行政处罚权下移的制度完善研究

周忠学，查 奕（常州大学，江苏 常州 213000）

一、行政处罚权下移的问题探析

现行《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）于1996 年颁布实施，该法首次规定行政处罚权的执法主体是“违法行为发生地的县级以上地方人民政府”。2021年，在全面推进依法治国的新要求下，该法迎来了第三次修订，单独增加第24 条①《行政处罚法》第24 条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”，明确将行政处罚权有条件赋予街道办事处和乡镇政府，同时对镇街行使相关权力的行为作了法律限制。需要注意的是，立法（修法）有其明确目的导向，“立法者通过制定法律文本，意图有效地调控社会关系的内在动机，它既是法律创制也是法律实施的内在动因”[1]。因此，为了更好地贯彻执行这一立法，建构相应保障制度，确有必要先厘清促成此次修法的镇街行政执法问题。

（一）镇街行政执法“倒挂”问题概述

据2022 年新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）之规定①参见《地方组织法》第61 条、第85 条、第86 条之规定。，乡镇政府和市辖区或不设区的市所设立派出机关的街道办事处作为最基层的国家公权力代表，它们的数量最多，覆盖范围最广，与人民的关系最密切②截至2020 年底，我国地级行政区划单位333 个，县级行政区划单位2844 个，乡级行政区划单位38741 个。参见中华人民共和国民政部网站：2020 年民政事业发展统计公报（2022 年9 月14 日），https://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202109/1631265147970.pdf。。镇街一级行政主体作为基层行政工作的具体执行者，其依法行政水平和履职能力深刻影响着政府的公信力、国家的法治化以及基层治理水平。然而，在社会管理实践中，镇街履行行政执法职责时面临着诸多掣肘，尤以下列几处较为典型。

1.有责无权，权责不一致

基于行政法上“权责统一”的基本原则，行政主体行使行政权力应当承担相应行政责任。[2]然而行政处罚权下移前的常态却是镇街担负着辖区经济社会发展多方面的行政责任且往往是最早、最直接发现违法行为的主体，但是镇街却近乎无执法权，有关事务的执法和处罚权力均归于上级政府职能部门的派出机构，行政责任却由镇街承担，接受绩效考核的主体仍然是镇街，这种有管理职责但无执法权限的体制造成了“看见的管不了，管得了的看不见”问题，导致镇街陷入“有责无权，权责不一致”的治理困境。

2.财政支持有限，保障机制不健全

参照经典经济学的观点，政府的核心职能是提供公共物品和服务。而提供公共物品和服务质量取决于政府的财政能力，镇街一级行政主体受其辖区经济发展水平、人口数量、管辖区域、职能履行优先顺序等因素所限，或多或少存在财政预算不能有效保障行政执法职能履行的情况。这一现象显见于中西部经济欠发达省份的镇街一级的行政执法活动。例如，广西贵港市司法局介绍的该市辖区内市场监管所划归乡镇后出现了部分亟待解决的问题：执法人员数量与监管职能不匹配，时常发生执法人员外出执法无留守值班人员，从而被群众投诉无人在岗办照的情况。执法人员重心与监管任务不匹配，市场监管所划归乡镇（街道办）管理后，年轻和专业的市场监管执法骨干被抽调或挪用去完成政府工作，工作重心发生偏移，重点监管任务无法落实，基层监管能力下滑等[3]。

3.执法能力欠缺，执法队伍素质有待提升

镇街一级行政主体囿于其有限的行政资源，在执法能力和执法人员方面凸显出的问题包括但不限于：执法人员专业与监管领域不相适应，基层监管部门普遍缺乏食品药品、医疗器械、特种设备、标准计量等领域专业知识和专业技术人员；执法人员年龄与监管手段不相适应。执法人员尤其是基层监管人员，普遍存在着年龄偏大的问题，很难适应现行的音像记录、电脑操作记录等基本工作需求。

上述问题可总结为“执法权和执法力量的配置与执法实践需求之间的‘倒挂’”[4]。所谓“倒挂”即是“某些社会现象的实际情况不符合常理，与应该的样子相反”[5]，简言之，当前镇街一级的执法权和执法力量的配置无法随着执法实践需求增长同步增强，导致影响基层的行政执法活动陷入难处。正是这类“倒挂”问题使得理应作为执法重心的乡镇变成了执法力量的“阿喀琉斯之踵”，最终导致“看得见的管不了，管得了的看不见”的社会治理异化现象。

