中国环境信息质量保障制度之公众参与

李 闯

（合肥工业大学，安徽 合肥 230000）

一、政策型工具：公众参与的演进

环境污染是影响中国生态文明发展的重要问题，在逐步解决环境污染问题的过程中，环境信息数据造假、伪造材料不断曝光，使得环境信息质量保障的讨论得到重视。 党的十九大报告提出，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。 公众参与作为生态环境治理、环境信息质量保障手段之一已成为国家治理现代化的重要组成部分①， 是中国环境信息质量保障制度由“禁止”型转向“协同激励”型的重要推动力。政策工具是政府治理社会的手段，环境信息质量政策工具是政府使用各种规划来保障环境信息质量，以“强制程度”为首选指标分为三大类，包括禁止型手段、市场刺激型手段、公众参与型手段②。 禁止型和市场刺激型是政府制定强制性规范和引导性政策对环境信息质量进行管控，一般来说禁止型以强制性惩罚反面规制环境信息质量为主。 政策型以经济激励为主，是正面推动保障环境信息质量。 公众参与型则通过动员公众参与环境治理，达到社会监督环境信息质量的目的。 中国最早将公众参与作为工具参与环境治理是1996 年国家环境保护局 《关于贯彻实施＜中华人民共和国固体废物污染环境防治法＞通知》，提出“动员广大公众参与固体废物污染防治及其监督管理活动”，随后“公众参与”字条在环境立法领域频繁出现。 以北大法宝为数据源，通过关键词“公众参与”“环境保护”检索427 篇法律文件，按年份趋势来看，由每年个位数不断增长到50 篇以上。 其中包括教育、宣传、表彰、鼓励、监督、举报等多种方式动员社会公众力量参与环境治理。 由此看出，公众参与工具呈现出由简单的鼓励走向多元手段相结合的总体趋势。 以时间为主线，政府激励公众参与保障环境信息质量水平发展可分为如下三个阶段：

第一阶段为1996—2005 年的“提醒阶段”。这一阶段对环境信息质量法律出台较少， 政府对环境信息质量注意力尚处于较低水平的“萌芽期”，对环境信息质量保障上相对多使用禁止型手段， 其中公众参与型手段占比不到20%， 在相关公众参与型工具中也多表述模糊、针对性不强③。例如2001 年国家环保总局、国家计委、国家经贸委、财政部印发《国家环境保护“十五”计划》通知，强调依法保障公众的环境知情权， 但未明确公众环境知情权的内容和保障主体。 在此阶段对公众参与政策有一定的大方向上的上层规范，但一是政府层面对公众参与注意力低，二是社会层面对参与环境治理意识低。因此，法律文件上存在的公众参与环境治理或者保障环境信息质量的条文，更多是起到提醒作用，提醒政府建立公众参与环境治理是必不可少的路径， 提醒社会公众具有参与生态环境保护的权利和义务④。

第二阶段为2006—2013 年的 “激励阶段”。2006 年以后，环境信息质量政策文本数量增长率上升， 其中公众参与词条呈现出5 到8 倍的增长趋势，并突破100 次。 值得注意的是危害环境信息质量行为的法律后果在本阶段得到重视， 近50 篇关于环保文件中对环境质量弄虚作假、伪造监管数据的惩罚做出规定。 总的来说，这一阶段中国政府对环境信息质量的注意力较比上一阶段有所上升，并认识到了环境信息质量的重要性。 在此阶段，公众参与类工具表现方式逐步多样化， 包括信息宣传、教育宣传、奖励和表彰等方式。 以此来增加社会关注度，调动社会力量参与，引导和鼓励社会组织与公众监督。 从公众参与工具种类上来看，政府由宽泛模糊鼓励到运用奖励手段推动公众参与，鼓励变向激励。 公众参与工具类型和强度的扩展是随着政府环境信息质量注意力加强的必然结果。

