改革开放以来我国社会保障的政府责任历史变迁*

西南大学国家治理学院 杨兴琼，江凌

社会保障的产生、发展以及完善的过程都离不开政府的作用。改革开放以来，我国社会保障事业欣欣向荣，政府不断调整自身在社会保障中的角色。本文将改革开放时期政府介入社会保障领域划分为三个时期来展开探讨，由政府责任弱化、政府责任重塑、再到政府责任优化阶段。对于不同阶段，政府在社会保障领域承担的责任有差别。通过梳理改革开放以来政府在社会保障中发挥的作用，总结不同阶段政府以不同方式介入社会保障领域所取得的成就以及存在的不足，这对于统筹城乡发展，建立更加公平可持续的社会保障体系，并促进我国社会保障事业稳定向好发展具有深远的意义。

一、改革开放后的政府责任

自1978至2020年，政府在社会保障中的责任经历了责任弱化-责任重塑-政府责任优化的发展历程，最终朝着责任适度的方向发展。

（一）政府责任弱化阶段

在改革开放初期，我国将经济增长放在重要的位置，坚持“效率优先，兼顾公平”的理念。这种发展模式所产生的结果是公平让步于效率，社会保障等民生建设让步于经济发展。由表1可以看出，从1978年至1990年，我国社会保障支出增长缓慢，社会保障支出与其他各项财政支出相比，其增长率较低。同时社会保障支出比其他各项财政支出占总支出的比例小，体现出政府财政用于支持社会保障民生建设的资金投入较少。

表1 改革开放前期社会保障支出及其他财政支出情况（亿元）

在城镇，改革开放前期，国有企业的关闭和破产使国有企员不仅失去了工作，也失去了保障。因此，政府为了保障他们的基本生活需求，对国有企业进行改革，逐步建立起失业保险制度。政府为达到缩减社会保障开支的目标，在社会保障领域采取低水平、广覆盖、可持续的方式。同时，政府在社会保障方面的财政支出较少，在1991年到1996年间，我国社会保障支出占GDP的比重由1991的5.36%下降到1996年的4.19%，即这个时期我国社会保障支出占GDP的比重呈现出逐渐降低的趋势（见表2）。

表2 1990-2002年我国社会保障支出水平

20世纪90年代初，我国探索并逐步建立了统账结合的医疗保险制度体系。统账结合的医疗保险制度在实行的过程中，也逐渐显露出一些值得我们关注的问题。王绍光（2008）认为，在社会医疗保险的筹资过程中，个人成了筹资主体，而公共支出只是起到补充作用，居民个人医疗卫生占比从1980年的23%上升到2002年的60%，可以看出，个人承担医疗卫生费用的压力较大[1]。钟洪亮（2012）认为，在我国的医疗保险领域，即使政府统揽了制度设计、机构建设等责任，但一些机制的设计（如分担机制、补偿机制、药品领域引入竞争机制）直接将医疗保险推向了市场[2]。出现这种个人支付医疗费用比例较高，个人医疗费用负担较大的现象，反映出政府在城镇职工医疗保险中财政责任弱化的问题。这些情况的出现可能会损害政府的良好形象，还可能对社会和谐发展产生消极影响。

对于农村，这一时期农村社会保障制度被忽视。农村建立的五保户制度的保障对象是既没有经济来源，也没有劳动能力的少数特定群体，他们所获得的保吃、保穿、保住、保医、保葬的五类保障是只能满足基本生存需要的低水平保障。20世纪80年代初，传统的合作医疗制度不再适应社会发展的变化，而逐渐被人们所摒弃。陈绍辉（2014）认为在90年代初期，在农村社会保障中政府责任严重缺位[3]。1992年，《县级农村社会养老保险基本方案》提出采取“个人缴纳为主, 集体补助为辅的缴费原则，在农村养老保险筹资方面，农民个人承担了大部分的缴费责任，集体经济只是起到补充作用。阳旭东和王德文（2019）认为这种责任分担机制不但没有体现养老保障的社会性，还损害了公共资源配置的公平性[4]。1993年，在农村医疗保险资金筹集过程中，农民医疗费中自费比例较高，这时“看病贵、看病难”问题又重新出现。