（二）镇街行政执法“倒挂”问题的理论分析

基层行政执法中的“倒挂”问题已然浮于水面，如何解决这一问题便成了学界和实务届的当务之急。然而解决此类涉及国家政策、法律法规以及中央和地方之间制度等重要事务的问题并非一朝一夕，按照唯物辩证法实践是认识的基础的基本观点，基层行政执法的现状实践是决策者、研究者以及其他相关主体对于基层行政执法“倒挂”问题认识的源泉。而再进一步发展，正确的认识则会指导、推动实践，而问题的解决过程最终会展现为实践与认识互相交织共同作用的进程。简言之，对于行政执法“倒挂”问题正确的认识将会指导相关主体更有效地解决该问题，因此确有必要对此展开进一步研究。

1.政府权力配置的经济标准解读

所谓对基层行政执法“倒挂”问题的正确认识，即是需要透过这一问题所展示的表象去分析其产生的原因这一本质。又因为行政处罚权和执法力量的配置作为政治、法律制度属于典型的上层建筑，那么基于马克思主义唯物史观的观点，欲探析其原因理应先分析该问题背后的经济基础，即须先厘清政府权力配置的经济标准。

学者们对此标准的研究较多，其中具有代表性的是公共产品分层理论，研究该理论的施蒂格勒、蒂伯特和奥茨等学者都有相关著作面世[6]。该理论认为现代国家的政府是公共权力的拥有者和支配者，它必须有效地发挥其公共服务功能，并担负起为社会提供公共产品的根本责任。公共产品的层次性决定单一制国家的各级政府的职能和分工范围，而公共产品层次划分标准包括外部性、信息复杂性和激励相容，由此可“根据公共服务的外部性（受益范围）确定提供公共服务的辖区范围”，“不同级别的政府具有不同的比较优势，适合于处理具有不同信息复杂程度的事务和提供不同类型的公共服务”[7]。公共产品基于其外部性程度可分为全国性公共产品、跨区域公共产品和区域性公共产品，其中地方政府主要负责提供适用于其所辖范围的区域性公共产品，因为根据奥茨的财政分权理论，“与中央政府相比，地方政府更接近其公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高”[8]。

2.镇街一级行使行政处罚权的理论认识

如前所述，若基于政府权力配置的经济标准审视分析镇街一级行政执法“倒挂”问题时，须着眼于镇街一线的具体行政执法行为并分析各行为的外部性、信息复杂性和激励相容等因素的实际情况。以镇街行使的行政处罚权为例，其外部性小，受益范围只限于镇街行政区划范围内的限定镇街治理事务；其信息复杂程度极高，我国庞大数量的镇街一级行政区划单位处于整个公共治理体系的最基层，直接与千万群众打交道，要处理源自多方面的信息和各种复杂的治理问题；能实现激励相容，由镇街在其辖区内行使限定的行政处罚权不扰乱整体法治秩序，不损害整体利益。因此，由贴近一线执法场景的镇街一级行政主体来行使辖区内限定的行政处罚权更为妥帖，有益于行政效率的提升，符合事权配置经济标准下公共产品分层和财政分权理论。

二、行政处罚权下移的政策指引与实践

（一）行政处罚权下移制度的相关政策分析

1.相关政策概述

（1）从执法权限角度看，中央政策对于镇街行政执法“倒挂”问题的考量始于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日）（以下简称《全面深化改革决定》）。该决定明确指出了中央对于基层事务采取经济性和效率原则的处理原则，并提出应当向基层下放管理权限①《全面深化改革决定》“深化财税体制改革”一章中指出“区域性公共服务作为地方事权”以及“加快转变政府职能”一章明确提出“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。。之后通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014 年10月23 日）（以下简称《全面依法治国决定》）开始提出应当完善基层法治机构以及执法队伍建设等要求②《全面依法治国决定》在“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”一节要求“加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件”。。而《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015 年12月24 日）（以下简称《指导意见》）的相关内容明确指明了属地管理、权责一致的职责分配原则，这一原则也引领了后续的政策与规范。同时执法权配置的“重心”不限定于市县两级政府及其主管部门间，还包括街道办事处③《指导意见》要求:“按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工。”“区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理”以及“市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。”。2019 年1月31 日由中办和国办联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》）则是对基层行政执法权限改革政策方向作出的重大调整，主要包括明确执法权限和力量承受主体为乡镇人民政府和街道办事处以及强调下移的权限只限于行政处罚权，其他权限暂未涉及①《实施意见》指出:“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”。

（2）涉及基层财政的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49 号）（下称《改革意见》）文件总结了地方性事权具有受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本特征②《改革意见》要求：“将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。”“激励地方政府主动作为。通过有效授权，合理确定地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障”以及“保障地方履行财政事权。加强地方政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。”，以及中央全面深化改革委员会于2022 年4 月19 日审议通过的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》强调“应清晰界定省以下财政事权和支出责任”，从财政事权角度肯定了镇街一级配置相应行政执法权的改革方向。

