监督执纪“四种形态”精准规范运用的范式拓展

李运才

(贵州师范大学 纪检监察研究院,贵州 贵阳 550025)

引言

为了贯彻《中国共产党章程》要求,并与《中国共产党党内监督条例》相衔接,自2018年10月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》第5条新增“运用监督执纪‘四种形态’”,即:运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。监督执纪“四种形态”是新时代我们党在构建全面从严治党体系上积累的丰富成果之一。习近平总书记指出,“党的十八大以来,我们坚持真管真严、敢管敢严、长管长严,坚持把纪律挺在前面,坚持纪严于法、纪在法前,运用监督执纪‘四种形态’,以高压态势作为坚强后盾,在用好第一种形态上下功夫,强化日常监督管理,发现问题及时谈话函询、提醒纠正,让党员、干部真切感受到严管就是厚爱、治病为了救人,更加相信组织、信赖组织,更加严格要求自己。”[1]党的十九届六中全会将“用好监督执纪‘四种形态’”纳入推进党的自我革命的重要内容、全面从严治党的政策策略,上升为党的百年奋斗重大成就和历史经验之一进行总结提炼。

监督执纪“四种形态”作为全面从严治党政策策略,要发挥其在新征程上管党治党的利器功效,就必须以精准规范运用为前提。但是,在实践中,由于相关规定具有分散性、原则性、概括性、抽象性,以及不同的纪检监察干部个人学识素养、经验不同等原因,运用监督执纪“四种形态”不精准、不规范的现象并不鲜见,不同形态之间转化随意性较大的问题时有发生。这些现象和问题有违监督执纪政治效果、纪法效果和社会效果有机统一的要求,有损纪检监察机关监督执纪执法的权威和公信力,有必要予以全面系统审视。正因为如此,2023年4月,中共中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》明确提出要制定运用监督执纪“四种形态”的具体政策规定,坚持实事求是、宽严相济、统一规范、公平公正,实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。学术界与纪检监察实务界围绕监督执纪“四种形态”的理论基础、历史渊源、实践逻辑、基本内涵、构成要素、重要意义、实践探索等问题展开了一系列研究,取得了较为丰硕的成果[2]。但是,监督执纪“四种形态”精准规范运用的基本范式需要进一步拓展,才能确保监督执纪的实事求是、宽严相济、统一规范、公平公正,真正实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一的要求。因此,本文围绕监督执纪“四种形态”运用方法、实体标准、案例指导工作机制等的健全完善,对精准规范运用的范式拓展进行深化探究,以期为运用监督执纪“四种形态”具体政策及法规制度的制定提供理论参考。

一、监督执纪“四种形态”精准规范运用方法的范式拓展

(一)构建监督执纪“四种形态”运用方法的必要性

监督执纪“四种形态”中的第一种形态(“经常开展批评和自我批评、约谈函询,让‘红红脸、出出汗’成为常态”)是党内监督的基础工作,抓住了这个环节,党员干部就能不犯或少犯错误。第二、三种形态(分别为“党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数”,“党纪重处分、重大职务调整的成为少数”)落实把纪律挺在前面的要求,按照错误性质和情节轻重,综合运用纪律处分、组织调整等方式,分类处置、层层设防,有效改变要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况。第四种形态(“严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”)体现了我们党以零容忍态度惩治腐败的坚强决心[3]。每种形态处置方式的确定(即广义上的量纪)是运用监督执纪“四种形态”的重要基础,但是,每种形态特别是前三种形态处置方式十分丰富,具有广泛的裁量空间,最容易出现偏差或者失衡。

与此相类似的是刑事司法中的量刑问题。量刑出现偏差或者失衡等司法不公的现象是世界各国刑事司法普遍存在的共性问题[4]。量刑失衡现象在我国司法实践中同样存在,与衡量司法公正重要判准的“同案同判”相悖的“同案异判”现象时有发生。不少罪名相同、事实相似的案件,不同法院的宣告刑差距较大;也有在基本事实不变的情况下,二审法院将一审法院宣告刑改判幅度较大的情况[5]。为规范统一法律适用工作,确保司法公正,提高司法公信力,从2004年开始推行量刑规范化改革,至今将近20年,司法机关先后制定《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》《最高人民法院 最高人民检察院关于常见犯罪的量刑指导意见(试行)》《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》《最高人民法院统一法律适用工作实施办法》等文件,也分别发布数十批指导性案例。这些规范性文件和指导性案例经历了漫长的实践探索:从长期的传统估堆式量刑模式(又被称为经验操作法、综合估量法)到数量化的电脑辅助量刑模式局部试行,再到“三步法”(依次确定量刑起点、基准刑和宣告刑)规范化量刑模式的确立;从最初确立了“以定量分析为主、定性分析为辅”,后来修改为“以定性分析和定量分析相结合”,再修改为“以定性分析为基础,结合定量分析”,最终确立了“以定性分析为主,定量分析为辅”的量刑方法[6]。但是,与司法机关不断强化对“同案同判”目标之追求形成鲜明对比的是,司法实践中“同案不同判”并没有因为制度化的努力而得到彻底有效解决[7]。其中的原因之一,就是量刑方法或者说量刑范式的科学性有待进一步论证。上述过程可以说是“转了一圈,又回到了原点”;方案制定部门的摇摆不定,说明了这一问题的难度和复杂性[8]。但总体来看,摒弃完全依赖法官个人的法律意识和实践经验的传统估堆式量刑方法,探索构建定性与定量统筹兼顾的规范化量刑方法,就是法治的显著进步。

