网络化乡村治理：制度边界、结构透视和路径设计

刘轶晗，李 诚

（四川大学，四川 成都 610065）

1 前言

新时代下乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的必由之路，实现乡村的全面振兴事业，离不开基层治理这一“主心骨”。新时代下的中国乡村被赋予了更加深刻的生产、生活、活动的价值寓意，乡村治理水平提升和治理能力的改善将会带来乡村的持久稳定和发展活力。我国农村正处在发展突破的关键时期，乡村治理能力的提升将有助于农业供给侧结构性改革的顺利进行。乡村治理事业的发展跃迁，不仅是新时代下的价值诉求，更是面对“乡村衰落”这一农业现代化难题下，避免乡村治理内卷化，推进乡村治理转型的必然要求。乡村振兴事业离不开乡村治理的有序发展，而乡村治理必然成为乡村振兴的助力。

随着主要矛盾的变化和经济社会发展情态的转变，传统乡村治理模式难以完全适应愈发动态化和复杂化的乡村治理情境。奥斯特罗姆在对有效存续的公共池塘进行研究后得出了自主治理的八个关键要素：（1）清楚明确界定边界；（2）使用资源必须与当地环境条件保持一致；（3）安排集体决定； （4）监督机制；（5）分级处罚；（6）冲突解决机制；（7）对组织权最低的认可；（8）组织巢状制（nested enterprise）。基层治理特别是乡村治理有效的核心内容在于：在符合乡村发展规律的前提下，明确乡村治理的边界，抓住关键要素的基础上引入治理权威，配备相应的行动准则和监督机制，最终将其纳入到一个多层次的网络中进行组织。乡村治理事业是诸多公共事务治理的集合，因此将乡村治理实践中的行动主体和行动内容纳入到一个统一协调的网络中进行分析是具有相当的必要的。

新时代下乡村治理比城市社区治理更加复杂，乡村治理所面临的治理环境更加多变，治理内容更加丰富，治理形势更为多元。传统的线性管理模式不能满足以差序格局为基础的乡村治理的要求，引入新的研究视角便极为重要，在此基础上，笔者选用了网络化治理作为透视新时代乡村治理结构的主要方法，将乡村治理的制度边界下的核心要素、制度结构进行梳理和整合，对网络化乡村治理结构进行了透视，并以此建构了乡村振兴背景下的网络化乡村治理路径安排。

2 网络化乡村治理的制度边界

虽然治理理论从诞生之初就将“多元化”这一概念引入到其发展的范畴，但治理的多元化并非意味着治理体系的“大包大揽”，为了避免治理“失效”，需要将乡村治理的边界进行划分，针对性地对乡村治理进行概览，将有助于提升乡村治理的效能。社会系统因其拓扑结构和动力学行为，由大量的社会节点通过相互之间的作用关系构成。在网络化乡村治理系统中，“节点”为乡村治理的参与者，包括了乡村治理的主体和客体，“边”则代表着参与者之间的关系，“点”和“边”的联系和互动共同构成了乡村治理的网络。为此，笔者将从乡村治理的参与、结构和功能对这一制度进行划分，将乡村治理中的内部元素纳入制度中来进行分析，回答了“谁来参与网络化乡村治理”、“为何开展网络化乡村治理”以及“如何开展网络化乡村治理”以及关键问题。

2.1 谁来参与——网络化乡村治理中的关键要素

在谁参与乡村治理的问题上，国内学者主要存在着制度、权力、博弈等视角。张艳娥从宏观性制度性视角将乡村治理的主体分为制度性主体和非制度性主体两大类。仝志辉和贺雪峰以村庄的权力结构作为区分，划分了体制精英、非体制精英和普通村民的三重结构。陈潭和刘祖华以博弈分析框架出发，将乡村治理的主体分为治理精英、非治理精英、乡镇政府和普通村民四个层次。国内学者对乡村治理参与主体的研究范围广，基本上遵循了制度性规范的社会关系和乡村非正式制度的范畴。新时代的乡村振兴伟大事业为扩大乡村治理参与提供了可能，笔者根据对前人文献的梳理和复杂社会网络模型的应用，将乡村治理的参与主体从宏观、中观和微观三个逻辑层次进行研究，政府治理、社会调节、居民自治三个子网络下的参与主体共同构成新时代乡村治理体系的主要构成要素。