（3）从国家整体政策筹划上看，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《建设意见》）（2021年4 月28 日）不仅提出依法赋予镇街行政执法权和将镇街能够承接的服务事项依法下放等具体措施要求，更点明了基层行政执法体制改革的真正意义——实现基层治理体系和基层治理能力的现代化，又因为“基层治理是国家治理的基石”，最终将会促成国家治理体系和治理能力的现代化③《建设意见》中“加强基层政权治理能力建设”一节要求“增强乡镇街道行政执行能力。根据本地实际情况，依法赋予乡镇街道行政执法权，整合现有执法力量和资源。”还要求“增强乡镇街道为民服务能力。市、县级政府要规范乡镇街道政务服务、公共服务与安全等事项，将直接面向群众、乡镇街道能够承接的服务事项依法下放。”。

2.相关政策指引的改革方向

为了有效解决前述基层行政执法出现的“倒挂”问题，可以将中央的政策趋向总结为：为实现基层治理体系和治理能力现代化建设目标，以依法行政（权责一致）、行政的经济性和高效便民为原则，遵循事权配置经济标准下的公共产品分层和财政分权理论，将原本不属于基层行使但符合基层事权受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本特征的权限依法交给基层行使，同时辅以人财物的对称支持。而行政处罚权作为基层行政执法权限的重要组成部分，政策层面已对基层行政处罚权的改革指明方向，即推动行政处罚权由县级向镇街下移，并辅以相关方面的配套改革，由此实现有效治理基层的政策目标。

（二）“政策试验”实践评介

实践，又称“社会实践”，是指“人类有目的地改造世界的感性物质活动”[9]。行政处罚权下移制度的实践探索贯穿于相关政策论证工作的始终。按照唯物辩证法的基本观点：实践是认识的基础，更是正确认识的来源，而正确的认识则会指导实践、促进实践。中国共产党在长期的革命与建设实践中逐渐积累经验总结教训，发现和创造了“政策试验”这一极其关键的政策工具，具体展现为“凡属影响持久、深入、广泛的大型公共决策，在可能的情况下，要选择若干局部范围先试先行，然后在总结经验的基础上，再形成整体性政策或者再全面铺开实施政策这样一套做法。”[10]

1.“政策试验”总体情况概述

如前所述，《全面深化改革决定》拉开了面向基层行政执法权限尤其是行政处罚权配置的改革序幕。各地由此展开了积极探索，期间涌现了不少具有代表性的“试点”，但是大部分下放“试点”方案都没有突破法律对于行政处罚权行使主体的限制，而选择从其他角度发力推进改革。直至2018 年2 月28 日，中办国办联合发布《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《机构改革决定》），明确将向基层下放事权纳入改革内容④《机构改革决定》“合理设置地方机构”一节要求“赋予省级及以下机构更多自主权。增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更便捷有效的经济社会管理事项下放地方。除其中有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量名称等”。。随后全国人大常委会在2018 年4 月27 日通过《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》（以下简称《调整决定》），针对机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题，提出在有关法律尚未修改之前，调整适用有关法律规定①《调整决定》第1 条规定：“现行法律规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的，按照上述原则执行。”，该决定赋予了各省有关基层事权配置改革的合法性，有效防止“改革于法无据”甚至“与法相悖”情形的出现。各地“试点”中较为典型的方案包括但不限于“北京方案”②北京市平谷区于2017 年1 月以金海湖镇为“试点”，探索了将执法主导权下放到乡镇的做法，乡镇一旦发现问题，立即发出召集信号，各有关部门必须在半个小时之内赶到现场，不报到的话，就问责，对执法成效进行按次考核。这一做法有效根治了盗挖盗采的违法行为，也被平谷区用于解决违章违建、生态破坏等重点难点工作，同样取得了良好的治理成效。2018 年，北京市在借鉴“平谷模式”及所辖其他各区丰富经验后，将“平谷模式”归纳总结为“街道吹哨、部门报到”，将其评定为“1 号改革课题”在全市范围推广。参见芦晓春、邓保群:《打通基层治理“最后一公里”北京市实施“街乡吹哨、部门报到”改革纪实》，载于《农民日报》2018 年12 月10 日，第1 版。“栖霞方案”③2016 年4 月，南京市栖霞区正式推行以相对分离的方式明确划分对行政检查权和行政处罚权为核心内容的改革方案。主要包括：一、将与人民生产生活紧密相联、执法频率高、专业技术要求适当的行政检查权交由街道相对集中行使。二、组建街道综合行政检查执法大队，人员包括区一级城管、市监、交通基层执法力量和街道相关部门人员。由街道统一管理、考核和保障执法大队工作，同时区相关部门负责对执法大队进行业务指导。三、明确划分区域和街道的执法权限，建设阳光执法信息平台。街道主要负责行政检查，而可能需要进行行政处罚或采取行政强制措施的违法行为都要由大队上传到区政务中心执法平台，平台再根据各部门职能移交处理。四、加强监督考核工作，建立较为严谨、公正的考评体系以解决执法涉及多方、易推卸责任的问题。同时，各区级行政执法部门对街道进行双随机抽样方式监督执法。参见南京市栖霞区编办，栖霞区尧化街道办事处：《“两权”分离破解执法难题——全面推行街道综合执法体制改革》，载于《中国市场监管研究》2016 年第7 期，第37 页。以及“桐庐方案”④2019 年11 月，经浙江省政府批准，桐庐县分水镇集中行使来自多个县级部门多领域共计416 项行政处罚事项，试点内容体现了“放得下，接得住，管得好”的改革思路。“放得下”包括：一是按照“基层有需要、能承接、常使用”等原则向基层赋权梳理，形成拟下放职权清单。二是按县级层面调剂、乡镇（街道）整合、辅助人员配合以及网格力量参与的模式统筹调配使用执法人员。三是坚持70%的工作抓管理，20%调矛盾，10%靠查处的执法理念。四是规范化执法文书，标准化办案专区，全面落实完善重大执法决定法制审核、专家评议论证、集体会审以及在技术层面推进行政执法全过程记录等制度。“接得住”即健全巡防体系，落实联合防控“一次检查”；严格办案质量，加快推动智慧执法；完善协作联动，形成县乡执法合力；加强岗位练兵，提升执法人员能力水平。而“管得好”则包含建立镇执法队伍考评制度，将案件办理质量、执法规范化等指标与年终考评相结合；对执法辅助人员实行单列考评和监督，执法人员对其进行日常考评。县级层面通过案件评查、专项检查等方式实施执法监督。加强重大执法决定备案审查。参见钟瑞友，沈宋杰：《基层“一支队伍管执法”的桐庐实践与对策思考——以浙江省桐庐县分水镇为调研样本》，载于《中国司法》2020 年第10 期，第47-49 页。等。

