实施城市更新行动 营造高品质空间

王 凯

引言

站在全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的新起点上，习近平总书记创造性地提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。在中国式现代化的新征程上，城市作为经济、政治、文化、社会等各类活动的中心，不仅承载人民美好生活，而且是贯彻落实新发展理念、构建新发展格局、实施扩大内需战略的重要载体。

“人民城市人民建，人民城市为人民”，提供高品质生活、建设高品质空间、不断满足人民群众对美好生活需要，这是社会主义现代化城市的应有之义。在中国式现代化的时代语境中，在城市发展的全新阶段，我们需要什么样的现代化城市？如何建设让人民更满意的高品质空间？城市更新行动恰好提供了一种答题思路。

1 宏观背景

1.1 城市问题集中爆发是城市发展的阶段特征使然

改革开放40多年来，中国高速的城镇化创造了世界城市发展史上的奇迹，7亿农民进入城市，新增400余座城市，基本完成外延扩张——“乡土中国”变身“城市中国”，2021年中国城镇化率已经达到64.72%。国际经验表明，城市化率达到60%左右正是社会矛盾和问题集中凸显的时期（图1）。日益严峻的资源环境压力、城区设施老化引发的安全事故、种种突发的生产事故、人为的生态破坏事件……在这一发展阶段，我们不仅要持续解决城镇化过程中带来的问题，而且要注重解决城市发展本身所产生的问题[1]。针对城市自身发展中的突出问题，制定、实施相应的政策举措和行动计划，着力解决环境污染、公共卫生、住房建设、功能优化、安全生产等城市内部的结构性问题是当务之急。

图1 国外城镇化阶段的对应问题与行动计划

1.2 新冠疫情暴露出城市亟需“补短板”和“堵漏洞”

新冠疫情大流行之下，许多地方医疗基础设施建设不完善、城市应急管理配置不足与效率不高以及城市治理存在明显短板等问题在压力之下被集中暴露出来。突发事件所带来的深刻教训与后疫情时代的举步维艰，既是公共卫生问题，同时也是深刻的城市空间治理问题。在新冠疫情暴发后，中规院团队在全国组织了7 500份问卷调查，调查结果反映出城市发展中的突出问题在于城市基本服务的“补短板”和基层治理的“堵漏洞”等方面，城市最缺的是基本服务、活动空间和养老设施等。某省会城市70家新冠肺炎定点医院和发热门诊医院主要集中在三环路以内，全市定点医院15分钟步行距离内仅能覆盖40%的住宅小区。郑州、武汉、西安、福州、南宁、厦门、北京等城市18层以上或容积率3.5及以上的高层、高密度居住区用地面积占建成区居住用地面积的比例超过10%。高密度、超高层的建设方式进一步加大了公共卫生风险，增加了城市应急管理难度。

1.3 中国式现代化对城市发展提出了宜居、韧性、智慧的新要求

住建部2020年对59个城市的完整居住社区专项调研结果显示，城市完整居住社区平均占比为35%，57.6%的样本城市未达到该平均值。硬件上，社区建设短板多，社会满意度低。城市普遍存在公共服务设施不完善、公共活动空间不足的问题，公园的平均覆盖率仅为64%。软件上，服务管理与社区治理短缺也是普遍问题，调查结果显示，城市的物业管理覆盖率平均仅为68%。为了更好解决城市发展面临的现实问题，推动实现城市发展的中国式现代化目标，党的二十大报告专门提出了“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”[2]。

1.4 城市更新是新时代城市发展的战略选择

在国家推进城市建设工作的总体要求之下，新时代实施城市更新行动本质上是推进以人为核心的新型城镇化。正如党的十九届五中全会所提出的“推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。 强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”[3]。

因此，实施城市更新行动的重要意义在于推动城市结构优化和品质提升，转变城市规划建设管理方式，全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展。

2 政策解读

城市更新是一项系统性工程，为了更好地推进城市更新行动，国家住房和城乡建设部联合多部委组织开展了一系列顶层制度设计工作。在联动各地系统开展城市更新工作的同时，还积极组织开展了城市更新试点工作，探索新模式、谋划新机制。

2.1 国家顶层设计

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。时任住房和城乡建设部部长王蒙徽指出，新时代国家开展城市更新工作将对推动城市高质量发展、实施扩大内需战略、推动城市开发建设方式转型、推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感、幸福感、安全感具有重要意义。具体的城市更新工作将重点围绕健全体系、优化布局、完善功能、管控底线、提升品质、提高效能、转变方式等7个方面展开（图2）。其后，住建部陆续出台了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（2021.08）、《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（2021.11）等一系列文件支持城市更新行动。据不完全统计，截至2021年底，全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。城市更新不仅解决了城市发展中的突出问题和短板，也成了新的经济增长点。