总的来说，这个时期众多领域把“效率至上”放在了首要的位置，而社会领域中的“公平”被忽视。改革开放初期，政府承担的社会保障财政责任不足，政府将社会保障的一部分责任推向社会和个人，过度缩小了自身在社会保障领域的责任边界[5]。一方面，政府主导了城镇职工医疗保险制度设计，但在医疗保险基金筹集过程中，存在着对职工医疗保险基金投入不足的问题。另一方面，在农村的五保制度和传统的合作医疗制度中，政府对其资金投入较少，出现了农民所获得的物质帮助和医疗服务保障减少的现象。

（二）政府责任重塑阶段

自1998年以来，我国政府颁布了多项政策、通知及决定，明确了政府在社会保障中的财政责任。1998年，我国政府颁布了《关于切实做好国有企业下岗职工的基本生活保障和再就业工作的通知》，该通知的实施目的是让下岗职工领取到基本生活保障金，为他们减少经济压力，享受更幸福的生活。同年，《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》正式颁布实施，该决定对保障职工基本医疗需求做出了明确的规定，也充分考虑了财政、企业和个人等多方面主体的承受能力。刘晓玲（2019）认为这些重大措施的发布并实施，表明政府开始明确了自身的社会保障责任[6]。

21世纪初期，我国在社会保障领域取得了众多成就。政府在法律的框架下，有的放矢进行社会保障制度改革，通过颁布多项条例来保障城市和农村居民的基本生活。2003年，新型农村合作医疗制度在我国农村地区进行试点，此制度的颁布对于增强农民对医疗风险的抵抗能力发挥了至关重要的作用。国务院于2005年发布《关于完善城镇职工基本养老保险制度的决定》，该决定的颁布更好地保障了城镇职工的退休生活，这标志着统账结合的城镇职工基本养老保险制度框架形成。2006年，我国颁布了《农村五保供养工作条例》,该条例明确了政府在农村五保供养中承担起相应的责任，确保困难农民的基本生活需求得到满足。自2000年至2015年, 我国社会保障支出绝对数量呈现出较大的增长趋势，从1517.9亿增长至19001.00亿，可以看出政府在对社会保障领域资金投入力度逐渐增大。

2009年至2012年，政府在社会保障领域的责任越来越向适度责任回归。2009年，我国计划在医疗卫生改革与医疗保障制度建设领域投入大量的资金，促进了我国医疗制度的不断完善。这段时期，我国的社会保障事业取得了突出的成绩。一方面我国在农民养老保险方面取得了突破，农村居民养老保险试点的启动，这对于消除农民养老的后顾之忧具有重要意义。另一方面，政府还通过推进城镇保障性住房建设来稳定我国房地产市场，保证我国公民住有所居。此外，全国人大常委会在2010年制定了《社会保险法》，该法规定政府承担社会保障立法责任，明确了我国居民在享受社会保障权利的同时，也必须承担相应的个人责任。在2011年，我国颁布《城镇居民社会养老保险制度》，该制度为更多的群体提供年老后的基本生活保障。

（三）政府责任优化阶段

中国特色社会主义进入新时代，政府在社会保障领域也被赋予了新的责任。2012年-2017年，我国社会保障制度不断完善，政府在促进社会更加公平正义方面发挥了更加重要的作用。在我国社会保障发展过程中，共享理念始终贯穿其中。我国于2014年建立了统一的城乡居民基本养老保险，让城乡居民公平地享受养老保障。为减少城乡居民在享受基本医疗保险方面的差距，我国在2016年建立了统一的城乡居民基本医疗保险制度。2019年，《国务院办公厅关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》发布，这两项保险的合并促进了政府统一管理的能力提升，同时两项保险的基金共同抵抗风险的能力增强，也促进社会保障事业繁荣发展。