第三阶段为2014—2021 年的 “细化阶段”。2014 年以后中国与环境质量有关的法律政策文本呈现出爆炸式增长，文本内容更是具有全面化和针对性，充分体现了这一阶段政府在环境信息质量问题注意力上明显有了强度。 公众参与关键词也水涨船高，内容规定方法转向多样、全面、具体并更有操作性，不仅规范环境信息公开，也更加完善举报机制，加入监督举报惩戒模式。 相关部门根据举报进行无人机检查、日常抽查和定期检查，并制定强有力的惩罚措施，从而震慑保障环境信息质量的违法行为。 例如2021 年《环保举报热线工作管理办法》中要求环保举报热线要做到有报必接、 违法必查，事事有结果、 件件有回音， 对举报件及时转送、交办、催办、督办。 总体上，这一阶段中国明确了环境质量公众参与的各种类型，对公众参与具体内容和事项都进行了更为细化的规定，同时对“公众参与-政府反馈” 模式进行了更明确和更严格的规定，不再仅仅是“鼓励”等字眼。 社会各类参与者参与环境信息质量保障更加全面和具体。

二、公众参与环境质量保障的特征

公众参与政策工具是一种自愿性工具，主要为宣传、鼓励监督式劝说工具。 完善公众参与工具可以有效降低政策制定者的环境决策成本，更加全面地兼顾环境保障过程。 提高政府决策质量，更有力地解决环境问题。 推动社会合力形成普遍监督，更清晰地识别环境信息造假。 但因公众缺乏环境、经济、社会协调理念，代表利益各不相同，缺乏管控能力与强制力，在现有环境信息质量体系下，公众参与保障环境信息质量的问题依然存在：

（一）公众参与意识不足

公众能否有效地参与环境信息质量保障中，在很大程度上取决于公众的环保参与意识。 公众参与环保意识不足的社会会呈现出一种对环境保护可有可无的消极态度，公众环保参与意识弱、积极性差，将环境信息质量当做离自己很远或者无关的事情，对环保利害关系持消极态度甚至抵制态度。 这会导致环保各方面建设都难以推进， 政府宣传教育、鼓励参与其实就是解决公众环保认识不足的问题。 目前，中国环境信息质量的诸多问题直接关系到公众的切身利益， 而公众参与多表现为被动参与，主要表现为“自上而下”的政府主导和资助，这就丧失了参与环境治理的内在动力。 在这种政府领导下的公众参与中，只有明显外在的涉及公众的根本利益，公众才会参与监督。 如果不涉及公众自身的根本利益或者涉及公众自身利益不明显，公众很难拿出自己对人类共同环境利益的道德感参与监督，公众参与很容易流于形式，导致参与的效果微不足道。

（二）公众参与质量不平衡

环境信息以数据形式呈现，过于专业的环境报告内容较为常见。 社会公众来自各行各业，很难做到社会公众都对环境质量信息知识充分了解和掌握，很多公众对较为抽象的环保质量数据无法辨认或者很难理解数据代表的意思，导致公众很难通过抽象的数据获得环境治理的参与感。 使得参与的人群范围大大减小，主要集中在环境意识和观念比较强、受过良好环保教育、收入相对高的群体中⑤。 这使得环境信息质量参与公众来自社会精英或者是环保专业内部人员，这种“精英化”或者“内部化”趋势背离了公众参与的“公众”一词。

（三）公众参与时效性不高

公众参与环保信息质量过程大多为非有效参与。 参与时间上，公众无法在决策中参与，信息不对等或者接收信息滞后等原因导致大多公众参与都发生在决策完成后。 参与方式上，公众参与也较为单一，通过网络意见或者书面意见等方式向环保行政主管部门表达看法。 而公众参与不具有强制性，反馈问题参差不齐，需要一定的筛选工作成本。 在这种情况下决策者会权衡经济利益与公众环境知情利益，防止决策搁浅，这使得反馈程序流于形式。另外，由于决策过程具有一定的保密性，大多数人很难得到反馈。 例如公众意见和愿望的接受程度如何，如何接受以及为什么不接受。 参与者缺乏“二次反馈”激励，未感受到参与决策过程，决策结果也无法反映参与者的意志和价值观。

