型的群众性体育赛事活动,如马拉松、越野跑等,国家出台《支持社会力量举办马拉松、自行车等大型群众性体育赛事行动方案》《关于印发中国全民健康越野大赛竞赛规程的通知》等文件,提供相应的法律支持。

(二)我国群众性体育赛事地方性立法实践全面开展

全国范围内群众性体育赛事的立法体系已初步形成,在此基础上各地均积极开展立法实践,结合本地实际情况制定相应的地方性体育赛事管理办法。如上海、陕西省、浙江省等地已出台相应的地方政府规章,针对各地特色性群众体育赛事的规划发展、服务监管及法律责任等方面进行规定。同时通过在北大法宝、威科先行等数据库以“体育赛事”“群众性体育赛事”等关键词进行检索发现,现行有效的相关地方规范性文件超过70部。

整体来看,地方规范性文件多聚焦于促进本土群众性体育赛事活动开展、强化体育赛事安全风险防范工作等方面,有关突发事件应对、安全风险防范的规范性文件数目较多。然而,关于群众性体育赛事的地方性立法实践区域间差异较大。举例而言,目前直辖市中仅有上海出台了《上海市体育赛事活动管理办法》,其他三个直辖市都根据全国性立法举办体育赛事活动。再如相较于江苏、浙江、广东等体育大省,其他北方内陆省份对于体育赛事的关注度不高,在这些省份中仅有个别省份对体育赛事进行专门性立法。同时,近年来的地方性相关政策文件,对于赛事其他风险防范或突发事件应对的立法工作普遍较为滞后和分散。在《体育法》修订的背景下,各地积极推动当地体育赛事相关立法实践活动的开展并取得一定成果,但现阶段仍存在安全风险防范痛点问题关注不够、合规化建设不完善等缺憾[4]。

二、群众性体育赛事突发事件应对的理论依据

(一)群众性体育赛事的突发事件管理理论

由于群众性体育赛事管理是针对赛事过程中产生的系列隐蔽风险的管理,为了规避赛事中突发事件的发生,有必要在群众性体育赛事的管理中引入危机管理理论。突发事件的危机管理源于20世纪70年代美国加利福尼亚森林大火而诞生的突发事件管理系统⑥,随后美国危机管理学者罗伯特·希斯提出了4R理论,其分阶段式的应对策略与群众性体育赛事全过程性风险相契合。具体而言,以4R危机管理理论为基础,体育赛事组织者和监管者应共同制定风险预案,控制风险产生的负面影响,同时做好赛事风险的充分预警和识别;赛中(反应环节),应尽力并按照预案应对危机场景;赛后(恢复环节),对已出现的风险后果进行及时的事后处理并恢复风险所造成的侵害。

(二)群众性体育赛事的自担风险与组织者责任理论

与传统的人身侵权案件不同,群众性体育赛事本身存在高风险性,其参与者在赛前往往已意识到在本次体育赛事中可能面临的危险,但依然选择参赛,这就暗合民法中的自担风险理论,即默认被侵权人事先了解某项行为可能伴随着风险、损失或事故,自愿为此行为承担可能的后果。《中华人民共和国民法典》第1176条⑦明确规定了参赛选手的自己责任,同时也在第二款指引了赛事组织者未尽安全保障义务造成受害人损害的,应当承担赔偿责任⑧。因此,在参赛选手的意思自治下,其在参加群众性体育赛事中遇到人身损害后果时本就具有一定的意思自治要素,故群众性体育赛事中参赛选手人身侵权案件首先适用意思自治的原则和自担风险规则来解决具有合理性。但是,如果其他参加者对造成他人损害有故意或者重大过失的,组织者未尽到安全保障义务造成他人损害的,也应当承担相应的侵权责任。