同样,在大数据、人工智能不断深化运用的时代,采取经验估量或者综合估量的方式运用监督执纪“四种形态”与时代潮流格格不入,与精准规范运用监督执纪“四种形态”的要求相悖。平等、公正是社会主义核心价值观的重要内容,也是包括党员干部在内的广大人民群众对监督执纪工作的一种渴望和需求。结合纪检监察工作的实践经验和创新,借鉴党的十八大以来围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”要求而开展司法改革的有效做法,探索构建定性与定量统筹兼顾的精准规范运用监督执纪“四种形态”的方法范式,有利于中国特色的纪检监察体制改革行稳致远,有助于推进中国特色社会主义法治体系建设。

(二)深化运用“纪理”分析法,科学认定违规违纪行为要件

准确认定违规违纪行为(以下统称违纪行为)性质,严格划分“失误、错误”与“违纪、违法”的界线是精准规范运用监督执纪“四种形态”的前提。但是,在实践中,如何准确认定违纪行为性质并未形成统一认识,不同纪检监察机关对同一行为的性质作出截然不同的性质认定的现象较为普遍。中央纪委国家监委近年来发布的三批执纪执法指导性案例就是典型例证。例如,对于“贺某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主义、官僚主义问题案”(2021年指导性案例第1号,总第1号),有的认定为违反工作纪律,有的认定为形式主义、官僚主义;对于“崔某骗领财政惠民惠农补贴资金案”(2021年指导性案例第6号,总第6号),有的认定为违反群众纪律,有的认定为贪污、属于职务违法;对于“吴某违规摊派案”(2022年指导性案例第2号,总第9号),有的认定为违反廉洁纪律,有的认定为违反群众纪律,等等。违纪行为性质认定偏差容易导致运用“四种形态”失准失范。

对于违纪行为的性质认定,不能采取“盲人摸象”、以偏概全的方法,应当从整体与部分、部分与部分、整体与环境的相互联系、相互作用中去考察,研究其规定性与规律性,这正是纪理研究的定位与价值所在[9]。根据纪理分析,对于千差万别的违纪行为,可以从“双层次”(构成要素和辩解事由)、“三阶层”(构成要件的符合性、违规性、有责性)或者“二阶层”(违规、有责)、“四要件”(客体、客观方面、主体、主观方面)等不同角度予以认定。大体而言,“双层次”源于英美法系犯罪认定理论,“三阶层”“二阶层”源于德日等大陆法系犯罪认定理论,“四要件”源于我国传统的犯罪认定理论。“四要件”理论在刑法学界和司法实务界引起诸多质疑和争议;“二阶层”在本质上与“三阶层”犯罪认定理论并无显著差异[10],并逐渐成为我国当下犯罪认定的有力学说。通过借鉴上述犯罪认定理论建构起违纪行为性质认定方法,深入“纪理”研究,从而为违纪行为性质认定实践提供标准和依据[9]。

中央纪委国家监委案件审理室相关同志认为,可将违纪构成概括为违规且有责,明确实践中党员的违纪行为同时具备违规、有责两部分构成要素,且不具备排除违规和责任的正当理由时,才可认定构成违纪[9]。此种观点与“二阶层”构成理论相似,但又不完全相同。二者的差异在于:在“二阶层”构成理论中,排除违规和责任的正当理由分别属于“违规”和“责任”的范畴,即排除违规的事由属于“违规”的消极(否定)构成要素,排除(阻却)责任的事由属“责任”的消极(否定)构成要素。而前述观点是在“违规”和“责任”(即“有责”)认定之后,再单独认定排除违规、责任的事由,这些事由不是“违规”和“责任”的构成要素。但是,在构成要素的体系之外认定违纪行为性质,与违纪构成“法定”原则相冲突,增加了诸多不确定性风险。例如,在实施容错纠错机制、落实“三个区分开来”(1)根据《中国共产党党员权利保障条例》第33条规定,“三个区分开来”的要求是,对于党员在工作中出现失误错误的,结合其性质和影响,给予实事求是、客观公正的处理,保护党员担当作为的积极性。把党员在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误,同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。的要求中,56.1%的人认为“应该不予或免予追究”,43.9%的人认为“有可能还是会追究,但是会从轻或减轻责任”;超过半数的党员干部认为容错就是免责,一些人认为既然容错了,就意味着不给任何处理处分,甚至连批评教育都不用[11]。产生上述分歧和争议的原因在于:相关党组织、纪检监察机关等在认定党员干部工作中的失误错误时,未将“三个区分开来”的要求纳入相应的违纪行为构成要素的体系之内进行考察,也未进一步区分推进改革中因缺乏经验、先行先试,推动发展的无意过失,尚无明确限制的探索性试验中的相关失误错误行为的相关事由是违规、责任排除事由还是违规、责任减轻事由。