2.“政策试验”具体方案评析

（1）部分方案出现执法权限与执法程序冲突的问题

“北京方案”并未突破原《行政处罚法》所确立的行政处罚权行使主体的法律限制，改革措施的关键在于赋予镇街一级行政主体行政执法过程中的主导权，即对被召集而来的非隶属于镇街的执法队伍进行指挥、评价、考核的权利。“栖霞方案”也恪守了权限原则，基于现有资源从形式上进行重新组合与配置，着力实现行政检查权和行政处罚权相对分离。上述两方案在实质上都是一种以执法平台面相呈现的关于行政执法权力怎样行使的程序性运行机制[11]。因此，实践中仍会产生权限与程序产生冲突的情况，例如，“北京方案”中拥有指挥权的镇街对于执法人员作出行政处罚等行政行为起到重要影响，却不是行政行为作出人不承担相应责任，显然与权责一致原则相悖。而“栖霞方案”双权分离的执法方式也是不妥的，因为“实践中行政检查时常与行政处罚等行政行为相衔接，且行政检查结论成为行政机关实施行政处罚的前提，往往会作为其实施后续行政处罚的证据之一”[12]。检查权与处罚权分离的做法会打断完整行政处罚行为的连续性，不利于及时取证、固定证据，也可能会导致本应受处罚的轻微违法行为“以管代罚”未能移交，恣意处置，执法不力。

（2）部分突破执法权限的方案存在实施不利问题

以“桐庐方案”为例，首先，该方案试点行为虽有全国人大相关授权文件作为依据，但从现行法律规范的角度上看，相关镇街仍属于不适格的执法主体，存在“事实在管，但名不正言不顺”的现象。其次，囿于条块分割的执法体制和严格的基层编制数额限制，可下沉的执法编制数量和执法人员力量不足。最后，执法人员下沉后工作的积极性有待进一步提高，盖因县级部门人员编制下沉到乡镇后身份转为乡镇干部，且乡镇综合执法队属乡镇股级内设单位，仅可配股级干部，在职务晋升上不利于激励干部积极性，影响执法队伍的稳定性[13]。

综上，“政策试验”沿着相关政策指明的改革方向，在行政执法（行政处罚）权限、执法机构设置、执法活动的监督以及人财物执法资源的整合与配套等方面展开了较为充分的探索，切实积累了一批具有可操作性、适合推广的经验成果。但是也反映出修订前的《行政处罚法》对于行政处罚法定权限的严格限制从而使得处罚权限难以突破或者突破后的职权行使没有确定的法律依据的情况，同时也在执法实践中发现了其他相关制度未能妥善安排导致实施不利的情况。由此说明政策层面的引导以及“政策试验”的探索已接近完成，下一步的改革将重点关涉法定权限、制度修改以及保障制度实施等方面，而能实现这些目标的改革路径呼之欲出——立法（修法）以及能够保障执法的相关制度的建构。