三、群众性体育赛事突发事件应对法律规制的现状检视

(一)关于群众性体育赛事监管主体权责的立法支持不足

1.《体育法》关于群众性体育赛事中监管主体权责的规定不完善

1995年发布的《体育法》虽然经历了2009年和2016年的两次修正,但均未对体育赛事的举办和风险管理及安全监管等方面予以关注,导致我国对于体育赛事的监管与风险防范都相对滞后。2022年6月底修订后的新《体育法》,在“第六章体育组织”“第七章体育产业”“第十章监督管理”部分第一次增加了有关体育赛事的相关规定。本次修改明确了县级以上人民政府体育行政部门及国务院体育行政部门的监管和体育项目管理职责,但没有赋予行业协会或单项体育赛事协会相应的协同监管权责。

2.关于群众性体育赛事中监管主体权责的专门性立法供给不足

除新修订的《体育法》增加了上述内容外,我国现行其他法规规章及规范性文件中没有涉及关于群众性体育赛事中监管主体的权责,行业协会或单项体育赛事协会的权责也未涉及。通过检索发现,体育赛事方面主要适用国家体育总局发布的《体育赛事活动管理办法》进行规制,缺少相关更高位阶的立法。在地方性立法中,针对体育赛事或群众性体育赛事,上海、浙江省、广东省等地出台了相关管理办法,但没有专门的群众性体育赛事立法,更遑论群众性体育赛事中监管主体的界定和权责厘清。

(二)关于群众性体育赛事组织者资质认定和信用机制的立法缺失

1.有关群众性体育赛事组织者资质的规定有待进一步整合细化

体育赛事举办各环节往往潜藏众多风险,赛事组织者的资质与信用管理可以说是重中之重。目前国家体育总局发布了《群众性体育赛事活动安全评估工作指南》,但相关文件中关于群众性体育赛事组织者资质及资质不完全责任的规定多为倡导性规定,且主要散见于各类体育赛事的政策文件中,如2014年体育总局印发的《马拉松运动产业发展规划》中关于马拉松组织者的安全保障责任以及后续惩罚的倡导性规定。然而关于体育赛事组织者的准入和后续退出机制,则需要具有更高效力的法律或法规进行强制性规范。同时,对组织者的类型和准入标准进行界定也需要将取得良好实行效果的行业标准上升为法律,并进一步明确“黑名单”制度及体育赛事社会第三方组织者的退出机制[5]。

2.群众性体育赛事组织者信用公示机制的构建尚不完善

群众性体育赛事中的组织者信用公示制度是一项非常重要的制度。信用是衡量赛事组织者是否有资格举办群众性体育赛事的重要因素,只有具备一定资质的赛事组织者才能被准入群众性体育赛事市场;同时在赛事举行过程中,信用也需要通过公示和负面清单等方式实现群众性体育赛事组织者资质再评定。截至目前,在我国发布的《关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》《体育市场黑名单管理办法》等文件中有关行业信用体系的构建以及“黑名单”的管理仅进行了笼统的规定,并没有明确赛事组织者信用评价的具体指标[6]。

3.群众性体育赛事组织者的部分信用评定主体欠缺合法性基础

由于现行《体育法》中关于群众性体育赛事安全监管与风险防范的主体范围被限定在了行政监管的层面,有关行业协会资质评定权限模糊,导致的结果是由行业协会自主确定的行业标准与黑名单评定过程欠缺了一定的合法性基础,这会进一步加剧群众性体育赛事过程中信用机制的缺失,不利于群众性体育赛事良性市场秩序的构建与维持。

(三)关于群众性体育赛事全过程的标准化建设仍待进一步加强

参考其他领域如质量管理系列标准和环境管理系列标准的制定经验,体育赛事只有建立在标准化产业体系、赛事管理体系的基础上方能良好运作并发挥其最大的效用。体育赛事管理体系的标准化程度越高意味着其管理与风险防范的水平越高,已成为学界不争的事实。体育赛事管理标准化是指根据具体的体育赛事管理的要求,赛事组委会组织制定的针对赛事管理各个环节的标准⑨。标准化建设的重中之重是确立各类群众性体育赛事的举办要求以及各类综合跨门类赛事的举办标准。当前在世界范围内,体育产业及赛事较为发达的国家,多数都制定了相应赛事活动的指南。如加拿大政府编制了《赛事活动指南》以明确体育赛事举办过程中的重点事项,详细指明政府公共健康、健康护理、警察、火灾、搜寻与救援、农业、环境等相关政府部门在群众性体育赛事中的使命任务、责任标准和监督者角色⑩。