(三)引入定量分析方法,实现定性分析与定量分析统筹兼顾

运用监督执纪“四种形态”不是抽象的纪法条规在具体“案件”中的简单对号入座,而是将抽象的规则规范与具体“案件”相结合并上升到理性的具体过程。采取定性和定量相结合的方法,对纪法罪的事实和裁量情节进行适当量化,将抽象的规则具体化、数据化,改变以往从规则到规则纯粹定性分析的“估量式”方法而造成泛泛而谈的价值判断现象,防止基层纪检监察机关在运用监督执纪“四种形态”实务中存在“脚大走路稳,官大表就准”的不良倾向,从而真正坚持以事实为依据,以党内法规、国家法律为准绳的原则,区分客观危害性、主观恶性、人身危险性等不同情况,恰当予以处理,做到“过罚相当”。

概括而言,定量分析主要包括两个方面:(1)对每种形态对应的情形进行适当的定量分析。例如,根据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第31条第2款规定,“四种形态”主要涉及苗头性、倾向性问题、轻微违纪、一般违纪、严重违纪、严重违纪并构成严重职务违法、严重违纪并涉嫌犯罪等。但是,如何区分苗头性、倾向性问题、轻微违纪、一般违纪、严重违纪,则需要适度的量化标准。(2)对相关情节进行适当的定量分析。例如,根据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第31条第2款规定,对于具有免予处分情节的一般违纪问题,应当适用第一种形态;对于具有主动交代等从轻、减轻处分情节的严重违纪问题,可以适用第二种形态。在基层监督执纪工作中,对何种情节可以免予处分、从轻减轻的幅度如何把握等不明确,容易导致“四种形态”运用不精准。在理论界与实务界,争议最大的问题是:对于严重违纪涉嫌犯罪具有从轻、减轻处分情节的,能否及在何种条件下适用第三种形态?具体而言,对于贪污受贿数额在3万元以上不满20万元、应当依法判处3年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金的,甚至数额超过20万元、应当依法判处更重刑罚的,纪检监察机关能否不移送检察机关审查起诉,从而仅予以纪律处分、政务处分?这些问题都需要通过对相关情节予以量化才能解决。

(四)确立“三步式”方法,统一监督执纪“四种形态”运用步骤

在基层监督执纪实践中,没有形成一套公开的、规范的运用“四种形态”特别是运用每种形态具体处置方式的步骤。这个过程似乎成为一个“只可意会不可言传”的内心确认活动。一些纪检监察干部往往凭着个人看法进行“估堆”,不明白亦不能向当事人说清楚运用监督执纪“四种形态”的思维和过程,当事人对处置方式是如何得出来的也存在疑问,因此,对本来公正的处置方式可能产生不必要的质疑。对于性质相近的违纪行为因“估堆”不准导致监督执纪“四种形态”运用差距较大的质疑,更会影响监督执纪的公信力和权威性。甚至较为极端、片面的观点指出,随着国家监察体制改革的推进,实践中出现一些“以罚代刑”的现象,对法治反腐的权威性造成严重损害;这种现象的出现蕴含某种党政因素的考量,践行的是监督执纪“四种形态”的基本理念[12]。可以说,运用监督执纪“四种形态”方法不规范、步骤不明确是相关质疑产生的主要原因之一,也是监督执纪实践中处置失衡的一个重要原因。

自量刑规范化改革初步试点(2008年7月至2009年5月) 以来,确立的确定量刑起点、基准刑、宣告刑等“三步式”量刑方法和步骤一直沿用至今。这种方法和步骤在运用监督执纪“四种形态”中值得借鉴和参考。易言之,有必要统一、明确“三步式”步骤,建立一套相对科学、规范的方法,确保监督执纪“四种形态”的精准规范运用。一是根据违纪基本构成事实,结合“三个区分开来”的要求,首先确定适用的具体形态,然后在具体形态相应的处置幅度内确定处置起点(以下统称量纪起点)。二是根据其他影响违纪的客观后果、违纪行为人主观过错程度等基本构成以外的违纪构成事实,在量纪起点的基础上增加处分量确定处置基准点。三是根据违纪事前、事中、事后的相关情节调节处置基准点,并综合纪律建设相关要求、当地政治生态形势等情况,依规依纪依法确定处置方式(2)对“三步式”步骤和方法的论述,参见熊选国主编:《〈人民法院量刑指导意见〉与“两高三部”〈关于规范量刑程序若干问题的意见〉理解与适用》,法律出版社2010年版,第59页。。