2.2 为何参与——网络化乡村治理的作用逻辑

在乡村振兴的背景下，乡村被赋予了更加深刻的意义和价值。作为农业生产的载体，乡村承担了粮食安全的职责；作为城乡之间流动沟通的纽带，乡村承担了社会政治稳定的职责；作为乡土文化的载体，乡村又是人文生活中的心灵归宿。新时代下赋予乡村的新的价值，要求乡村治理应当追求治理有效，以乡村治理为抓手，促进乡村产业振兴，优化乡村生态环境，塑造文明的乡风村貌，助力乡村生活富裕。因此，乡村治理的有效性成为乡村振兴背景下的应然之义，乡村治理的功能在于为乡村振兴事业营造一个良好的乡村环境。

多元的功能价值追求造成了乡村振兴背景下的乡村治理作用方式更加柔和，作用路径更加多元，主客体之间的互动更加频繁。乡村治理率先解决的是乡村居民的生活问题，这也是从古至今乡村存在的意义所在；其次解决的是乡村居民的生产问题，这是乡村振兴问题的关键所在；再次解决的是乡村居民的生活问题，这个问题是与新时代的主要矛盾转化密切相关的。乡村功能价值的多元性要求必须将先进的乡村治理理念纳入到乡村治理的范畴中来，优化乡村治理体系，提升治理效能，推进乡村治理体系和治理能力现代化发展。

2.3 如何参与——复杂社会网络中的连接方式

这一命题回答了乡村治理在何种范围下开展的重要问题。当前学界对乡村治理的区域划分基本上遵循着“乡政村治”的治理逻辑。村庄作为村民活动的主要区域，有着完整的生长逻辑，而作为独立的单位，它处在国家行政力量与村庄社会力量的交叉点，既是村民社会关系的承载体，又是国家行政权力自上而下嵌入的载体。从时序的角度上来看，新中国成立以来我国乡村治理经历了由“政社合一”到“村民自治”再到“三治结合”的发展运行逻辑，实际上这样的发展逻辑隐含着乡村治理范式结构的变化。在当前的自治、法治、德治结合阶段，国家力量返回乡村，对乡村治理事务进行指导和规范，强调了国家力量与村民自治之间的协调与互动。

从语义学上进行解析，乡村治理必须要解决的就是“乡”与“村”之间的关系，因此，在乡村振兴的背景下，为了避免乡村的内卷化，就必须要将乡政纳入到村治的考虑范畴，强化党和政府对乡村的影响力，依靠国家力量对村民自治实践进行引导和指引，将国家力量嵌入到村庄治理的实践中。在乡政村治下的国家力量与村民政治参与之间的力量博弈，即“乡政”与“村治”之间的关系辅之德治、自治和法治的链接关系，共同构成了乡村振兴背景下的乡村治理复杂网络结构。

3 网络化乡村治理的结构透视

马克思在《资本论》第一版序言中指出：“现在的社会不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体。”过去对乡村治理进行的透视基本上遵循着线性管理的逻辑亦或者没有将乡村治理的各个参与主体统一到一个完整的网络中进行透视。涂尔干的社会关联理论尝试用社会决定论来构建个体主义，因此采用网络化治理的视角对乡村治理下的个体角色和行动逻辑进行分析能够较好地了解中国场域下乡村治理行为的范式。在上文对乡村治理的关键要素、链接方式和作用逻辑进行分析后，笔者将乡村治理的多元网络纳入到乡村治理范式研究的视域，基于网络节点、关系用于乡村治理范式隐喻，构建了网络化乡村治理结构。

3.1 乡村治理的多中心网络协同治理结构

从我国乡村治理的发展脉络上来看，乡村治理本质上是一项庞大、精密而又复杂的系统工程。乡村治理的网络化解构共分为三个层级，政府治理、社会调节、居民自治三个部分分别有各自独特的运行逻辑和发展轨迹。多元的参与主体需要一元核心进行协同和引领，加强基层党组织对于乡村治理体系的领导，从制度约束和非制度式对乡村治理网络进行规范和聚合，将大大提升乡村治理的现代化水平。

3.2 网络化乡村治理的社团结构

网络的社团结构（Community Structure）特征是指网络的子网络的内部联系紧密，而子网络之间的联系沟通较少的连接特征。在乡村治理领域，社团网络结构的特点主要体现在两个方面：一是三个子网络内部联系自成系统。子网络之所以能够形成，离不开其自身的特点，因其负责的功能不同，才能够形成各自的网络结构。二是相比于三个子网络内部之间的密切联系，三个子网络之间的关系相较薄弱，三个子网络之间的链接关系强度相对较弱，需要一个统一协调的行动逻辑对三者所组成的总网络进行协调和配适。