除了重视在赛事组织过程中的标准化建设,在体育赛事发达国家,尤其是英美和欧洲等国家往往会把标准升格为法律文本。如英国早在1971年就先后颁布了《体育场地安全法案》《体育比赛法案》等,澳大利亚则在其他部门法中对体育赛事的组织和监管中作出了明确规定。就我国体育赛事的管理现状而言,关于赛事管理水平的标准文本缺位,同时我国目前尚未形成完善成熟的赛事举办及管理模式,体育赛事相关监管部门的管理人员,执法实践能力也有待提升。

(四)群众性体育赛事活动组织者责任承担方式不科学

2023年开始实施的《体育法》第十一章中新增了关于体育赛事活动组织者的责任规定,对于举办高危险性体育赛事活动却缺少相关资质或办赛条件、未按要求采取风险防范措施和预案的组织者,明确规定其应当承担相应的行政责任。相较于修订前的《体育法》,本次修订有助于体育赛事活动组织者进一步知悉责任并规避风险。然而,通览现行《体育法》第十一章,除了第113条外,没有关于体育赛事活动组织者责任的进一步规定,如在体育赛事活动中由于发生了第113条中规定的事项,造成体育赛事活动参加者的人身财产损害,此时体育赛事活动的组织者应当承担相应的民事侵权责任,上述内容并未在现行《体育法》中体现。

就现行《体育法》中关于体育赛事活动组织者的相关责任认定而言,并未与其他部门法中规定的群众性活动组织者的安全保障义务有效衔接。《体育法》第113条从行政层面规定了体育赛事活动组织者的责任,却缺失了关于体育赛事活动组织者的民事责任,亦没有引致条款与其他部门法相衔接。因此在司法实践中关于群众性体育赛事活动组织者与活动参加者之间的民事纠纷处理,只能适用《中华人民共和国民法典》(以下简称:《民法典》)中的相关规定,未能达到便民快捷,高效解决体育赛事组织者与参加者之间讼争的目的。

四、群众性体育赛事中突发事件应对制度构建的法律思考

(一)在群众性体育赛事专门性立法中明确规定安全监管的主体权责

1.群众性体育赛事中多元协调治理机制具有合法性和合理性

国家体育总局等十一部门联合发布的《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》(2021年7月)中强调,群众性体育赛事需要政府行政监管与行业自律监督相结合,构建和完善的追责问责机制。群众性体育赛事的传统行政监管模式,存在政权有限性的弊端,在其赛事监管过程中必然会受到包括设租寻租在内的负面影响,从而影响赛事安全监管的范围和效率[7]。另一方面,群众性体育赛事若仅由行业自身监管又难免有失公允,可能在赛事安全监管中出现怠于监管、无效监管等情形。因此体育赛事的多元监督治理在融合了多主体监管的优势后,实现群众性体育赛事的全面有效监管。

2.在专门性立法中明确政府在监管、前期风险评估、资质审查等方面的权责

为了发挥政府在监管者和服务者的功能,对体育赛事的全过程进行安全监管,有必要对新《体育法》中规定的行政部门的体育赛事安全监管责任及其他社会主体的监管职责进一步落实,因此需进一步出台群众性体育赛事相关行政法规、规章及规范性法律文件,从而将体育赛事的前中后期都纳入法治化保障中,在群众性体育赛事市场化供给模式下最大化发挥政府的职能,打造绿色安全的赛事生态环境[8]。