三、行政处罚权下移的法制建设与实践

（一）行政处罚权下移制度的法制建设概况

依据政党依法执政的基本理论，法律制定来源于立法对执政党政策的转化[14]。同时，根据立法机关的立法标准，一项立法规划只有在条件比较成熟才适合通过相应制定或修订程序成为法律[15]。因此，可以认为针对基层行政执法出现的“倒挂”问题已通过制定或修订程序的法律是体现中央政策趋向且条件成熟的规制进路，目前符合这一标准的法律仅为2021 年修订通过的《行政处罚法》。

首先，此次修法明确规定了行政处罚行为的定义，可以看出行政处罚是典型的行政执法行为。其次，从管辖的规定可以看出行政处罚以属地管辖为原则。最后，从权力行使角度上看，一是权力行使主体方面，原则上为县级以上人民政府，基层受权行使属于例外规定；二是权力行使的内容方面，基层所行使的权力应为基层“迫切需要的县级人民政府部门”所享有的权力，既要求“迫切需要性”也仅限于县级向镇街一级下放，不得越级下放，其在基层行政执法现场面相为典型的地方性区域性事权；三是权力行使形式方面，由省级授权基层行使。一系列修改共同推动了行政处罚权有条件下移的法律制度的建立，这一制度不仅体现了事权配置经济标准下的公共产品分层和财政分权理论，还彰显了行政法视野下的依法行政（权责一致）、高效便民原则，这一推动行政处罚权下移制度法制建设的有力措施不仅有利于践行相关政策，更是如前所述下一步改革重点任务的实际承载方式，其重要性不言而喻。

综上，行政处罚权下移在性质上是将原本属于县级行使但符合镇街一级事权基本特征的行政处罚权限由省级依法交给镇街一级行使，简言之，这是“一种事权的纵向再配置”[16]。

（二）“执行法律”实践评介

1.“执行法律”实践总体情况概述

此次修法意味着“政策试验”所承载的任务趋于完成，且行政处罚权下移的法制建设在条件上是成熟可行，更是党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果在法律中得以落实的体现[17]。然而明朝变法名臣张居正早在其《请稽查章奏随事考成以修实政疏》一文中强调了“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，由此，法制建设的关键步骤呼之欲出——保障执法以及推动相关制度的建构，即立法后各有权主体须针对法律规定展开以执行法律为目的的实践。此类实践可认定为“执行法律”之实践，其中“福建方案”①福建省政府于2022 年1 月5 日下发了《关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》的闽政文〔2022〕3 号文件，明确其制定依据为《中华人民共和国行政处罚法》（2021）第24 条。以省人民政府颁布规范性文件形式将部分县级人民政府有关部门行使的行政处罚权交由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使，实行综合行政执法。就赋权的原则、范围、程序以及执法评估等事项作出具体要求，同时在执行层面细化了重点任务，划分了各级任务责任主体。参见福建省人民政府网：福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定（2022 年1 月5 日）http://www.fujian.gov.cn/jdhy/zcjd/202201/t20220117_5819712.htm。与“河北方案”②2021 年3 月31 日河北省人大常委会通过《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》，以地方性法规形式对涉及行政处罚权下移制度的执法的机构、范围、规范、机制、监督和法律责任等方面内容予以规范。对乡镇和街道行政执法人员作出履职要求，明确执法方式、执法理念，规定行政执法中尊重当事人的基本权利和合法权益，坚持以事实为依据，严格遵守法定程序，严禁暴力执法、徇私枉法。明确各级人民政府和有关部门加强对乡镇和街道行政执法人员的岗位培训，推行说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性手段，引导当事人自觉守法。参见河北省委编办：《河北出台乡镇和街道综合行政执法条例推动实现改革实践与立法保障相统一》，载于《中国机构改革与管理》2021 年第9 期，第44-45 页。更具代表性。

