律师调解制度运行困境及反思

周莹雪

青岛科技大学，山东 青岛 266000

一、问题的提出

近年来，我国各级人民法院受理的案件数量呈逐年激增的趋势。案件激增的原因包括经济的迅速发展导致大量的纠纷不断出现、通过诉讼的方式解决纠纷的成本较低、社会公众法制意识的提高促使其维权意识不断增强、司法公信力不断增强致使人民群众对法院更加信赖等。故最高人民法院与司法部于2017年9月30日发布了《关于开展律师调解试点工作的意见》（以下简称《试点意见》）规定在北京、黑龙江、上海等11个省市开展律师调解试点工作。2018年12月26日又提出了在全国范围内进行律师调解试点工作。建立律师调解制度，是贯彻落实司法部提出建设公共法律服务体系，全面提升法律服务能力和水平，深入推进司法改革的具体行动，是律师队伍适应时代要求的具体体现。律师调解作为我国多元化纠纷解决方式的一种创新，两次试点工作也证明了律师调解制度能够为我国深入司法改革、化解社会矛盾和纠纷带来积极的作用。

自律师调解制度全国试点至今，已4年有余，但无论是实务界对律师调解制度的运用，还是学术界对律师调解制度的探究，均反响平平，作为多元化纠纷解决机制的重要一环，却并未发挥其重要作用，这显然是值得反思的。

二、律师调解制度的依据和优势

（一）律师调解制度的依据

律师调解是指律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解，协助纠纷各方当事人通过自愿达成协议、解决争议的活动。《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）第二十八条规定，律师可以从事下列业务：……（五）接受委托、参加调解、仲裁活动。由此可以看出，我国《律师法》对律师从事调解业务已经作出了明确的规定。2017年9月30日，最高人民法院和司法部发布的《试点意见》对律师调解工作的总体要求、工作模式、工作机制以及工作保障四个方面作出了明确规定，为律师调解制度的试点工作提供了依据。

（二）律师调解制度的优势

1.有助于我国多元化纠纷解决机制的进一步完善

我国人民法院受理案件的数量在逐年激增，其中最主要的原因就是缺乏有效的分流渠道。仲裁、人民调解虽然也是解决纠纷的主要方式，但是依然有大量的案件涌入法院，而现行的分流途径，无论是小额诉讼程序、简易程序还是在线诉讼，均是依托于人民法院并在此基础上进行的分流，其仍然是需要员额法官进行审理，仅是对程序环节进行了一定程度的省略，仍会给法院造成巨大的压力。建立律师调解制度，作为一种诉前调解制度，无疑是自源头解决问题，同时也将为案件的分流提供新的渠道，有助于我国多元化纠纷解决机制的进一步完善。

2.实行律师调解可以充分发挥其专业优势

律师作为法律职业共同体的重要组成部分，一方面进行过系统的法学学习，具有一定的法律运用功底，而且因其经常代理案件也积累了宝贵的实务经验。另一方面，由于律师要和公检法机关进行沟通交流，调查取证时要与各个单位进行协调，同时还要与当事人进行各方面的交流。律师的沟通协调能力以及释法说理是毋庸置疑的。相比于人民调解而言，更多是站在情理角度，律师调解会更具专业性。同时，由于律师接触的案件类型更加广泛，对各个领域的纠纷基本上都比较熟悉。因此，律师调解能够更好地发挥其专业优势。

三、律师调解制度运行反思

（一）制度不健全，容易造成律师调解制度在实施上的困难

目前律师调解的依据主要是最高人民法院、司法部发布的《试点意见》。首先，《试点意见》提出由人民法院、公共法律服务中心（站）设立律师调解工作室，律师协会设立律师调解中心，可以看出律师调解机构的设立可以由三机关来试点设立。但显然，不同机关的设立显然会影响到机构在具体运行中的不同效果。相较于公共法律服务中心和律师协会，由人民法院来进行设立律师调解制度显然会令此制度更易于为人民群众所接受，但同样，这也会为人民法院带来管理上的负担，而若是由其他二机关进行设立，是否也会引起民众对此制度的质疑，从而影响本制度试点效果，进而影响后续实行的效果。其次，《试点意见》也并没有对调解组织的设立程序和管理机制作出明确的规定，存在部分地方对制度落实浮于表面，“以制度落实制度”“上下一致”的情形，完全按照上级政府或其他地方的制度办法，既不符合本地实际情况，也不具有地方特色，从而影响试点的效果。最后，在调解协议与司法确认的对接程序上也需要进一步明确。

（二）律师职业思维的倾向性与调解的中立性存在矛盾

律师是指依法取得律师职业证书，接受当事人的委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师要遵循的最基本的职业道德就是依照法律的规定维护当事人的合法权利。因此，律师具有一个非常明显的职业思维特点，就是职业思维的倾向性。律师调解这一制度的创新，可以把律师定义为一个居中的裁判者，这就要求律师要具有法官的思维，即必须具有中立性。二者长期以来的职业思维方式导致其对分析问题的方法也存在不同之处，甚至可以说是截然相反的。因此，律师在调解时必须要进行职业思维的转换，而不同律师具有不同的习惯、性格和处理事情的方式，符合律师调解员条件的律师又是否能胜任如此一个更具中立色彩的角色，显然也是值得深思的［1］。

同时，对于《试点意见》所规定的建立律师调解回避制度，也有必要进行更加明确的规定，律师行业具有明显的区域发展不平衡的现象，在经济较为发达、律师资源较为丰富的地区，显然对律师调解员乃至律师调解机构有更加丰富的选择。但对于经济相对落后的地区，仅有的律师很可能在满足利害关系回避要求的前提下，开展律师调解工作，而也正是这些地区，涉及纠纷更多的属于标的金额较低，法律关系明晰，更有利于适用调解制度。故对于律师调解制度的回避问题和调解员的选任问题更应该做出清楚的规定，而同样，对于律师事务所是否需要回避的问题，在经济较为落后，律师事务所数量较少的地区，也应该引起思考。