3.在群众性体育赛事的专门性立法中明确组织者的权责

我国多年来在体育治理、体育赛事管理方面的举国体制及一元化的政府管理模式,导致体育赛事相关行业协会协同治理能力相对地减弱。为顺利实现体育赛事供给模式的转型,应在立法中进一步明确组织者的权责。建议参考英国里奇韦越野跑挑战赛的做法,在立法明确政府权责的同时,也规定赛事组织者的权利和责任,使其事先进行风险评估,形成风险留置和减缓策略,以此更好地应对风险。当然,法律的生命力在于实施,更多的在于法律的实施和法律的认同。群众性体育赛事的组织者及参与的相关工作人员的法治意识和安全认同极为重要。因而有必要进行安全责任的教育和宣传,使其形成心理认同并划定红线,从而确保群众性体育赛事的有序开展。

(二)制定关于群众性体育赛事组织者资质认定和信用监管的具体制度

1.构建系统的群众性体育赛事资质认定和信用监管制度

现行立法中有关信用监管的规定散见于国家体育总局制定的《体育赛事活动管理办法》《体育市场黑名单管理办法》以及部分地方规章中,《体育市场黑名单管理办法》首度引入“黑名单”制度,为应用黑名单进行体育市场治理确立了规则,并为“通过信用治理”从政策要求转换为实践操作奠定了制度规则基础。但《体育市场黑名单管理办法》的有效期仅有五年,无法满足依法发挥信用机制监管作用的要求。在群众性体育赛事专门性立法工作提上日程的背景下,将“黑名单”等信用监管工具纳入其中是依法治体的应有之义。同时,在专门性立法中应当进一步平衡信用公示工具的惩戒作用和示范引领作用[9]。参考《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》中有关签署“守信联合激励和失信联合惩戒合作备忘录”的规定,在合法化的前提下,尽可能灵活地做到“黑名单”的准入和退出。

2.专门性立法需进一步明确群众性体育赛事信用监管主体

在体育赛事协同治理的推动下,行政部门与行业协会等社会其他力量共同进行群众性体育赛事的监管时,能够互相补充互相促进。目前的《体育法》及其他群众性体育赛事立法文件中并没有明确行业协会等的监管功能,在区分行政部门监管与行业协会监管在具体职能、工作开展等方面差异的基础上,应明确行业协会的群众性体育赛事监管权,并赋予行业协会对赛事活动主体信用监督和评定的权限,避免信息互通不畅,进而产生“信息孤岛”[10]。

(三)进一步加强群众性体育赛事全过程标准化建设

1.在专门性立法中明确界定各类群众性体育赛事

国家体育总局曾颁布《全国性单项体育协会竞技体育重要赛事名录》,其中规定了167项国内各类体育赛事,包括田径、马拉松等群众性体育赛事,其于2020年被《体育赛事活动管理办法》所废止。通过检索目前欠缺包含群众性体育赛事在内的各类体育赛事的法律依据,这下显然有违“依法治体”的战略目标。因此,群众性体育赛事专门性立法须构建相关体育赛事名录,明确各类体育赛事的内涵和外延,便利组织者更好地提供赛事服务和并进行突发事件的应对[11]。

2.推进群众性体育赛事全过程合规化改革

群众性体育赛事市场化的趋势下,国内外许多城市都为应对赛事举办过程中的突发事件进行过多方面的有益尝试。英国、法国、澳大利亚等国都曾制定有关体育赛事的专门法案,通过立法保障体育赛事能够依法进行,规避风险[12]。随着审批条件逐渐放松,赛事举办的各环节需要行业协会或立法部门制定的行业规范或法律来保障和监督,群众性体育赛事也应当同国际或全国性体育赛事一样完成合规化建设,使得群众性体育赛事组织者有法可依、有法必依,同时便于社会公众通过行业标准、规范及法律更好地监督[13]。