2.“执行法律”实践具体方案评析

需要先释明的是，福建与河北两省采取的不同的赋权路径源于《行政处罚法》第24 条对于赋权主体只规定了“省、自治区、直辖市”，并没有明确是省级人民政府还是省级人大及其常委会。事实上，法条如此安排体现了中央对于地方性事权的尊重，因为基层行政处罚权具有受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的地方性事权的基本特征，而具体的赋权方式是行政处罚权下移的发端，具有重要影响，因此法律不做强制性要求是妥当的。回归两方案的具体措施，可以明显看出赋权方式不同所带来的制度特征。福建的规范性文件方案由于制定程序相较于地方性法规的立法程序效率更高，兼具执法和试验双重功能，且修改更为方便，因此更有利于在行政执法权下放过程中边试边改，这一点从福建方案中的重点任务内容关键在于确认责任主体明确分工，文件给出任务原则性要求，同时督促责任主体探索可操作性的措施，从而逐步完善权力下移制度。因此，可以认为福建的方案更侧重于“探索性”。而河北的地方性法规方案更凸显其“执行性”，主要体现在省级地方性法规的效力位阶高于省级政府规范性文件，确保了其在一省范围内的执行力，体现了河北省对于行政处罚权下移工作的重视程度，更有利于该项制度在全省推行；其次，法规对于执法活动予以细致规范，涉及检查、受立案、审査、决定、听证等程序和行为，还对回避、信用管理、罚没财物管理等内容作出规定，有利于从省级统一指导规范执法；最后，公民权利的保护以及行政主体实施相关职权的保障也在法规中有具体内容和明确要求。

（三）行政处罚权下移制度不同实践阶段的对照分析与初步总结

当前行政处罚权下移的实践随着《行政处罚法》第24 条的制定由“政策试验”性质转变为“执行法律”性质，但是这并不代表行政处罚权的下移制度建构完全由“探索性”任务转变为“执行性”任务。因为从上述实践内容不难看出，无论是“北京方案”的召集制试验和镇街考核权还是“河北方案”提出的完善监督的倡导性动议和执法过程中细致要求等等，这些制度建构方案始终具备“探索性”和“执行性”两种特征。

一方面这是由制度建构的程序特征所决定。一项新的制度自形成政策动议、进行试点、形成规范、推广执行再到反馈修订的过程是其在程序上自我完善自我实现的生动展现。另一方面这也是由行政处罚权的下移在内容上属于事权的纵向再配置的性质所决定。基层事权具有受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本特征，从而决定了相关权力的制度建构与行使必须立足于基层实际和充分试点，针对不同镇街的实际状况而探索出适合该镇街的权力纵向再配置方案，而不是自上而下的闭门决策，这便是探索性的展现；同时又因为实践中普遍反映的基层人财物等执法资源不足的问题，为了保障下放的有效执行，各类模式方案都设计了相应的资源对称支持的措施，由此可见其执行性。这也会为后续行政处罚权下移制度的完善提供宝贵的经验。

四、行政处罚权下移的制度完善基本原则

（一）制度完善须遵循依法行政，权责统一的行政法基本原则

依法行政作为行政法基本原则之一，其重要性不言而喻，行政主体实施行政行为必须以合法为前提，这不仅意味着在行使行政权力时须遵循法律，还包括合法赋予行政主体权力、依法接受监督以及依法保障行政相对人权利等方面。简言之，合法性原则应当被贯彻于行政权力运行的全过程，因此，行政处罚权下移牵动省、设区市、县以及乡等多层级行政主体，既关系权力行使还涉及上级赋权与下级承接，更牵涉新制度下对行使行政处罚权的监督和对行政相对人的救济，因而必须始终全程坚持依法行政原则。如前文对于行政处罚权下移性质，对于基层行政执法“倒挂”问题的认识以及对于实践中出现现象的分析，权责不一致问题是显著存在的，它不仅是执法“倒挂”问题的反映，更是后续制度实践亟待克服的顽疾。权责一致状态是权力配置、权力监督等阶段应当实现的真正目标。

（二）制度完善须遵循有利于事权合理配置的原则

行政处罚权下移在性质上是一种事权的纵向再配置，而基层事权再配置的关键在于将原本不属于基层行使但符合基层事权受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本特征的权限即符合基层事权配置经济标准的权限依法交给基层行使。因此，选择相关制度模式必须立足于基层，契合镇街一线执法之需求，能够真正助力基层解决相关执法问题。但是当对事权配置有关问题进行探讨时，与之相对的财权同样不可忽略，“财权和事权是‘一体两面’的关系，故而财政的规模制约着事权的边界”[18]。因此，将行政处罚权为代表的事权下移至镇街一级行使必须辅以财权的下移或支持，不可使基层事权承接能力受制于局促的基层财权所构成的边界。

（三）制度完善须遵循探索性与执行性相统一的原则

行政处罚权下移作为治愈基层行政执法顽疾的重要措施之一，是一项基层治理制度，而我国的制度建构一般会经历“政策动议——试点——形成规范——推广——反馈修订”的过程，尤其是形成法律、法规、规章或行政规范性文件等规范后，将会面临制度执行和完善的过程。制度设计中的执行性方案往往通过设定职权、赋予执法资格以及支持对称的执法资源等措施以确保相关制度得以有效执行，进而彰显制度的真正价值。而探索性方案则是认识到制度发展过程的曲折性，实践中行政执法呈现数量大、种类多等特征，因此要求相关规范能够具有较强的适应性，尤其在修改方面应当更加方便高效，从而有利于在行政执法权下放过程中边试边改，最终有助于规范在不断实践的过程中得以完善。