三、公众参与工具发展路径

（一）健全环境信息发布机制

《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出，排污企业应依法公开环保信息及对信息的真实性负责，鼓励企业适当向社会公众开放。 目前，《企业事业单位环境信息公开办法》等现行规范规定对企业环境信息公开采取强制和自愿相结合的形式，列入重点排污单位名录的企业应当按照法定方式和内容披露企业环境信息。 环境信息公开会使企业接受监管机构、社会公众等多方监督，会成为推动企业改善环境治理水平的有效工具。 目前部分上市公司已被现行规定纳入环境信息公开的主体范围，相关规定已明确提出分层次的上市公司环境信息披露制度。 但环境信息公开质量法律体系和信息标准不够， 并且缺乏环境信息审议和矫正机制⑥。 综上， 公开环境信息是上市公司的一项重要法定义务，违反该义务不仅会面临主管机关的警告、罚款等处罚，进而直接影响上市公司股票价格。 会由此衍生出诉讼风险， 可能给上市公司造成巨大损失。《指导意见》已经明确释放信号，公开环境信息，既是环保合规的一项重要内容，也是促使企业提升环境治理水平的有力措施。

在企业层面，可建立多级指标体系，在环境信息公开方面进行事前检查。其中一级指标可以从经济、法规、政治以及其他相关方面来进行完善，经济情况包括企业排污费、企业绿化费、环境治理和管理费用等以及环保补贴。 法规情况包括是否属于高污染高排放行业，行业涉及污染的管理制度。政策情况包括企业环境管理制度、宗旨和理念以及碳合规、排放污染物合规情况等。 披露信息可以自查或者引入第三方核查机制， 对企业按照上述环境信息指标进行审核。 通过打分或者其他标准来确保环境信息公开的准确性、科学性和全面性。企业环境公开指标机制有助于评估和衡量不同企业的环境信息披露能力，不仅展现了企业对环境保护的态度， 而且也向社会表明了的环境信息向公众公开化的积极性。

在政府层面，环境管理部门可以通过整合上述环境信息披露指标体系报告，作为企业环境信息的重要数据库，为绿色经济和绿色金融相关研究以及政策制定提供一致的标准和证据，不仅针对上市企业更对普通企业在环境信息披露上有着一定的指导意义。 各级环保部门还应积极公开环境信息，着力将各类环境信息转化为公众能够理解的信息，使公众能够有效理解对环境现象的科学解读。 这是公众有效参与环境信息质量的基础，政府不能在转化信息上省力，这样才能兼顾不发达地区的环境信息质量保障的参与度。 否则会使得环境信息质量保障参与精英化，达不到有效保障环境信息的初衷。 同时，简化公众获取信息的流程和途径。

（二）完善举报机制：反馈、奖惩

1.推进落后地区举报机制完善。 从环境违法举报办法的出台来看，发达的华东和华南地区的区域文件总占比相对较高，经济欠发达地区的西北和西南地区的各项文件发布相比不活跃⑦。 典型的表现：一是内陆经济欠发达地区相比经济相对发达的沿海地区，人们对于环保信息质量的了解意识和专业程度都相对较低。 二是偏远农村人群与中国城市居民相比，了解各类环境信息质量的机会以及了解渠道相对较少。 这样造成公众参与质量不平衡且整体偏下，达不到预期的效果。 因此，政府应加大对经济落后区域的支持，包括举报奖励财政预算上和举报制度建设上。 加强相关部门人员主动服务群众的意识，坚持下乡走访常态化。 利用线上线下监督举报平台，设置多点举报箱，举报热线和流动举报站，达到全覆盖式宣传。 一方面提高欠发达地区的环保参与意识；一方面增加多种参与途径。