需要指出的是,“三步式”步骤是运用监督执纪“四种形态”的基本步骤,从整个思维和实际操作过程来看,其又包含着具体的小步骤。例如,在确定处置基准点后,具有多个量纪情节的,一般根据各个情节的调节比例,采用“同向相加、逆向相减”的方法调节处置基准点;但是,对于具有影响客观危害情节的,先适用该情节对处置基准点进行调节,在此基础上,再适用其他表征人身危险性(即再犯可能性)等情节进行调节。这既是体现不同情节体系地位的需要,也是为了解决单纯运用“同向相加、逆向相减”方法造成处置的量化结果可能出现零或者负数的问题。对此,下文将详述。

二、监督执纪“四种形态”精准规范运用实体标准的范式拓展

(一)构建运用监督执纪“四种形态”实体标准的必要性

《中国共产党章程》第40条第2款、《中国共产党党内监督条例》第7条、《中国共产党纪律处分条例》第5条、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第4条等党内法规对监督执纪“四种形态”作出了原则性规定。《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国公职人员政务处分法》规定的违纪违法行为构成要件较为抽象、多数处分种类幅度跨度较大。由于普适性、简洁性、概括性等立法需要,相关党内法规以及国家立法不可能对党内政治生活中千变万化、纷繁复杂的违纪违法行为的具体情形作出事无巨细的规定。因此,在监督执纪实践中,用好“四种形态”并非易事[13],统一规范、精准有效适用监督执纪“四种形态”还存在一些突出问题。这主要表现为:一些纪检监察干部在运用“四种形态”实践中“不会用、不敢用”“不精准、不规范”[14]。有的认为,“四种形态”是全面从严治党的政策策略,“四种形态”只适用于监督执纪,而“不能”用到监察执法工作中去,即违纪可“柔性”处理、违法只能“刚性”处置;有的认为,第四形态转化为第三种形态的运用与刑法等有关规定冲突,潜藏政治风险和法律风险,“不敢用”,“用了也不敢说”,[15]等等。

虽然《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第31条第2款对每种形态的适用情形及处理方式作出较为细化、具体化的规定;2016年出台的《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系(试行)》,也设置了5类56项统计指标,为统计和反映纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”的情况提供了依据[16];但是,每种形态的适用情形认定、每种形态的处置方式的选择(第四种形态例外)并非易事。例如,适用第一种形态的情形主要包括三种:(1)苗头性问题与倾向性问题;(2)轻微违纪问题;(3)具备免予处分情节的一般违纪问题。但是,什么是苗头性、倾向性问题?如何区分轻微违纪与一般违纪问题?免予处分情节有哪些?正如基层纪检监察实务部门的相关同志所指出,对“四种形态”中各形态的运用尺度把握不准,对各形态之间转化适用的从重、加重和从轻、减轻情节依据把握不准,导致相似案件的处理结果有差异,甚至出现畸轻畸重的问题[17]。相关纪检监察实务部的领导同志也指出,少数纪检监察机关及干部对《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系(试行)》贯彻落实有偏差,甚至片面强调“四种形态”从轻、减轻情节,刻意追求各形态之间的比例关系特别是第一种形态占比的现象,从严要求未得到有效体现和落实[18]。另外,这些问题特别是第一种、第二种形态的问题如何始终能够被及时发现和解决也是一个难题。正如党的二十大报告指出,我们党必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。我们这个大党必须解决的独有难题之一就是如何始终能够及时发现和解决自身存在的问题。这些问题反映了对政治和法治、纪律和法律关系认识有偏差[15],也反映了监督执纪“四种形态”运用的实体标准亟需进一步具体化、明确化。