五、行政处罚权下移的制度完善具体路径

（一）赋权阶段

1.应确立省级人民政府赋权主体地位

虽然新修《行政处罚法》未明确行政处罚权下放的赋权主体是省级人民政府亦或是省人大及其常委会，但是行政处罚作为具体行政行为，具有极强的行政管理专业性的特征，尤其是制度执行初期，不仅应当实现执行目的，还担负着“边试边改”的制度探索职责，因此要求赋权主体更加专业高效，对于基层政府的职权认识更加透彻，从而在是否赋权问题上形成更为准确的判断，那么身为上级行政机关的省级政府毫无疑问符合上述要求，理应成为行政处罚权下移的赋权主体。综合前述河北、福建以及桐庐等模式、方案的相关规定，不难发现各地也有逐步形成以省级政府为赋权主体的趋势。

2.应采用循序渐进的规范形式

所谓循序渐进是指以《立法法》对于不同法律规范形式的相关规定①《立法法》第65 条规定：“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”第73 条规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”第82 条规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”为参考，采取前期省级政府规范性文件、中期地方性法规、后期法律行政法规的规范形式。该变化思路既体现了行政处罚权下移的相应制度规范的适用范围由各省上升到国家，也反映了修改变动难度由简单到困难，以及内容由试行到完善的过程，这样的过程也是由行政处罚权下移所代表的基层治理体系和治理能力现代化实现的过程，最终上升到国家治理体系和治理能力现代化。

3.加强镇街承接能力建设

赋权范围实际上受两方面因素影响，其一是基层事权的配置合理程度。如前所证，治愈当前基层行政执法“倒挂”问题的关键在于将原本不属于基层行使但符合基层事权基本特征的事权依法交由基层行使。因而在此次行政处罚权下放的进程中应当以镇街行政主体在治理实践中总结形成的经验和行政处罚需求为导向，不仅要将“基层管理迫切需要的”行政处罚权下放，更要全面梳理职权上应当下放的权限，以期实现县与镇街间事权合理配置的目标。其二是各镇街的实际承接能力。如果说推动基层事权实现完全的合理配置是赋权范围的一个理想状态或应然目标的话，那么该范围的实然结果将由单个镇街的实际承接能力所决定，这也是新修《行政处罚法》第24条中要求相关镇街“能够有效承接的”的原因，毕竟实际上“适宜由乡镇、街道执法的情况并不普遍，甚至可以说只占到一小部分，我国的大部分乡镇、街道尚不具备执法的能力、条件和水平，还是应当定位于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面，不宜赋予其执法权”[19]。因此决不可在下放权力方面搞“一刀切”，须充分考虑各镇街人口数量、地域范围、产业分布等方面的区别，再从人财物等行政执法所需资源的角度综合判断各镇街具有能否有效行使待下放的行政处罚权，即判断其承接能力赋予其相应职权，当然，为了实现基层公共服务的均等化，提高基层治理能力，不断加强镇街承接能力的建设将是未来发展的方向和必然趋势。

4.应严格审批基层行使行政处罚权的申请，不得下放审批权

新修《行政处罚法》明确了行政处罚权下移决定权的主体在省一级，基于法律优位原则，各省的方案不得与该规定相违背。有研究者认为“可以适度扩大清单范围，探索省政府一次批复，县级政府按照成熟一批，划转一批的方式，将清单事项的调整权力适度放权基层”[13]。这一提议不仅会使得审批权实际上下放给了县级政府，又因为此次处罚权下移仅限于县乡两级政府间，而县级政府在同乡级政府的关系处于毋庸置疑的领导地位，那么在权责同时下移的背景下，县级政府“既是运动员，又是裁判员”，势必会导致权力不当下放，且责任向镇街过度集中的问题。因此，最终审批权必须由省级政府行使，以制定《权力下放指导清单》等形式为代表的各种方案不得变通执行该项规定。

（二）执法阶段

1.恪守权责一致原则

前述赋权审批中已经介绍了不得由县级直接决定向乡级下移行政处罚权的原因，即防止县级政府不当转移职责。同样，在执法阶段也应当恪守权责一致原则，不仅意味着行政处罚权下移后镇街仅承担以其名义实施的经赋权的行政处罚行为所引起的法律后果，还应强制要求权限下移前县级主管部门实施的行政处罚行为所致法律后果不得转移至镇街承担。由此确保在赋权范围和法律责任承担两个维度的权责一致。