3.3 择优链接——网络化乡村治理的路径依赖

乡村治理网络范式按照外部环境和内部条件的综合作用下，在不同的发展情态中依据不同的作用路径演化，但是始终没有脱离治理网络的范式。在不同的乡村治理情态下，子网络之间链接方式的转变提升了乡村治理整体网络的稳定性并促进了路径依赖的产生。经历“经济维系——管理动员——治理聚合”，链接方式的变化对于解决内卷化问题提供了重要帮助。在党的全面领导下，各个乡村治理主体以德治、自治和法治的链条凝聚治理力量，治理效能不断提升。驻村干部、选调生和大学生村官等治理主体介入到乡村治理的范围当中，农村基层党组织作为乡村治理现代化的主线和战斗堡垒，推动乡村治理能力提升和治理体系不断优化。

4 乡村振兴背景下的乡村治理的路径设计

面临乡村振兴这一伟大历史使命，如何协调国家力量与乡村治理之间的关系，避免乡村的内卷化，走出乡村治理困境，村级政治的现代化是历史的必然，网络化乡村治理模式的发展为乡村发展实现跨越创造了契机。处理好乡村治理过程中，村落向社区转型出现的问题，也是当前乡村治理的重要方面。将乡村治理视为多中心的网状结构，协调结构中各个主体之间的关系、子网络之间的关系、优化乡村治理网络的结构，能够为我国的乡村治理实践创造新的契机。

4.1 优化多中心的乡村协同治理格局

网络化乡村治理的多个治理中心特点造成了其多元的动力驱动，但是如果不能协调其方向，就会造成治理失效。一是为乡村治理建立聚合规范的行动逻辑和参与范式。二是明确乡村治理的参与主体之间的职责。三是推进乡村治理主体的协同式发展。我国的乡村一直有治理的传统，而乡村治理的内核在于村民的自治实践。深刻发展乡村治理的进程需要优化其参与结构，剪除乡村治理的灰色参与主体，为乡村治理的多元协同营造风清气正的生态环境。制定相关的政策，支持乡村精英和城市精英向乡村回流参与乡村治理，提高乡村治理的水平和能力。

4.2 协调乡村治理中三个子网络之间的关系

一是精准定位乡村治理子网络的职责。子网络的形成的关键在于其规模效应下产生的路径依赖，因此“整体—部分”的视角对乡村治理的复杂网络研究就显得十分必要。二是关注子网络之间的博弈。在乡村社会内卷化的背景下，国家力量向下嵌入对乡村是历史的必然，但是为了避免乡村关系的紧张，在国家力量、社会和村庄之间的利益关系和权力分配上需要实现一种动态均衡。三是优化配置三个子网络之间的连接方式。扩大社会力量有序参与乡村振兴事业，增强乡村社会活力，构建出一套社会力量有序参与的体制机制，提升乡村治理效能。

4.3 正确处理德治、自治与法治三者之间的关系

德治、自治与法治是乡村治理网络下的“善治”重要路径，既是乡村治理的重要经验，更是新时代乡村治理的价值取向。优化乡村治理网络，提升乡村治理，需要理顺“三治”之间的关系。一是坚持乡村治理的正确价值导向。德治、自治和法治是乡村振兴背景下乡村治理的重要行动逻辑和行为规范，将三治之间的关系理顺，有助于我们理解乡村治理的作用路径。在乡村治理的网络中对德治、自治和法治的定位进行适配，形成乡村治理体系的内生动力。二是融合三治之间的主体。建立专门的沟通渠道和协同的行动机制，为避免乡村治理的碎片化，必须将三治的各个主体如民政、政法、教育等部门纳入统一的“乡村治理建设办公室”中，将乡村治理的任务工作进行统筹指导和协调推进。不仅将乡村治理的行为主体纳入网络中来，更要将“三治”纳入到乡村治理一体化的进程中推进。三是创新乡村治理中的三治载体。创新乡村治理的实践需要各个社会治理载体的推进。在发展乡村治理载体的基础上，丰富原有载体的功能，赋予其更加深刻的治理意义，扩大新的乡村治理载体的内容和形式，进一步助力乡村治理朝向多元化方向发展。