2017年，中共十九大报告对于改善民生做出了许多重要的指示。报告中阐述了我国贫困发生率明显下降，这表明我国在脱贫领域所获得的巨大成就；政府重视西部和农村的教育，采取各项措施促进了教育事业向着公平和全面的方向发展；在医疗方面，政府不断完善基本医疗保险制度，更好地保障我国人民的身体健康。由此可见，政府在促进社会救助事业更好发展、教育更公平、人民身体健康水平显著提高等方面发挥了不可替代的积极作用。同时，党的十九大报告提出了要不断完善社会保障制度（社会救助、医疗保险、社会福利等），把健全农村留守儿童和妇女以及老年人关爱服务体系放在了举足轻重的位置。此外，政府采取多种有效的方式来解决居民的住房问题，真正为群众的住房提供实质性的保障。这些措施表明政府从完善社会保障体系出发，在关注到社会成员教育、医疗等方面问题的同时，还关注到老年人、农村留守儿童和妇女、残疾人等社会弱势群体的生活保障及康复服务，重视社会成员“住有所居”的问题，承担起了民生发展中的主体责任。

社会保障中的行政职责得以进一步的优化。2018年3月,国务院全面改革了社会保险管理体制,在保留民政部、人力资源社会保障部的同时新设立国家退役军人事务部、全国医疗保障局,政府尤其重视到特定人群的利益问题,分别设立有关部门为其服务,以进一步提升社会保险服务水平。同时,我国的社会保险制度正处在进一步完善和定型的新时期,国家社会保险领域的责任也得以进一步地优化。

二、我国未来社会保障的政府责任完善对策

第一，精准定位政府的社会保障责任。政府需要整合社会各领域、各环节、各方面资源和力量，促进提供优质的公共物品和服务，扎实推动制度设计和财政责任的有效承担。从政策定位来看，个人、社会、政府都应承担社会保障中相应的责任，政府在保证全体社会成员公平享受社会发展成果的同时，还应努力促进不同群体利益的实现；社会和个人依法享受社会保障权利，但必须承担适度缴费责任和法律规定的其他义务。

第二，深入推进城乡一体的社会保障制度建设。政府需要对社会保障制度进行顶层设计，切实强化战略框架的设计，协调好不同保障项目和同一保障项目的发展，保障各项保障项目能够获得可持续、健康的发展。一方面要建立面向全体国民的公平一体化社会保障体系，打破城乡二元结构的弊端，着力破除城乡身份本位的影响，满足社会成员的社会保障均等化需求。另一方面，要保证建立起来的一系列政策得以顺利实施，需要将社会保障项目的短期、中期、长期计划进行统一设计，让各项保障计划按部就班稳固落实，提升完成各项社会保障项目的效率。

第三，加强立法，明确界定公民的社会保障权利。人民民主是中国共产党高举的旗帜，准确界定每位公民平等享有社会保障权利是社会主义国家发展的应有之义。现在，许多农民工大量涌入城市参与社会主义现代化建设，由于城乡差别、职业差别和所有制差别等原因，农民工较易引起身份歧视和社会排斥。因此，要破除这种窘境，必须实现公民公平享有社会保障权利的目标，建立社会保障权利均等化的保障机制就显得极其重要。在制度上要确保全体社会成员能不分城乡、不分职业、不分所有制地公平享有社会救助、基本医疗保险、基本养老保险等社会保障项目[7]。

三、结语

纵观改革开放以来我国社会保障制度的发展与变革历程，呈现出一种乘势而上的发展态势。在不同的发展阶段，政府在社会保障中承担的责任有所差别，改革过程所积累的经验，即政府在社会保障领域的适度介入并承担适度的制度设计和财政责任，明确界定公民的社会保障权利与义务，这为促进我国社会保障事业稳定向好发展提供了重要的参考价值。同时，我们也应该看到要推动政府在社会保障领域中责任的不断优化，最终构建具有中国特色的社会保障制度体系还有很长的一段路要走。