环境民事公益诉讼疑难问题研究

梁玉玲

福建省霞浦县人民法院，福建 宁德 355100

目前，我国的相关法律仅规定行政机关、检察机关以及社会组织在限制条件下可以提起环境民事公益诉讼，却将公民的诉讼资格排除在外。笔者认为，环境民事公益诉讼的最终目的是更好地维护人民的利益，在促进生态文明建设中，加强环境民事公益诉讼中的人民主体性显得尤为重要。在全国生态环境保护大会上，习近平总书记阐述了生态对于公民的重要性，因此，笔者认为，公民在生态环境保护上的维权属于其应有的权利，在环境民事公益诉讼中更应保障人民的该项权利，因此，可以在通过设置前置程序等方式对公民的权利加以规范的前提下，赋予公民提起环境民事公益诉讼的主体资格，此举既能防止滥用诉权又能保障公民的诉讼权利。

一、环境民事公益诉讼的概念及内涵

环境民事公益诉讼系特定主体对使环境公共利益遭受或即将遭受损害的污染者提出的公益性诉讼，其目的在于保护环境，而其特定主体即指《民事诉讼法》第五十五条中所规定的法律规定的机关和有关组织。（需要注意：“法律规定的机关”指环境保护主管部门、检察机关以及其他行政机关；《民事诉讼法》规定的“有关组织”与《环境保护法》规定的“符合条件的社会组织”两者相比，不论从语义上、立法目的上以及社会效果上考虑，前者更为贴切。）

二、环境民事公益诉讼的运行现状与疑难问题研究

我国的环境民事公益诉讼立法工作取得了很大的发展与进步，但就总体而言，我国目前在环境民事公益诉讼方面的法律条文还有待完善，尚不能满足我国日益发展的经济社会需求。鉴于我国环境民事公益诉讼制度尚不完善，在公益诉讼原告主体、审判制度、费用负担及诉讼时效限制等方面均存在较大的问题，若这些问题能够解决，我国环境民事公益诉讼制度将会得到质的飞跃。

（一）环境民事公益诉讼主体资格方面存在问题

1．检察机关提起公益诉讼实践起来难度较大

近些年，检察机关提起的公益诉讼确实存在较大的发展，但从总体来看仍存在问题，如：诉前程序中漫长的公告期可能导致证据灭失。具体表现为：按照规定，检察机关在公益诉讼案件中，需要先履行公告30日的前置程序，公告期满后若法律规定的机关和有关组织不提起诉讼，此时检察机关才可以向人民法院提起诉讼。这就存在若公告期内法律规定的机关和有关组织并不重视，那么在这漫长的等待中原本的证据可能已经产生了极大的变化甚至灭失的情况，对环境民事公益诉讼的提起以及结果将产生重大的影响。

2．社会组织提起环境民事公益诉讼困难重重

（1）数量稀少的社会组织难担环境民事公益诉讼之重任。据《环境保护法》规定，只有符合条件的社会组织才能提起公益诉讼，但据悉，目前符合条件的社会组织数量较少，在面对举证难度高、诉讼成本贵、审理周期长的公益诉讼时，其还要位列检察机关之前，况且环境污染案件多发，这对于公益组织来说，显得负担过重了。

（2）费用负担过重以及缺乏激励机制影响社会组织积极性。《环境保护法》中规定了社会组织不得通过诉讼牟取经济效益，该规定充分体现了公益诉讼的公益性特点，但因公益诉讼耗费的大量人力、财力、物力势必给社会组织造成负担，加之国内多数环保组织自身运行费用不足，既无力承担环境污染调查取证及鉴定的高额开支，也无力组建专业素质高的公益诉讼团队，而案件判决后支付给原告方的诉讼费用往往不够成本，在一定程度上对社会组织的积极性产生较大的影响。

（3）行政力量的干预阻碍了社会组织对公益诉讼的提起。引起环境污染的企业很多为当地的缴税大户与就业大户，有的地方政府出于财政以及就业等的考虑可能会对社会组织提起环境民事公益诉讼产生阻碍作用，加之一些社会组织本身就存在一定的行政色彩，这无疑影响了社会组织对公益诉讼的提起。