2.健全多元化举报手段。 环境信息质量举报范围目前空白点较多，虽然近几年不断完善，如举报立法中新加入了篡改监测数据或弄虚作假等的处罚，但还有待健全，缺乏统一性、协调性的全国规定。 参照行政裁量基准中的社会影响力将环境信息质量的举报范围类型化，有助于区分环境信息质量的重要程度。 例如社会影响力较大、社会影响力适中、社会影响力较小等进行分级，并对一级分类进行细化。 环境监管者可根据举报类型进行标识，可在处理举报时节约筛选工作成本，避免使得举报程序流于形式。 同时反馈系统应适时跟进，给予举报者反馈激励，感受参与过程。 最后，举报通道的科学流畅，是保障环境信息质量的关键环节。 最常见生态环境举报是通过全国的环保热线进行的，但是热线交流在环境举报具有一定的滞后性。 可以加强新媒体的运用，如抖音平台、新浪微博等，开辟专门环境信息举报频道， 利用新媒体具有快速传播的优势，及时将环境信息质量违法行为“晒一晒”。 环境信息质量违法不同于其他环境违法，具有一定的隐蔽性。 因此，应设置环境信息质量违法专门举报渠道，与其他类型的环境违法区分开来。 一方面有利于环境信息质量违法举报处置效率；另一方面专门的环境信息违法举报体现政府对环境信息质量的重视性，对公众有着一定的宣传作用，积极推动公众参与环境信息质量维护。

3.建立奖励制度。首先，根据上述举报类型化等级进一步来设置分级奖励制度，如以举报的环境信息违法社会影响程度或者对生态环境影响的严重程度、违法行为发现的难易程度等来设置等级。 对于社会影响程度大、生态环境影响严重、违法发现难的举报线索，给予较高的奖励等级。 反之，给予次级奖励。 其次，奖励方式不应仅仅局限于物质奖励，精神奖励的激励同样重要。 物质奖励方面，可采用现金或者消费券等形式；精神奖励方面除了传统的荣誉证书外，还可采取给予社交媒体软件专属荣誉认证或者电子奖章并展示在社交软件首页上，例如在新浪微博颁发“环保大使”电子奖章等。

（三）明确环境信息质量“吹哨人”制度的正当性

中国《宪法》第三十五条规定:中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。因此，中国公民享有言论自由的政治权利，可以对社会上发生的各种问题表达个人见解， 可以是口头形式也可以是书面形式。 “吹哨”行为是内部人员向特定国家机关报告单位违法行为的行为， 本质上是表明单位内部人员在行使言论自由的权利。这意味着，内部举报不仅针对公共部门的劳动者， 也针对私人企业的内部人员。 这种言论自由行为是单位内部人员表达意图最可靠的表现， 即公开单位在工作期间的非法或违法行为的信息， 并在社会道德和利益保护之间作出选择， 是将人们从伦理困境中解放出来的有效方法⑧。 公众应当认可和支持这种内部揭发行为。单位的内部职员不仅行使言论自由的权利，而且可以向特定机关公开不正当行为和错误的信息，维护公民的知情权。此外，对环境的知情权关系到市民的重大利益，由单位内部人员进行的内部告发，一方面是在积极行使政治权利； 另一方面也将真正的信息告知大众，以维护大众的利益为目的。

生态环境部2021 年印发了《环境信息依法披露制度改革方案》以及《企业环境信息依法披露管理办法》等配套文件，依法依规将污染物排放量大、环境风险高、排放有毒有害物质、社会关注度高、与公民利益密切相关的企业确定为环境信息披露主体。“利益密切相关”表明环境信息披露主体负有社会责任。社会责任是社会法和经济法中规定的个体对社会整体承担的责任，是与私法责任、公法责任相同的个人责任范式⑨。社会责任理论倡导个体积极为社会共同福祉而努力行动， 环境信息披露主体身为社会成员的一员，应承担与之相匹配的社会责任。社会责任既包括积极行动以促进或防止社会事件的发生， 也包括消极行动以弥补对社会利益的损害。 由于环境信息公开企业的“吹哨人”掌握或较为了解自己公司的内部业务，当企业有违法行为或不正当行为时，可以向相关部门举报，防患于未然。这种“内部举报”行为无疑符合公共福利， 能对维护公共利益起到预警作用。例如超市内部员工披露超市使用过期的原材料，那么人们就不会购买这些过期食品， 公众的健康就不会受到威胁。 化工企业内部员工对安全生产隐患进行披露，企业就能够提前整改，避免发生事故，保护人民生命健康和财产安全。因此，“吹哨人”通过积极“揭发”环境披露违法行为，及时阻止危害环境行为，是个人积极承担社会责任的具体表现。