(二)明确常见违纪行为的量纪起点

根据《中国共产党纪律处分条例》第31条的规定,党员因犯罪情节轻微被检察院依法不起诉或者法院依法作出有罪判决但免于刑事处罚,或者因罪行较轻被单处罚金的,应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。毋庸置疑,在执纪执法实践中,不能仅因为犯罪情节轻微就直接选择给予其撤销党内职务的处分。因为,党员犯罪情节轻微而被不起诉、免于刑事处罚或者单处罚金的纪律处分幅度就是前述三种;并且“犯罪情节轻微”在被追究刑事责任时已经被司法机关充分考虑并适用,在纪律处分时不能再适用该情节,否则就违背了重复评价和“纪法分开”“纪严于法”的原则。但是,对此究竟是给予撤销党内职务、留党察看还是开除党籍?抑或因为在纪检监察机关核实审查过程中具有《中国共产党纪律处分条例》第17条的情形之一而能否减轻处分?当前,因醉酒驾驶构成危险驾驶罪情节轻微而被检察院不起诉的现象较为普遍,对相关党员干部进行纪律处分就面临上述问题。事实上,几乎所有违纪行为的处理都会面临上述问题。因为,为了更好地实现“过罚相当”,《中国共产党纪律处分条例》对绝大多数违纪行为规定了相对确定的处分类型,而很少采取绝对确定的处分类型(3)从《中国共产党纪律处分条例》的规定来看,采取绝对确定的处分类型的主要是严重违反政治纪律的相关行为,处分类型就是开除党籍。例如,《中国共产党纪律处分条例》第45条第1款、第48条第1款、第57条第1款、第58条第1款、第59条第1款、第60条第1款、第61条第1款、第62条第1款、第64条第1款、第65条第1款等。。对于相对确定的处分类型的违纪行为,选择何种处分类型存在着一些认识误区和实践困惑。即使运用“第一种形态”也会面临同样的问题,即究竟采取谈话提醒、批评教育、责令检查等,还是予以诫勉?这些问题要得到正确处理,就必须确定相关违纪行为的量纪起点。

运用监督执纪“四种形态”是一个能动的过程,作为借助“实践理性”知识而展开的监督执纪活动的本质决定了该过程与纪检监察干部的经验判断和主观能动性的发挥不可分离。但不可否认的是,不同的纪检监察干部认识能力存在差异,从而会出现同类案件办理结论不同、同类问题处理方式不一致(以下简称“同案不同处”)的现象,甚至量纪严重不平衡的问题。因此,为了最大限度地缩小因人的认识能力的差异而造成的偏差,完全有必要在一个较为宽泛的违纪行为处置幅度内进行合理细化,确定相对统一的量纪起点幅度,由开展监督执纪的纪检监察干部根据相关规则在相应的幅度内确定量纪起点,为其运用“四种形态”设置一道起码的栅栏,确保在量纪起点阶段不出现大的偏离,尽可能防止量纪畸轻畸重的现象,保障“四种形态”的精准规范适用(4)在刑事司法中量刑规范化也采取类似做法。参见熊选国主编:《〈人民法院量刑指导意见〉与“两高三部”〈关于规范量刑程序若干问题的意见〉理解与适用》,法律出版社2010年版,第68页。。

量纪起点是针对具体的违纪行为而言的,其确定的根据就是该违纪行为的基本构成事实。量纪起点的高低取决于基本构成事实的危害后果大小。对于数额型违纪行为,量纪起点的高低主要取决于数额的大小;对于非数额型违纪行为,量纪起点的高低主要取决于客观要件行为。需要指出的是,基本构成事实不仅仅是指某个违纪类型的基础构成事实,也包括该违纪加重或者减轻构成的基本构成事实。

如果《中国共产党纪律处分条例》等党内法规规定的某个具体违纪行为类型只有单一违纪构成和处分幅度,该违纪行为类型只有一个基本构成事实,其量纪的起点亦只有一个。例如,前述《中国共产党纪律处分条例》第31条对因犯罪情节轻微被不起诉、免于刑事处罚,或者罪行较轻被单处罚金的规定,其违纪行为就只有一个基本构成,即犯罪且情节轻微或者罪行较轻,这也体现了“纪法贯通”的要求;同时,对其纪律处分的幅度也就只有一个,即撤销党内职务、留党察看或者开除党籍。再如,《中国共产党纪律处分条例》第74条对违规组织、参加校友会行为的规定,基本构成只有一个,处分的幅度也只有一个(警告、严重警告或者撤销党内职务);在确定量纪起点时不需要区分组织者与参加者,因为该条对违规组织、参加校友会的行为并列规定,对其危害性等同视之。即使在监督执纪实践中需要适用不同形态,也只能根据《中国共产党纪律处分条例》第25条的规定,在下一个步骤——处置基准点的调节环节中予以考量。

如果某个具体违纪行为类型具有多个处分幅度,该违纪行为类型也就具有对应相应幅度的多个基本构成事实,其量纪的起点也应当是多个。这种现象在《中国共产党纪律处分条例》中更为常见。例如,《中国共产党纪律处分条例》第70条对违反民主集中制原则的行为规定了不同的违纪构成和处分幅度,分别是:拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定,或者违反议事规则个人或者少数人决定重大问题等,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。前者是违反民主集中制原则的基础构成,后者是加重构成(或者称为“派生构成”)。在基础构成和加重构成中均存在基本构成事实,其量纪的起点分别在“警告或者严重警告处分”与“撤销党内职务或者留党察看处分”中予以确定。