(四)在专门立法中增加组织者民事赔偿责任的内容

《体育法》没能与《民法典》中相关侵权责任或合同责任的规定进行衔接并保持一致性。我国《民法典》1176、1198等条款对风险活动组织者的安全责任进行了规定,明确规定组织者在未尽安全保障义务时应承担侵权损害的赔偿责任,同时规定了群众性体育活动参加者自甘风险导致损害事实发生时的责任承担。但由于《民法典》不可能对在各种类型的体育活动中组织者安全保障义务做出具体的规定,且各类群众性体育赛事往往由拥有专门资质的组织者举办,其专业优势导致其应承担较高标准的安全保障义务,因而厘定群众性体育赛事组织者安全责任承担的具体情形,理应由《体育法》或其他关于群众性体育赛事的专门性法规规章等进行[14]。专门性立法对组织者的民事责任加以规定时,应当与《民法典》中关于群众性活动组织者责任的规定相衔接,同时考量活动参加者“自甘风险”的边界,进一步细化体育赛事活动中组织者安全保障义务的范围,使赛事活动的组织者的民事赔偿责任权责明确。建议在《体育法》和众性体育赛事的专门立法中增加相关内容,弥补现有不足[15]。因此,建议在《体育法》和群众性体育赛事专门性立法中增加关于体育赛事活动组织者的民事赔偿责任,并厘清体育赛事活动组织者的安全责任范围。

五、结语

目前我国已通过立法将群众性体育赛事纳入法治化框架,但是依然存在群众性体育赛事的组织和举办过程中相关监管主体的权责未充分明确、地方举办的群众性体育赛事立法保障欠缺等法律治理困境,建议未来可以从制度层面将上述问题纳入考量并予以回应,通过在相关专门性立法中明确安全监管的主体权责、构建相关群众性体育赛事组织者的资质认定和信用监管的具体制度、加强群众性体育赛事全过程标准化体系的建设以及在相关专门立法中衔接组织者民事赔偿责任等手段,进一步提升法律施行效果,使得“依法治赛”“依法治体”惠及民众。

【注释】

① 程啸:《侵权责任法》,法律出版社2005年版,第458页。

② Keith Michael Hearit,Jeffrey L. Courtright. A social constructionist approach to crisis management:Allegations of sudden acceleration in the Audi 5000[J]. Communication Studies,2003,54(1).

③ 梁海燕:《2015年广州马拉松赛事管理研究》,载《运动》2017年第12期,第17页。

④ 廖文豪,王怀华,任玉梅:《我国城市“马拉松热”现象问题审视与对策》,载《浙江体育科学》2021年第3期,第28页。

⑤ 覃雪芹:《中国城市马拉松热的冷思考——基于城市马拉松赛事组织价值实现》,载《南京体育学院学报(社会科学版)》2017年第1期,第35页。

⑥ 是一个标准化的现场管理系统,旨在整合设施、设备、人员、程序和通信于一体,通过命令(command)、行动(opera-tions)、计划(planning)、后勤(logistics)、财务(fi-nance)和管理(administration)实现有效的突发事故管理。

⑦ 参见《中华人民共和国民法典》第1176条第1款:“自愿参加具有一定风险的文体活动,因其他参加者的行为受到损害的,受害人不得请求其他参加者承担侵权责任;但是,其他参加者对损害的发生有故意或者重大过失的除外”。

⑧ 参见《中华人民共和国民法典》第1176条第2款:“宾馆、商场、银行、车站、机场、体育场馆、娱乐场所等经营场所、公共场所的经营者、管理者或者群众性活动的组织者,未尽到安全保障义务,造成他人损害的,应当承担侵权责任”。

⑨ 陈运魁:《体育赛事运营及风险管理研究》,天津大学,2014年,第20页。

⑩ 朱洪军,张建辉,梁婷婷,史芙英:《国外体育赛事政府监管服务标准化研究》,载《西安体育学院学报》2020年第6期,第652页。