2.将人财物等执法资源切实配置至执法一线

综合来看，执法资源的配置决定了行政执法能力的上限，镇街一级行政主体在行政机关组织层级方面处于最基层，由此决定了其在执法资源的配置问题上处于最弱势地位，进而导致行政执法能力端出现“倒挂”问题。因此，行政处罚权下移的制度完善必须紧扣补充执法一线力量的建设，不得浪费资源。具体到执法人员，结合前述各方案模式的做法，除了采取执法队伍增加专门的编制、从县级部门抽调人员下沉外等扩充人员数量的做法外，还可以参考法官检察官员额制改革的做法，保证被安排在日常出勤的一线执法人员的正式编制，同时采取开展专业执法培训、设立执法资格考试等方式，有针对性地提高一线执法人员执法水平。在执法单位内部，以一名或数名具有充足执法经验、过往业务考核优秀的执法人员为执法团队核心，配以适宜数量的执法辅助人员、档案管理人员以及村社网格员等人员，组建起多个专业、高效的执法团队。财政和物资的配置方面在既有的基层公共服务均等化的政策基础上，充分结合执法人员的改革趋势，不仅要做到相关政策所要求的加大基层财政支持力度，更要确立下拨资金专款专用的财政纪律，不得挪用和层层扣留，要确保财政支持能及至执法一线。

3.建立高效的执法反馈机制

这里的“反馈”区别于行政相对人或者其他组织、个人对于行政处罚行为不服或者认为侵犯其合法权益而采取的投诉、举报、提起行政复议或行政诉讼等行为。而是指镇街一级行政主体在日常执法实践中发现的符合基层事权基本特征且应被施以行政处罚的事项，由于不在经审批的赋权范围内基层无权处理，对此情形应当向上级及时反馈、同时审批时针对该反馈情形的特殊性精简审批流程，做到专事专报、专事专批，使得省级政府在获得充分汇报材料的前提下及时作出调整赋权范围的决定，从而促成执法与赋权的良性互动，体现制度建构的探索性原则，最终实现相关制度的完善。

（三）监督阶段

1.建立执法业务考核制度

如前述执法人员配置方面的制度完善建议，采取执法团队形式开展执法活动将有助于提升执法效率，保证执法专业性和执行力，因此，也应当采取团队考核制的方式予以评价。以办案数量、质量、效率、效果以及执法反馈积极性等因素为主要考核标准，同时将执法人员分为只参与现场行政执法活动一线执法岗与担任领导职务有执法队伍管理职责的执法管理岗。一线执法岗侧重办案数量、质量和效率等更贴近业务方面的考核，而执法管理岗侧重最低办案数量、执法效果、执法反馈积极性以及队伍管理等更贴近管理方面的考核。总而言之，贴合岗位职责特点、执法团队人员配置情况等制定合理可行的考核制度，以真正提升基层行政处罚权的执法能力。

2.充分发挥基层纪检监察力量的监督职能

党的十八大以来特别是2018 年国家监察制度全面推开的背景下，镇街纪检监察监督工作愈发受到重视，其在基层治理中所起到的作用也愈发重要。镇街纪检监察工作运行主要包括两重机制：“一是监督执纪机制，是业务工作开展落实的机制；二是治理监督机制，是推动治理任务依法、依规、保质、保量、按时落地的机制”[20]。而基层纪检监察力量可以通过监督执纪机制加强对行政执法人员的监督，运用专门的措施监督规范执法人员行使行政处罚权；同时为行政处罚活动撑腰，如遇到村或社区干部不配合镇街开展行政执法工作，基层纪委监委可以对上述人员采取党纪政务处分的方式以保障执法工作的开展。此外，镇街纪委监委应当将镇街行政处罚权视为重点督查任务，以确保相关工作有序、合法、合纪以及合规。

3.侧重赋权性行政规范性文件的附带性审查工作

经前述论证，制度初施阶段可以采取行政规范性文件的规范形式，即省级政府可通过行政规范性文件向镇街赋予行政处罚权，由此当行政相对人就镇街所做出的行政处罚行为向法院起诉的，法院可依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（以下简称《行诉法解释》）第148 条规定可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的《行政处罚法》第24 条规定以及相关条款等方面对该赋权性质的行政规范性文件进行审查，如不合法将按《行诉法解释》第149 条之规定向制定机关提出司法建议，这是践行依法行政原则的体现，是对省级政府赋权决定权司法层面的有效监督。故此，人民法院务必切实重视对这类行政规范性文件的附带性审查工作，通过司法监督提高赋权性文件的质量，最终实现行政处罚权下移制度的完善。