量纪起点应当根据相应的基本构成事实在相应的量纪幅度内确定。量纪起点不是处分幅度的最低点。这是因为违纪行为形形色色,构成违纪或“跳档”的条件也有很多,不同的情形虽然都可以构成违纪或“跳档”,但其危害性还是有所不同的。如果没有幅度,就会导致“过罚相当”原则落空。在统一量纪起点幅度的基础上,纪检监察机关及其干部在监督执纪实践中,按照“三步式”步骤,结合行为人具体违纪行为确定明确的量纪起点,选择、调节量纪基准点,并最终确定处置方式。

由于《中国共产党纪律处分条例》分则条文多达95条、对应100多种具体违纪类型,并且总则也存在“纪法贯通”的违纪处置的实体条款,当前对所有违纪类型都确定量纪起点既不现实也无必要。经过数十年量刑规范化改革,数易其稿、自2021年7月1日起全面实施的《最高人民法院 最高人民检察院关于常见犯罪的量刑指导意见(试行)》,也仅仅确定了现行刑法483个罪名中23个罪名的量刑起点,占比不到5%。(5)有观点指出, 据统计,《最高人民法院 最高人民检察院关于常见犯罪的量刑指导意见(试行)》规范的23种犯罪的案件量占刑事案件量的90%以上,这些案件的量刑规范了,也就规范了绝大部分案件的量刑,总体上确保司法公正。参见陈学勇:《认罪认罚可以从宽 不是一律从宽》,载《新京报》2021年7月13日,第A10版。因此,当务之急是结合监督执纪的实践经验,对运用“四种形态”中适用较多、争议较大、偏差较为显著的违纪类型的量纪起点予以确定,从而起到规范绝大部分案件的量纪,总体上确保运用监督执纪“四种形态”的规范化、精准化。

(三)明确常见量纪情节的适用标准

量纪情节有广义与狭义之分。广义的情节包括违纪基本构成事实以外影响违纪构成的事实,如违纪涉及后果、次数、数额等事实;以及与违纪行为、行为人有关的构成事实以外影响违纪行为的危害性和行为人人身危险性(再次违纪的可能性)的事实。狭义的情节仅指后者,即与违纪行为、行为人有关的构成事实以外的情节。违纪基本构成事实以外影响违纪构成的事实,是指违纪基本构成事实认定后的剩余的构成事实,其主要功能是在量纪起点上增加处分的量,从而进一步确定量纪基准。狭义的情节主要功能是调节量纪基准,并为确定最终的处置处分方式奠定基础。

毋庸置疑,并非所有的事实都能作为量纪情节。作为量纪情节必须符合量纪情节的内在特征和外部特征。在内在特征方面,一是量纪情节要体现违纪行为的危害性和违纪行为人的人身危险性,这是其最基本的特征;二是量纪情节要具有从严(包括从重或者加重)或者从宽(包括从轻、减轻或者免除)处分的功能。在外在特征方面,一是量纪特征要具有客观性,即量纪情节是客观存在的,不以人的意志为转移。这些客观存在的情节不仅包括看得见、摸得着的有形情节,如违纪的数额、后果、手段等,而且也包括无形的、存在于行为人主观方面的情节,如违纪动机、目的以及认错悔过态度等;二是量纪情节要具有关联性,只能是与违纪行为或者行为人有关的事实情况,如主动交代本人违纪事实、强迫或者唆使他人违纪等。总体而言,量纪情节可以分为违纪前的情节、违纪中的情节和违纪后的情节。违纪前的情节是指出现苗头性、倾向性问题之前的一贯表现、违纪起因等。违纪中的情节是指存在于违纪行为实施全过程,影响处置、处分的事实情况,如违纪的意图表示(6)在犯罪认定中,犯意表示不能作为犯罪处理。但是,在监督执纪中,根据“纪严于法”的要求,党员违纪意图表示也应当受到相应的处理。我们认为,违纪意图表示正是苗头性、倾向性问题的表现形式之一。、预备、未遂、在共同违纪中所起的作用等。违纪后的情节是指违纪行为完成后到处置结束前这段时间内发生的一些对行为人处置有影响的情节,如主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生等(7)在刑事司法中量刑规范化也存在类似分类。参见熊选国主编:《〈人民法院量刑指导意见〉与“两高三部”〈关于规范量刑程序若干问题的意见〉理解与适用》,法律出版社2010年版,第87页。。

《最高人民法院 最高人民检察院关于常见犯罪的量刑指导意见(试行)》规定了18种常见量刑情节的适用标准,例如,对于坦白情节,一般情况下可以减少基准刑的20%以下;如实供述司法机关尚未掌握的同种较重罪行的,可以减少基准刑的10%～30%。又如,对于退赃情节,应当综合考虑犯罪性质、退赃主动程度、数额及对损害结果所能弥补的程度等情况,可以减少基准刑的30%以下,等等。这些量化标准对于监督执纪“四种形态”的精准规范运用具有一定的启发意义、参考价值。

