国内外农作物秸秆综合利用政策综述及其对新疆的启示

于万里，夏雪梅，董合干 ，窦永明，李胜麟

（1.新疆维吾尔自治区农村能源工作站，新疆 乌鲁木齐 830049；2.新疆维吾尔自治区农业生态与资源保护站；3.石河子大学生命科学学院；4.温泉县农机发展中心）

农作物秸秆具有丰富的氮、磷、钾及有机质养分，是农业生产的主要副产品[1]。农作物秸秆综合利用对稳定农业生态平衡、促进农民增产增收、缓解能源与环境压力具有重要作用[2]。我国是世界上农作物秸秆产生量最大的国家，农作物秸秆年产生量达8.05亿t[3]。2020年，新疆农作物秸秆年产生量达3 126.80万t[4]，但是仍然存在综合利用形式单一、效益不高的问题。

本文通过综述国外、国内农作物秸秆综合利用相关政策，分析新疆农作物秸秆综合利用存在的问题及政策需求，为提高新疆农作物秸秆的综合利用率和综合利用效益做基础。

1 国外农作物秸秆综合利用政策

国外农作物秸秆综合利用相关政策制定比较早，包括投资扶持政策、税收与信贷优惠政策等[5]，具体如下：

1.1 投资扶持政策

一是科技研发投入。先进的工艺技术是秸秆资源开发利用的保障，2000 年，美国政府通过了《生物质研发法》，2007年，美国政府针对纤维素生物能源研究共投资1.25 亿美元，2008—2012 年，美国政府继续投资了1.18 亿美元做秸秆相关研究。英国政府为了鼓励秸秆综合利用创新技术或新产品研发，为相关企业或机构提供费用总额70%的资金补助[6]。二是秸秆离田利用产业化示范项目。在秸秆收储运（产前）环节中，韩国政府对秸秆收储机械的购买给予直补，补贴比例为花费的38.5%[7]；在项目建设与设备购置（产中）环节中，美国仅在秸秆纤维素乙醇方面就补贴了3.55亿美元；在产品销售与消费（产后）环节中，德国形成了固定电价降价机制和电价附加征收联动体系，对兼有发电和供暖功能的燃烧站、采用新技术的企业给予补贴。三是秸秆还田补贴。在韩国，秸秆还田补贴为2万韩元/667 m2。在澳大利亚，购买免耕播种机械可以得到50%的补贴，农机具改进、技术示范、人员培训可以得到70%的补贴。

1.2 税收与信贷优惠政策

税收与信贷优惠可以促进秸秆产业化发展，提高企业市场竞争力。美国为生物质发电、秸秆纤维素乙醇项目提供税收减免政策。欧盟各国采用生物质能源免税（芬兰、德国）和实施差额碳税政策（意大利）推动生物质能源产业的发展。西班牙对生物质能源发电项目实施贷款利息减免。

2 国内农作物秸秆综合利用政策

2.1 中央一号文件对秸秆综合利用的重视

我国1982年的中央一号文件第一次提及秸秆综合利用，提出实行秸秆还田，以调节土壤化学物理性能，增加土壤有机质，2004—2022年（除2011年）的中央一号文件均提及了秸秆综合利用，尤其近五年，农作物秸秆综合利用越来越被重视，2018年明确提出推进农作物秸秆综合利用，2019 年提出推进秸秆资源化利用以推进生态循环农业，2020 年提出推进秸秆综合利用以治理农村生态环境问题，2021 年提出全面实施秸秆综合利用以推进农业绿色发展，2022 年提出继续支持秸秆综合利用以推进农业农村绿色发展[8]，这为秸秆综合利用的各类政策制定提供了重要依据。