图2 城市更新行动的具体任务

2.2 统筹区域部署与开展试点工作

围绕落实国家战略，促进地方高质量发展，推进城市更新行动，住房和城乡建设部近年来与各省市签订了一批共建合作协议，包括与上海市联合开展“部市共建超大城市精细化建设和治理中国典范”（2020.07）、与浙江省合作“推进共同富裕示范区建设”（2022.01）、与江西省共同实施“城市体检评估机制推进城市高质量发展示范省建设”（2021.09）等工程。2020年底，住建部与辽宁省合作共建城市更新先导区，目标将沈阳市、大连市和沈抚示范区打造成辽宁省城市更新示范市和示范区，并在全省形成120个左右的更新区域典型案例。这些工作为真正实现城市更新“从行动到共识，从实践探索到制度化、常态化”打下了重要基础。

2021年11月4日，住房和城乡建设部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在江苏南京、苏州等全国21个城市（区）开展为期2年的第一批城市更新试点工作，重点进行城市更新统筹谋划机制、城市更新可持续模式以及建立城市更新配套制度政策等3个方面的探索工作，为进一步在全国推广试点经验创造条件。

2.3 划定政策底线

在积极推进部省联动、地方试点的同时，国家还针对城市更新过程中存在的一些错误倾向进行了纠偏，及时指出“什么是不能做的”“什么是应该做的”以及“什么是鼓励做的”。在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中，专门提出“坚持划定底线，防止城市更新变形走样；坚持应留尽留，全力保持城市记忆；坚持量力而行，稳妥推进改造提升，坚持‘留改拆’并举、严管大拆大建，注重提升功能，增强活力”。通过政策文件明确管控底线，科学引导、稳妥推进城市更新行动。

2.4 形成政策清单

近年来，各地按照党中央、国务院有关决策部署，大力推进城市更新相关工作，其中，开展较早的城镇老旧小区改造工作在实践探索方面取得了显著成效。2020年底，住建部开始总结地方城镇老旧小区改造的实践经验，形成并印发了《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第一批）》，目前可复制政策机制清单已经公布到了第六批。2022年底，住建部印发《实施城市更新行动可复制经验做法清单(第一批)》。政策清单来自不同地区、不同层级的项目实践，内容涉及项目生成与审批、存量资源利用、资金筹措、适老化改造、长效管理、工作机制构建、配套政策创新等方面。这些可复制政策机制和典型经验做法，为其他地区提供了多种解决实际问题的思路参考。

3 工作方法：以城市更新行动为总纲，营造高品质空间

3.1 坚持以人民为中心的核心思想，建设人民满意的城市

在实施城市更新行动、提升城市品质过程中，重点是要关注4个“2亿人”。一是2亿新市民、青年人，他们中约70%的人只能在城市租房居住，居住品质较差，住房困难突出（图3）。二是还居住生活在城镇老旧小区中的2亿居民，这些住区普遍存在设施老化、功能不健全、安全隐患多等问题。三是2亿老年人群体，他们的住房适老化设施严重不足，难以满足居家养老的基本需求。四是我国的2亿儿童，他们对于安全、健康生活环境的新需求是现代化国家、现代化城市应当关注的重点。

图3 部分城市新市民、青年人保障性租赁住房覆盖率

从群体到个体，优化空间资源的个性化配置。新时代的城市应当是对儿童友好的城市、对老龄友好的城市、对外地人友好的城市、对弱势群体友好的城市。近年来，国家针对不同人群密集出台了相应的城市发展政策，例如国家发改委联合多部门出台了《城市儿童友好空间建设导则（试行）》《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》《2022年中国儿童友好城市发展报告》（白皮书），共青团中央出台的《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》《面向青年的城市空间供给建议》，住房和城乡建设部针对老龄人群开展的《城镇适老化建设和改造关键控制要素和实施策略研究》《城市建设适老化转型技术应用研究》等。城市公共服务供给将更多转向“个性化服务”与“全龄友好”。

3.2 城市更新是一项系统性、整体性、全局性的工作

习近平总书记指出：“城市工作是一个系统工程。”任何时候，城市的整体性与复杂性不会削弱，只会增强。随着城镇化的推进，城市发展由大规模增量建设进入到存量提质增效和增量结构调整并重的新阶段。面对城市这样一个复杂系统，城市更新行动显然不是简单的一项工程，也不能单纯地理解为“老旧小区改造”或者片区的有机更新。其工作既要大处着眼，又要小处着手，统筹城市发展的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，以期全面提升城市发展质量和空间品质。从城市发展目标来看，随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众对更好的居住条件、更优美的生活环境、更完善的公共服务等充满期待，对城市建设的要求已经实现了从“有没有”到“好不好”的转变。因此，当前城市更新工作的总体目标是既要补短板，又要提品质，要建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