（三）律师调解的收费问题

律师代理案件的收费标准是按照《律师法》和《律师服务收费管理办法》等有关法律和部门规范性文件制定的。一般情况下，律师代理案件通常要按照案件的标的来进行收费，尽管也有按件收费，但总体来说律师收费也基本高于当地月最低工资，故律师代理案件的费用是比较高的。

而律师参与调解工作并不是以营利为目的，要更多的体现公益性与社会责任［2］。《试点意见》的第十四条规定了在律师事务所设立的调解工作室受理当事人直接申请调解纠纷的，可以按照有偿的低价的原则向双方当事人收取调解费，但是一方当事人同意全部负担的除外。因此，律师调解的费用是一个非常关键的问题，如果收费过高，就会导致当事人选择成本较低的诉讼方式去解决纠纷，但若是收费较低，则会直接影响律师参与调解工作的积极性，也不利于吸引经验丰富的律师参与调解，从而影响到调解制度在实际运行中的效果［3］。

（四）社会公众对律师调解这一制度的认知不足

目前来说，多数民众尚且不知道仲裁和人民调解制度的存在，更不用说了解并且试用正在试点中的律师调解制度。在发生纠纷时，大多数当事人首选的方式就是去法院起诉。一方面，这是由于我国公民长期以来对于国家机关公信力的信赖。另一方面，则是由于人民群众对仲裁、人民调解、律师调解这些制度的认识不足。

制度的试点、构建乃是为了服务于民众，现有情况下，在与当事人进行交流的过程中就可以发现他们对这些解决纠纷的方式了解甚少。若是忽视对制度的宣传，则会直接影响民众对此制度的接受度，在本就存在一种更加便捷，费用成本较低且公信力较高的诉讼制度的前提下，律师调解无论是在效力还是民众接受度方面若是缺乏现实有效的推广、宣传，必然难以发挥期待的效果［4］。

四、我国律师调解制度的完善方式

（一）加快完善律师调解制度的法制建设

目前，我国的仲裁和人民调解制度都有明确的法律规定，即《中华人民共和国仲裁法》和《中华人民共和国人民调解法》。而律师调解制度正处于试点阶段，且依据的主要还是最高人民法院、司法部发布的《试点意见》这一个指导性文件，没有上升到国家法律层面的效力。有很多的内容依然不够具体，规定也不是特别明确。因此，国家应当依据律师调解在试点过程中存在的弊端以及试点地区积累的宝贵经验，出台一部具有可行性、可操作性的关于律师调解制度的专门立法，对于律师调解制度的回避问题、调解员的选任问题、调解案件的来源问题、与法院的衔接问题等作出规定，为律师调解提供明确的法律依据。

同时，通过立法的形式对制度确认，无疑会对律师调解制度的适用带来信心。

（二）加快律师调解职业思维的转变

律师调解制度是我国纠纷解决方式的一种创新，律师是以第三方的身份参与案件的调解，要求其必须要具备中立性。不但要寻求让双方当事人都满意的纠纷解决策略，而且也要保证调解结果的合法性与可执行性，这就对律师的要求有了进一步提高。

一名优秀的律师能够出色完成其所代理的案件并不意味着他就是一名优秀的调解员。律师从委托代理人到中立第三方调解员的角色转变，需要接受系统完备的调解培训。就现有试点来看，对申请列入律师调解名册的律师绝大多数仅对执业年限、工作经验和无违法犯罪进行要求，但律师尽管有调解的工作经验，一般也是站在一方当事人的立场从事调解工作。因此，相关部门应当建立律师调解员培训机制，使律师调解员实现由律师职业思维到类似于法官的职业思维的转变。

（三）明确律师调解的收费标准

目前关于律师调解的收费标准，《试点意见》第十四条仅规定律师调解工作是按照有偿和低价的原则收费，但未规定具体的收费标准，各地要依据实际情况合理确定。从比较法的角度来看，美国有些州的法院对于案件标的额较低的案件必须要进行强制调解，而且律师调解是常态。美国律师之所以会对报酬很低的调解工作踊跃参与是因为成就感、荣誉感，因为美国律师要想成为调解员还要经过遴选。而调解制度的强制适用也使得这一制度存在较高的适用率。同时，一方面律师调解的公益性注定律师调解的收费标准不能太高。另一方面，高标准的收费会使当事人继续选择通过诉讼的方式解决纠纷，这也将会与案件分流的初衷背道而驰。

（四）加强律师调解工作的法制宣传

从群众对仲裁和人民调解制度的了解程度可以看出，我国对于纠纷解决方式普法宣传的力度还有待于进一步加强。首先，这就要求相关部门必须在平时的普法宣传中也加入对于律师调解这一制度的宣传，使人们对于律师调解有一个充分的认识。其次，公检法部门也可以对存在争议的双方当事人进行引导，让其通过选择律师调解的方式去解决纠纷。最后，对律师调解的效果也应当进行有效的宣传［5］。

五、结语

律师调解制度作为多元化纠纷解决方式的一种创新，是深入推进司法改革的具体行动，同时也是律师队伍适应时代要求的具体体现。但是律师调解制度依然存在制度不健全、律师职业思维的倾向性、收费制度，以及社会公众的认知不足等方面的问题。由此导致试点过程中，律师调解制度出现了诸多困难。因此，应当完善相关的法律法规、转变律师调解的职业思维、完善收费标准、加大普法宣传的力度等。有了完善的制度保障，律师调解必将为我国深入司法改革、化解社会矛盾和纠纷带来积极的作用。