值得注意的是,量纪情节的适用要区别对待违纪构成事实情节和违纪构成事实以外的情节。这对一个违纪行为存在多个量纪情节时确定情节适用标准具有重要意义。对于同时存在多个从轻、减轻情节或者从重、加重的违纪情节,如果一概采取“同向相加、逆向相减”的方法,处置的量化结果可能出现零或者负数的情况。对此,应当按照前述“三步式”步骤,分层分步调节适用,即“部分连乘、部分相加减法”,具体公式为:N(处置基准点)×(1+A1%+……-B1%-……)×(1+C1%+……-D1%-……)。其中,作为处置基准点的N,是根据其他影响违纪构成的违纪数额、次数、后果等违纪事实,在前述量纪起点的基础上予以确定;作为第一层次的A1、B1等,是根据《中国共产党纪律处分条例》第17条、第20条、第25条、第26条等规定的预备、未遂,中止违纪(有效阻止危害结果的发生),在共同违纪中所起的作用,强迫、唆使他人违纪等量纪情节对应从重或者从轻的处分比重。作为第二层次的C1、D1等,是根据《中国共产党纪律处分条例》第17条、第20条规定的自首(主动交代)、坦白、上交违纪所得、主动挽回损失、消除不良影响、立功、再次违纪等量纪情节对应从重或者从轻的处分比重。第一、二层次量纪情节的从重或者从轻的处分比重,可以参考借鉴《最高人民法院 最高人民检察院关于常见犯罪的量刑指导意见(试行)》的相关规定,并结合监督执纪的实践要求予以确定。有必要指出的是,纪律处分的种类与刑罚的种类存在本质差异,前者主要是处分后的影响期限不同,且具有的确定性(如警告的影响期为1年、严重影响期为1年半、撤销党内职务影响期为2年);后者主要是刑期长短不同(如一般情况下,管制的期限为3个月以上2年以下,拘役的期限为1个月以上6个月以下,有期徒刑的期限为6个月以上15年以下)。因此,上述“部分连乘、部分相加减法”情节适用标准对刑罚特别是有期徒刑的适用具有重要意义,似乎对监督执纪“四种形态”特别是纪律处分种类适用的意义有限。但是,如前所述,监督执纪“四种形态”中每种形态的处置方式的选择具有广泛的裁量空间,最容易出现偏差或者失衡。因此,根据“部分连乘、部分相加减法”情节适用标准计算出的量确定影响期,从而作为确定具体的处置方式的参考标准,可以防止处置方式选择的恣意性。

三、监督执纪“四种形态”精准规范运用案例指导工作机制的拓展

(一)建立健全案例指导工作制度的必要性

2021年8月,中央纪委国家监委案件审理室制定出台了《关于发布指导性案例的工作办法(试行)》。截至目前,中央纪委国家监委共发布了3批11个执纪执法指导性案例,为案例指导工作制度建设奠定了坚实的基础。相较于抽象的纪法条文规定,指导性案例更加鲜活具体,是对宝贵的实践经验总结,是重要的执纪执法“活的教科书”。……指导性案例统一了部分纪法条规适用问题,解释了执纪执法中一些具体问题,既是对纪检监察机关的业务指导,也是对广大党员干部的警示教育,同时更容易得到群众的认可和支持。建立健全案例指导工作制度有利于确保同类案件的纪法条规适用与执纪执法尺度的统一[19],对解决监督执纪实践中“同案不同处”顽疾、推进精准规范运用监督执纪“四种形态”具有重要价值。

(二)进一步强化指导性案例的拘束力

从目前来看,《关于发布指导性案例的工作办法(试行)》仅对指导性案例的编写主体、制定标准、主要内容、体例规范和相关报批、发布程序等[19]进行了明确规定。但是,“指导性案例的价值在于指导,生命在于应用。”[20]要真正发挥指导性案例在基层纪检监察实务中的指导价值与应用功能,其“参照适用”的制度亟需进一步健全和完善。

中央纪委国家监委发布的第一批执纪执法指导性案例“编者按”指出,“今后,各级纪检监察机关在办理同类案件、处理同类问题时,应当参照指导性案例”[21]。因此,对于各级纪检监察机关正在办理的案件(以下简称“在办案件”),在基本案情、纪法构成要件、价值取向等方面,与中央纪委国家监委发布的指导性案例相类似的(即类案),应当参照相关指导性案例的执纪执法要点、基本案情及处理结果、指导意义等相对应的内容作出处置,即指导性案例对运用监督执纪“四种形态”具有拘束力。

