“双循环”背景下扬州市营商环境优化路径探析*

扬州大学 吴进红，杨可，郁淮娣

一、引言

在世界经济和全球贸易规模出现大幅下滑的情况下，习近平总书记在中央政治局常委会会议上提出,要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。优良的营商环境是加快构建新发展格局的前提和保障，我国经济发展存在区域结构性差异，造成结构性差异的重要原因之一是营商环境。一个地区的经济软实力是否强大需要看当地的营商环境是否优良，营商环境的重要性不仅体现在生产消费的内循环，而且还体现在稳外资、外贸的外循环。

扬州作为苏中城市，与兄弟城市一起对实现江苏经济区域协调发展起着“承南启北”的作用，致力于扬州市营商环境不断优化，不仅对于提升扬州产业与区域竞争力，促进扬州经济可持续发展具有重要意义，也将为江苏经济发展、国内大循环畅通添砖加瓦。近年来，随着“放管服”改革的深入推进和优化企业发展环境各项政策措施的落地实施，扬州市营商环境持续优化向好，但与苏南城市及上海、杭州等长三角地区发达城市相比仍存在一定差距。

二、扬州市营商环境现状

好的营商环境之于城市经济发展就像阳光、水和空气，须臾不可缺少。长期以来扬州市将营商环境的改善作为推动全市经济高质量发展的重要抓手，着力优化市场经济主体的生存环境，更好地维持经济生态，以在政策创新、服务提质、落实强化等方面不断突破，持续为本地经济发展夯实基础。

（一）扬州市概况

1.经济发展状况

回顾过往，扬州经济发展成绩单令人鼓舞，“十三五”期间，全市GDP连续迈上5000亿元、6000亿元两大台阶，以全省第11的人口规模，创造了第7的经济总量，人均GDP位居全国第19位。

经济高质量发展离不开高水平的对外开放，扬州始终重视对外招商引资，对标国际，力求打造国际化的营商环境。从吸引外资方面来看，扬州市外商投资额尽管各年间的上升幅度有所差异，但整体呈现出逐年上升的趋势。

2.产业发展状况

从产业结构上看，改革开放至2000年，扬州市第一产业占比持续下降，第二产业占比稳步上升，产业结构于21世纪保持平稳状态。2016-2020年间，扬州市产业经济保持持续增长势头，并逐步提升第三产业比重，产业结构得以优化。如图1所示，2020年，扬州市第三产业占比49%，整体赶超第二产业。从产业体系发展来看，扬州始终以科技创新为驱动，坚定不移壮大实体经济，深入开展招商引资和项目建设攻坚战，加快推动开发园区“二次创业”高质量发展，引领企业开展研发创新和技术改造，提升以科技产业综合体为代表的科创载体群运营水平。

图1 2020年扬州市三大产业占比情况

3.市场发展状况

近年来，伴随着开发园区“二次创业”的号角吹响，扬州市经济环境持续向好，市场主体的活跃程度不断上升，具体体现在扬州市企业数量的壮大，其中尤以民营企业和个体工商户的数目变动最为突出，2016年至2020年扬州市民营企业与个体工商户数目变动增幅分别为23.96%和66.27%，充分反映了扬州市场经济的活跃状况。

（二）扬州市优化营商环境主要举措

从全国来看，2021年在线发布的《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》显示，扬州市总体营商环境位列全国第51位，江苏省第7位，处于经济发达城市的中游水平。而为了实现营商环境逐步向好，扬州市主要采取了以下举措：1.着力破解企业投资限制障碍，以简政放权、放宽市场准入和简化办理程序为重点，不断放宽企业投资准入，简化投资审批，努力增强扬州对各类资本的吸引力。2.着力深化涉企商事制度改革。提升企业开办便利度，推进“证照分离”改革，推行企业注销便利化改革，不断简化简易注销流程。3.着力优化政务服务。聚焦“网上办”，提供不打烊智慧政务服务；聚焦“集中办”，提供高效便捷政务服务；聚焦“无差别办”，提供标准化行政审批服务；聚焦“舒心办”，提供便企利民特色品牌服务。4.着力推动市场监管改革创新，改进市场监管方式，规范监管执法行为，推行包容审慎监管方式。5.着力降低企业生产经营成本，认真落实减税降负政策，积极实施阶段性降低社会保险费率和稳岗补贴政策，着力降低企业融资成本。综合运用贴息、风险补偿、信用保证基金、政银合作产品等方式，加大对中小微企业融资支持力度。6.着力营造公平诚信市场环境，整顿地方保护和行政垄断行为，清理妨碍统一市场和公平竞争政策文件，依法整治“红顶中介”。

（三）主要短板

根据粤港澳大湾区研究院、21世纪经济研究院于2020年12月21日联合发布的《2020年中国296个地级及以上城市营商环境报告》来看，扬州市总体营商环境处于全国中上游水平，但将对比范围缩小至经济发达城市，则处于下游水平。