3．公民可能作为发现案件线索的第一手来源被排除在公益诉讼之外

我国的相关法律仅规定行政机关、检察机关以及社会组织在限制条件下可以提起环境民事公益诉讼，却将公民的诉讼资格排除在外，虽可能是基于对防止滥用诉权和诉讼经济效率的考虑，但环境问题直接关系到公民的切身利益，生活在其中的公民对保护环境的主动性较高，并也是环境污染与破坏的第一作用者与发现人，若将公民一律排除在公益诉讼之外，那么可能造成法律规定的机关以及社会组织在获取线索时增加不必要的投入，更有甚者可能因错过最佳取证时机直接导致影响诉讼结果。

（二）环境民事公益诉讼费用负担困难

1．起诉时应缴纳的案件受理费用负担困难

社会组织在开展环境公益诉讼的实践中受诉讼费用问题的困扰，影响了积极性。《民事诉讼法》明确规定了当事人进行民事诉讼必须缴纳相应的案件受理费以及其他诉讼费用等，因此进行环境民事公益诉讼也无法避免需要缴纳相应费用，但是基于《人民法院诉讼费管理办法》中规定的诉讼费用需要根据诉讼请求的赔偿金额按照比例收取，面对环境民事公益诉讼请求的巨大赔偿金额，相应的原告即需要承担巨额案件受理费用，这对于提起环境民事公益诉讼的原告来说，无疑是一个巨大的负担。

2．诉讼进行过程中发生的调查取证、鉴定评估费用缴纳困难

法官在审理案件时具有在一定程度内“自由心证”的权力，然而在环境民事公益诉讼案件中，由于造成环境损害的原因、损害结果以及二者之间的因果关系等问题的专业性较强，一般会采取委托第三方评估鉴定的方式来辅助审理，但其中产生的高额的鉴定成本应由谁承担？若由原告承担，难免会使原告望而却步。虽然目前鉴定费可以从其他案件中的生态环境修复费用中支出，但是就生态环境修复费用的现状来看，仅处于杯水车薪的状态。

（三）环境损害赔偿诉讼时效过短

《环境保护法》中对因环境污染损害赔偿提起诉讼规定了3年的诉讼时效，这“3年”的时间看似不短，但就环境污染损害案件而言，因其从侵害行为发生开始到出现环境损害结果，可能会是一个漫长的过程，具有不确定性，因此若严格按照3年的诉讼时效加以限制，难免缺乏实用性。[1]

（四）判决的生态修复费用资金管理存在隐患

环境民事公益诉讼往往标的额巨大，一旦原告胜诉，就会形成巨量的生态修复资金，但这些资金无特定的受益人，其性质及使用方式尚无明确规定。从司法实践来看，多数地方采用环境损害赔偿金进入财政账户方式，但这笔资金一旦进入财政账户，往往易进难出。若不能保证赔偿金专款专用，没有最终用于生态环境修复，有违环境民事公益诉讼的意义和初衷。

三、环境民事公益诉讼的改进与完善

（一）完善环境民事公益诉讼的主体资格

1．完善检察机关提起的公益诉讼制度

（1）提高诉讼效率，避免浪费时间耗费成本。检察机关在履行诉前程序时，应在30日公告期内固定证据，避免证据毁损灭失，若公告期内没有发现符合条件的可以提起民事公益诉讼的社会组织，行政机关也拒绝提起诉讼，检察机关提起诉讼后，即使辖区内又出现了符合条件且愿意提起公益诉讼的社会组织，为了提高诉讼效率，避免浪费时间耗费成本，宜让该社会组织直接作为共同原告参加诉讼。

（2）诉前程序中充分利用新媒介。随着互联网的高度发展，检察机关可以考虑将新媒介融入到诉前程序中来，充分利用新兴媒介，例如利用电视台、微信、微博等网络以及新媒体平台向符合条件的社会组织等发送督促意见书，此外，还可利用大数据平台将进行登记并实时更新的社会组织在筛选后，有目标有方向地进行诉前程序，这无疑是检察机关诉前程序向高效化、职能化方向发展的一大助力。[2]

2．建立社会组织提起公益诉讼资金支持制度

建立社会组织提起公益诉讼资金支持制度，鼓励社会组织发起公益诉讼，明确申请与审核程序，将环境公益诉讼必需的调查、鉴定、评估、研究、律师代理等费用纳入基金支持范围。此外，还需建立基金使用的审查评估、信息公开以及监督管理机制，定期公开基金使用情况，定期进行审计监督，实现信息透明，接受公众监督，保证基金合规合理使用。