强化指导性案例的拘束力,即指导性案例参照适用,关键在于在办案件是否属于类案的判定。类案判断的方法在于:一是比较案件基本案情。通过整理分析在办案件的基本案情,确定其与指导性案例之间存在一致性。这是类案判定的前提。二是比较违纪违法类型的构成要件。类案判断的标准应当围绕与基本案情涉及相关的纪法条规进行,以此为框架对比相关违纪类型构成要件的相似性。这是类案判定的基础。三是比较案件处置的价值取向。通过分析指导性案例中的执纪执法要点、指导意义,确定在办案件的价值取向与前述内容具有一致性。只有与指导性案例执纪具备相同价值取向的在办案件才是真正的类似案件[22]。这是类案判定的核心。例如,“姚某使用‘空白公函’报销案”(2022年指导性案例第1号,总第8号)处理的是“吃公函”问题,其中不仅说明了“无公函接待”“一函多吃”“使用空白公函”等行为性质的认定问题,还详细说明了责任人员的认定范围、执纪执法尺度和涉案财产的处置。同时,该指导性案例对“吃公函”相关违纪违法行为的构成要件、认定方法都进行较为详细的阐释。因此,对所有符合该指导性案例中“无公函接待”“一函多吃”“使用空白公函”等“吃公函”的情况,都可以认定为“类案”,并参照该案例中的违纪违法性质、责任人员范围、执纪执法尺度、涉案财产的认定、处置方式进行处理[22],进一步强化严肃整治公务接待中“由风及腐、风腐一体”问题的决心态度和规范统一。

当然,由于指导性案例不具有正式的纪法效力,不属于正式的纪法条规渊源,各级纪检监察机关在参照适用指导性案例时,只需要将指导性案例中相关内容作为处置理由予以阐释,而不能作为处置依据直接引用。但是,为了强化执纪执法指导性案例的拘束力,在问题处置、案件办理过程中,承办部门及相关人员应当查询相关指导性案例,并应当在初核报告、审查调查报告、审理报告等处置型建议文书中对指导性案例检索情况予以说明,或者制作专门的指导性案例检索报告,并随案归档备查。指导性案例检索情况说明或者报告,应当客观、全面、准确,主要包括检索主体、时间、平台、方法、结果等,以及指导性案例的编号和执纪执法要点。

(三)进一步加强指导性案例检索平台建设

与我国的法律条文和每年浩如烟海的案件数量相比较,在10余年时间司法机关指导性案例制度建设中,最高人民法院发布数量仅200余个、最高人民检察院发布数量仅180余个指导性案例,其中部分案例类型过于狭窄,其发挥的指导作用还比较有限[22]。类案检索平台提供的检索结果缺少直观的裁判规则、结果庞杂、匹配不精确,导致无法广泛地参照适用。这启示我们,在执纪执法指导性案例工作制度的健全完善中,可以进一步提升执纪执法指导性案例的发布数量和违纪行为类型的覆盖率,建立分类相对科学、公开便捷的电子信息库等平台,为其查询、检索、参照适用等提供保障,使执纪执法指导性案例能够更广泛、更精准、更有效地应用于监督执纪实践[22]。另外,还需适时对指导性案例进行梳理,建立健全不宜参照适用的指导性案例退出机制。例如,对于与新的纪法条规相冲突或者为新的指导性案例所取代的指导性案例,应当及时注明其不再具有指导作用或者在指导性案例库中予以删除。2023年9月,中共中央办公厅印发的《中央反腐败协调小组工作规划(2023—2027年)》明确指出,加强对反腐败法律适用的指导,通过发布指导性文件、典型案例等方式,指导纪检监察机关、审判机关、检察机关在相关案件中准确适用法律、把握政策。

结语

纪律检查机关是党进行伟大自我革命的重要力量,是推进全面从严治党的重要力量,也是管党治党的利器重器[23]。在监督执纪工作中,必须深刻把握“四种形态”的重大意义、深刻内涵和实践要求,把第一种形态作为基础工作,只有抓住了这个关键环节,才能促使党员干部不犯或少犯错误;落实“把纪律挺在前面”的要求,根据错误性质和情节轻重,综合运用组织调整、纪律处分等方式,强化教育提醒;按照第二、三种形态分类处置,强化层层防治;对于严重违纪、涉嫌犯罪的党员、干部,按照第四种形态予以处置,强化以“零容忍”的态度惩治腐败(8)关于每种形态的具体处置方式,参见《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第31条第2款。,不得人为搞变通、做选择、打折扣。踏上新时代新征程,应当更加突出运用治理的理念、系统的观念、辩证的思维,进一步强化监督执纪“四种形态”运用的法治意识、程序意识、证据意识,不断提升监督执纪“四种形态”法治化、规范化、正规化建设,在推进形成内容上全涵盖、对象上全覆盖、责任上全链条、制度上全贯通的全面从严治党体系中贡献重要力量。