尽管扬州市营商环境在近年来有所改善，但细化分析2020全省考核结果可以看到，扬州营商环境评价在全省也处于中游靠后的位置，部分指标垫底（见图2）。基于国、省级的考核结果以及对当前实际状况分析，扬州市营商环境不足主要体现在如下几个方面：1.行政审批简化不到位，在行政审批方面，环节多、材料多、办理时间长的问题仍没有得到根本解决，“一次性告知”政策并没有切实到位地实行，甚至有些环节设定互为前置，让企业和群众无所适从。2.执法监管不规范,存在“顶格监管”“以罚代管”的现象，少数基层执法人员搞选择性执法、创收性执法。3.政策实施不践行，存在政策的制定初衷良好但与现实不匹配的问题，在实际应用中给相关企业设置了无形的障碍。4.生产要素未保障，企业融资难、融资贵现象普遍存在，高技能人才和高层次人才招引难、流失快，扬州市高校数量较少，人才吸引力不够，不利于产业创新性发展。5.难题破解太含糊，由于政府职能转变迟滞，旧体制难以适应新发展状况，部分职责难以划清，行动上缺少实质性的解决办法。

图2 扬州市与部分城市营商环境对比情况

（四）机遇分析

1.重大战略叠加

长江经济带发展战略、长江三角洲区域一体化战略、宁镇扬同城化发展、扬子江城市群战略以及苏南自主创新示范区、中国（江苏）自由贸易试验区获批等相互叠加，长三角地区的经济活力、开放度和创新力等为扬州市经济高质量发展提供了良好的外部环境，也为扬州市场经济主体提供了更多的合作与拓展机遇。

2.立体交通网络辐射

近年来，扬州以交通一体化推动融入长三角一体化，着力打造到南京30、到上海60、到长三角中心城市90的对外交通体系。积极打造两大交通枢纽，启动扬州泰州国际机场二期扩建工程，争创国际旅游航空枢纽，力争成为禄口机场第二机场；支持扬州港转型发展，打造长江运河水中转枢纽，研究建设长江邮轮码头；加快推进两条城际轨道，加速实现宁镇扬轨联轨通、快联快通。

三、扬州市营商环境优化目标与优化路径

（一）优化目标

现有研究表明，影响营商环境综合评价的主要影响因素有五个，分别是政务服务环境、生活环境、创新环境、监管执法与法治保障环境和市场环境，其中监管执法与法治保障环境以及市场环境对城市经济的影响最为突出，具体状况见图3。

图3 营商环境指数一级指标与经济规模的相关性

结合现有研究结果与扬州市实际状况，基于“双循环”发展格局大背景下，为了更好地服务于经济主体，推动地方经济发展助力国内大循环畅通，扩大开放，形成内外联动状态，扬州市营商环境优化目标应当重点集中于政策环境、市场环境、政务环境、法治环境及人文环境五个方面。致力于打造创新切实的政策环境、平等有序的市场环境、便捷高效的政务环境、明晰公正的法治环境、民商融洽的人文环境。

（二）优化路径

1.努力构建更加精准有效的政策环境

出台精准的要素保障政策。资金、土地、用工等都是企业生产经营的关键要素，扬州市政府应当在用地保障、劳动用工及人才服务保障、企业融资、纳税和收费等方面进一步推出符合企业需求、更加贴心的政策措施。完善干部挂钩重点企业项目机制，推选重点企业联络员。探索实施企业金融服务顾问制度，提供“线上+线下”一体化的综合金融服务体系。鼓励和支持行业协会、商会等社会组织参与优化营商环境建设，及时反映行业诉求，提供全方位政策应用服务。

2.全力打造更加规范有序的市场环境

持续推动落实国家和省、市各类减负降税政策，清理行政事业性收费、政府定价的经营服务性收费以及政府基金项目，出台年度分类收费清单并向社会公示，规范中介服务和收费行为。加快政府采购和招标“电子化交易+监管”平台建设，实现政府采购货物、服务和工程类项目的全流程电子化、规范化、透明化。及时依法受理和查处投标采购人的投诉举报，加强公平竞争审查，清理妨碍统一市场和公平竞争政策文件，治理整顿地方保护、行政垄断、指定交易以及滥用行政权力排除、限制竞争等不正当行为。

3.建立健全政务服务体系

完善各级政府权责清单，厘清审批部门和监管部门的职责边界，加强政企常态化联系。提供更加便捷的政务服务。加快推进“三集中三到位”，服务事项要进驻到位。除了安全和涉密等事项外，其他政务服务事项要向同级实体政务大厅进驻集中，实施统一政务服务标准化管理，真正实现“只进一扇门、最多跑一次”。按照市级政务事项能网办都要网上办、能下沉尽量下沉的原则，实现企业事项向县市区政务服务中心集中，个人事项向乡镇街道、村级便民中心集中，打造扁平化的便捷式的政务服务模式。

4.全力打造更加公平公正的法治环境

建立健全上下联动的知识产权执法保护工作体系，强化诚信政府建设。建立“政府承诺+社会监督+失信问责”机制，开展政务失信专项治理，进一步健全完善信用信息平台，强化实施联合奖惩制度，加快实现跨区域信用信息交换共享。探索破产预重整和个人债务集中清理，创新重整、和解工作机制，提升破产办理质效，加大2年以上未结案件清结力度。完善解决合同执行难的有效机制，持续打击规避执行、抗拒执行行为，增强执行威慑力，依法有效保护投资者合法权益。

5.全面营造优化营商环境的社会氛围

将《优化营商环境条例》《江苏省促进政务服务便利化条例》等政策措施的宣传与实施列入全市普法工作的重要内容，充分运用各类媒体、门户网站等媒介，广泛宣传《条例》的主要内容和重要精神。同时，督促各地、各部门将《条例》的宣传解读和政务服务。将营商环境宣传推介纳入全市宣传工作重点，加大营商环境改革成果、典型案例和外地先进经验的宣传。