3．赋予公民在特定条件下提起环境民事公益诉讼的原告资格

在全国生态环境保护大会上，习近平总书记讲到生态对于民众的重要性，公民在生态环境保护上的维权属于其应有的权利，在环境民事公益诉讼中更应保障人民的该项权利。若排除公民在环境民事公益诉讼中作为主体的资格，那么可能在一定程度上是违反公众参与的原则的，还有可能动摇群众基础，因此，可以在通过设置前置程序等方式对公民的权利加以规范的前提下，赋予公民环境民事公益诉讼的主体资格，此举既能防止滥用诉权又能保障公民的诉讼权利。

（二）建立完善环境民事公益诉讼费用分担机制

1．将环境民事公益诉讼费用纳入环境污染强制责任保险范围

自《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》通过，规定了环境高风险性企业必须投保强制责任险。基于此，我们可以要求企业或其他组织在其经营行为中可能存在污染环境的风险的情况下，应投保环境污染损害赔偿强制险。因此，可将环境民事公益诉讼费用也纳入环境污染强制责任保险范围内，此举可降低环境污染风险较高的企业可能带来的诉讼费用风险。[3]

2．建立原告诉讼激励机制，提高诉讼积极性

为提供原告对于环境民事公益诉讼的参与积极性，可以考虑若符合环境民事公益诉讼条件的社会组织提起环境民事公益诉讼，或者公民向检察机关提供了重大线索，那么当案件胜诉后，其可以获得因诉讼支出费用的相应补充并获得一定程度上的物质或精神奖励。

3．完善环境民事公益诉讼法律援助机制，降低诉讼成本

环境民事公益诉讼具有专业性强、诉讼成本高、实践难度大等特点，因此需要多方协助，因此，我们可以在环境民事公益诉讼案件中引入法律援助机制，加强公益律师在环境民事公益诉讼专业素养方面的培训，为环境民事公益诉讼提供法律专业协助，此举不仅可以促进举证效力的提升，还可以节约诉讼成本。

（三）建议取消环境民事公益诉讼的诉讼时效限制

鉴于在某些环境污染上，潜伏时间较长，污染的形成需要长时间不断变化积累，因此时间跨度过长，我国民事规定的3年诉讼时效期间适用起来难度较大，加之环境民事公益诉讼所保护的是社会公共的环境权益，其结果每个人都有可能受益，因此对其加以时效限制，缺乏一定的合理性。因此建议取消环境民事公益诉讼时效的限制，保障人们在受到侵害后随时都能拿起法律的武器，维护社会环境。

（四）“司法+保险”，创新生态修复机制

生态环境损害赔偿金、生态修复费用的管理与使用是近年来海洋生态环境公益诉讼审判工作中出现的新问题，各地法院近些年也对此进行了一些创新与尝试。如：X法院结合县域特点，对生态修复机制进行创新，于2018年12月4日，与中国人民财产保险股份有限公司X支公司签订《海洋生态环境修复救助保险合作协议》，确定了司法与保险衔接的生态救助机制，将生态修复资金用于生态司法教育基地项目的工程建设，涵盖了从生态司法审判，到生态修复资金的确定缴纳，再到“司法+保险”衔接及海洋生态司法基地建设的全方位、立体化的生态修复补充工作格局。2020年12月9日，N中院在总结提炼X法院做法经验的基础上，与保险公司签订《“生态司法+保险”修复机制合作协议》，确定了以恢复性司法融合绿色保险为核心的合作方向和内容，双方将全面开展生态环境损害救助保险、生态司法修复履约保险、区域性生态环境污染保险等3个险种、4个项目合作，着力解决生态修复资金管理工作的难点、堵点，积极推广环境污染责任保险制度和生态环境损害赔偿基金管理运营新模式，强化工作协调、信息共享、业务交流、宣传引导等举措，创新推动“生态司法+保险”修复机制，为N地区高质量发展提供有力司法保障服务。

四、结语

环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。生态环境保护是关系群众切身利益、关系改革发展稳定大局、关系党和国家形象的大事，随着现代社会“绿水青山就是金山银山”的概念深入人心，人民群众对生活的环境质量关注程度日益加深，环境加害者对环境的损害，就是对社会公共利益的损害。本文通过对环境民事公益诉讼存在的问题进行细致分析，并针对问题提出相应的对策建议。环境问题一直都是漫长而艰难的，环境保护工作永远在路上。