从环境监管机构的角度来看，“吹哨人”减少了环境监管信息的不一致性。 在生态环境监管中，信息不对称是监管者和被监管者面临的共同问题。 在监管企业的过程中，监管当局也面临着对信息理解程度的差异。 政府部门很难获得信息，不能及时检测出违反法规的行为，导致政府监管滞后。 另外，如上文所属， 由于环境质量信息是以数据形式呈现的，环境报告的内容有时过于专业，环境保护知识有限，外部公众无法认识或理解比较抽象的环境保护质量数据的意义。 企业员工深入本部门，熟悉本部门环境动态和专业环境信息，能够及时了解雇主新出现或隐蔽的不当行为。 与此相比，内部人士凭借专业优势，可以比较容易地获得环境监管当局所需要的信息。 全球上市公司的环境信息披露违规行为中， 有近半数是由公司内部员工披露的，“吹哨”行为可以弥补生态环境监管部门掌握信息不及时的监管缺陷。 从商业角度来看，“告密者”促进了商业的可持续发展。 短期内，内部举报会对公司造成特定的影响，例如造成特定的经济损失、直接降低社会声誉以及产生其他负面影响，特别是当公司是知名企业时，这种负面影响更为明显。 这是部分企业报复“吹哨人”最主要的原因。 同时如上所述，如果该部门的员工向该部门透露了不恰当的信息，那么该部门的员工不容易受到外部威胁和舆论的影响。 但如果该部门的员工向外部包括特定的国家机构透露信息以进行内部举报，那么他们就会受到单位或其他的利益相关者的报复。 因此做好“吹哨人”保护措施，就如何制定预防报复，报复后救济等有效的制度是未来学者们的研究重点。 但是，在生产和运营过程中发生的不当行为，不一定是来自经营管理层的授意，也有可能是底层员工为了自己的利益而违反业务规范。 行使内部环境保护“监督”权，有助于填补本公司环境保护监督的空白，及时纠正不良环境。 此外，从长期来看，及时的员工“内部举报” 行动将消除企业不注重环境保护的现有缺点，促进企业长期发展。

（四）加大环境信息质量的宣传教育

相比于其他类型的环境违法， 以数据形式出现的环境信息质量专业性更强，需要政府更加注重向公众宣传教育，来使公众了解环境信息质量的重要性。

要推动“数据”转换成“信息”。 环境数据是抽象的符号与数字， 信息则是对数据的加工和处理，公众直接监督不经加工和处理的数据无法真正发挥出监督作用。 因此，政府应推动并监管环境数据转向环境信息，将抽象的数据转换成公众通俗易懂的信息。 重点是高质量转换，防止衍生二次虚假信息。信息转换质量低下不但浪费环境信息公开成本，还会降低公众对环境信息质量的信任度，侵犯公众知情权，使得公众监督无法发挥真正效果。 要构建宣传教育网格责任体系。 多中心多层次的网格责任体系，有助于全覆盖式环境信息质量的宣传。 同时明晰纵横交错，自上而下的各网格点职责。 区县及以下可设置兼职网格员，负责环境信息质量宣传以及对环保信息质量的监督和教育。 省市可设置专职网格员，负责对下一级网格员的培训和指导。 环境信息质量宣传教育体系是构建宏观环境信息质量保障制度体系的重要准备环节，该体系的持续性改进和完善将对中国未来信息质量管理的组织架构的建立有着重要的促进作用。