2.2 秸秆综合利用试点典型政策

2016年，我国在河北、内蒙古、黑龙江等10省（区）开展农作物秸秆综合利用试点，探索区域秸秆综合利用可持续、可复制、可推广的技术路线、模式和机制。2017年，开展东北地区秸秆综合利用处理行动，重点围绕提高收储运专业化水平、综合利用标准化水平、秸秆农运水平和市场化利用水平，建立了多个示范县和样板县。2019年，秸秆综合利用试点工作在全国推开[9]。

2019年，农业农村部在黑龙江省开展了秸秆利用生态补偿制度创设试点。2020年，创设试点范围扩大到黑龙江省全省、吉林省梨树县等“1省6县（区）”，探索适应不同区域特征的长效运行机制。2021年，在山西省、内蒙古自治区等8省（区）开展10个秸秆利用生态补偿制度创设样板县建设，为全国推动农业支持保护政策由生产向生态提供了有价值的解决方案[9]。

2.3 秸秆综合利用政策类型

一是技术培训。对农牧民的技术培训可以有效促进秸秆综合利用的深入开展，主要由地方政府或农业行政部门组织实施，农业科研机构、高校等社会主体广泛参与。江西省石城县将配套资金的10%用于开展秸秆综合利用技术培训。二是项目补助。项目补助是指在中央财政农作物秸秆综合利用专项补助、农业资源及生态保护补助资金等项目以及各地方政府自筹资金的支持下，对实施秸秆综合利用行为的农户、合作社和企业进行的政策性补助。补助内容主要包括秸秆青贮、秸秆还田等综合利用补助以及秸秆收储运补助等。三是秸秆收储运体系建设。秸秆收储运体系建设是在秸秆离田利用过程中为了保证秸秆的收集、储存、运输而建设的秸秆收储运网点及配套设施。为鼓励各类社会资本投入秸秆收储运体系建设，安徽省金寨县采取“秸秆利用企业+收储站经纪人+农户”的收储模式。四是社会化服务体系建设。农作物秸秆综合利用社会化服务组织建设是地方政府为了调动社会主体参与秸秆资源化利用而采取的一系列扶持政策。山东省东明县将项目资金中的20%用于农作物秸秆综合利用社会化服务组织建设。五是先进性奖励。先进性奖励是地方政府对秸秆综合利用示范主体或相关工作人员的奖励，以发挥其示范带动效应和激励效应。安徽省屯溪区对于代表屯溪区参加安徽省秸秆产业博览会的企业给予现金奖励。六是农机具购置补贴。农机具是提供农作物秸秆综合利用效率的关键，如秸秆粉碎还田机、旋耕埋草机、铡草机、压捆机等。河北省赵县对秸秆综合利用农机具的补贴最高额度为设备购置资金的50%。

3 新疆农作物秸秆政策制定建议

2020年，新疆农作物秸秆年产生量达3 126.80万t，玉米、棉花和小麦秸秆分别为1071.06万t、932.25万t和587.81 万t，三种作物秸秆占比达82.87%[4]，农作物秸秆综合利用潜力巨大。

新疆农作物秸秆综合利用仍然存在以下问题：一是棉花秸秆综合利用方向单一，新疆棉花秸秆产量巨大，但是基本上全部还田，饲料化和燃料化利用比例低，这与新疆大力发展畜牧业和减少碳排放的方针不符；二是农作物秸秆综合利用科技含量不足，导致效益不高，新疆农作物秸秆综合利用主要是粗放式的加工和使用，在精细加工和精准使用方面做的不够；三是农作物秸秆收储运供体系不够完善，全疆农作物秸秆储存和加工体系建设的空间格局不够科学，导致收集和运送成本增加。

针对以上问题，在农作物秸秆政策制定方面提出如下建议：一是加大棉花秸秆饲料化、燃料化方面的科研投入和示范的政策支持，提升新疆农作物秸秆饲料化、燃料化水平；二是加大农作物秸秆高效利用方面的政策支持，比如秸秆精细饲料加工、秸秆气化、秸秆材料化等的工艺研究与设备引入，提高秸秆综合利用附加值；三是加大收储运送体系建设的政策支持。