就具体工作而言，城市更新行动是全过程、多主体的系统工作，贯穿规划、建设、管理、运维全过程。过程中需要建立贯穿项目策划、规划编制、方案设计、建造实施、运营管理、总结改善的动态实施机制。城市更新也是一项需要政府、市场、居民三方参与、相互协作的工作，从试点效果来看，城市更新工作单靠政府是推不下去的，单靠市场又容易走偏，所以需要政府的引导，需要市场的发力，更需要居民的积极参与，这其中的制度创新是城市更新行动的主要着力点之一。

3.3 以城市体检评估为基础，因时制宜、因城施策

“无体检，不更新”，城市体检已经成为城市更新工作的前置条件。2018年，住房和城乡建设部会同北京市率先开展城市体检评估工作。随着城市体检评估工作在全国的推广，住建部城市体检评估试点城市已由2019年的11个，扩大到了2022年的59个。近年来，城市体检评估的主题结合时代要求，突出了“防疫情、补短板、扩内需”的主题，并新增了自建房安全专项整治、老旧管网改造和地下综合管廊建设等专项体检内容，城市体检评估工作日趋成熟完善。作为一项基础性工作，城市体检可以精准查找城市发展中的短板与不足，进行针对性的整改，推动城市人居环境高质量发展。尤其是在城市更新工作中，更新改造地段往往面临着复杂的产权信息与多样的城市问题，更需要细致的规划与治理手段，而这一切都离不开精细化的城市体检评估作为工作开展的数据基础[4]。城市体检也是一项系统性工作，它贯穿规划编制、建设、实施、管理的全过程，兼具监测、评估、预警、反馈的作用，是促进城市健康发展的重要抓手。

4 实践路径：聚焦四类空间

4.1 加强老旧小区改造，建设全龄友好完整社区

安居乐居是人类永恒的梦想，城镇老旧小区改造是重大的民生工程和发展工程。这几年，在开展老旧小区改造试点探索的基础上，国家不断完善财政、金融、税收等支持政策，总结推广先行地区的经验做法，提出了城镇老旧小区改造的正面、负面清单，帮助群众改善了居住环境，激发了老旧社区的生机和活力，增强了基层党组织的号召力，成效十分显著。

各地在实践探索中也形成了丰富的经验与创新做法。江苏昆山中华园小区改造项目，将历史上3处农民安置小区，改造成为综保区员工所需的生活居住配套设施，解决了大量外来务工人员的住房难题，促进了昆山工业发展。另外失地农民通过闲置的房屋出租，换取收入，改善生活条件，各得所需，成为一种老旧小区更新与城市发展协调互动的创新模式。北京真武庙“租赁置换”模式则是通过改造室内外环境，将破败的老旧小区变成了温馨舒适的“人才公寓”，满足了附近商务区就业人群职住平衡的租房需求，通过租赁置换、养老置换、改善置换等方式，实现多方共赢。

2022年10月31日，住建部和民政部正式发布《关于开展完整社区建设试点工作的通知》，通知明确，试点工作自2022年10月开始，为期2年，重点围绕完善社区服务设施、打造宜居生活环境、推进智能化服务、健全社区治理机制四方面内容探索可复制、可推广经验，推进适老化、适儿化改造，建设全龄友好社区。对于基本服务，要补齐标配；对于全龄友好的个性化需求，要精准选配；对于未来场景的可能需求，鼓励有条件的地区增配新的服务。这些都为未来的老旧小区改造指明了方向。

4.2 加强历史文化保护，塑造城市特色风貌

4.2.1 保护传统风貌，延续文化基因

一个城市独一无二的气质与精神来源于其独有的地方文化，可以说，“本土性”就在于“文化性”。城市更新工作需要保护好前人留下的文化遗产，延续城市文脉。全面开展城市设计工作，优化空间和建筑布局，修复山、水、城传统格局，塑造城市时代特色风貌。保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌。当然，城市建设发展中实现文脉传承并不只是对历史形式、符号本身的保护或复制，而是空间要素地域性组合模式及其内在生成机制的延续，由此形成形态组织与场所营造方法，才能实现历史文脉传承与城市建设发展的共赢[5]。因此，在实施城市更新行动中，要格外注重结合城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，营造独一无二的城市风貌与魅力空间。

4.2.2 培育产业新功能，绘就老城新气象

对于传统的城市特定功能区，推进活化利用，要充分发挥历史文化遗产的使用价值，加大开放力度，更好地服务公众，将其用起来、活起来。对于一些传统功能已经消失的历史文化空间，需要通过专业的策划与规划，植入新的功能与业态。比如苏州的“姑苏八点半”，就是将特色事件作为触媒引入，结合苏州特有的文化、娱乐、餐饮、购物，以夜经济的形式，落位到观前街等传统商业空间和古典园林中，以“微更新”的方式，激活老城区的文化经济活力。

古城或者片区的活力复苏带来的不仅是简单的旅游消费，文化的巨大能量以及后续的良性反馈往往出人意料。江西省永新古城更新就是立足山水、人文、红色、生态等资源，通过生态修复与功能优化，挖掘文化记忆，重塑文化品牌，不仅带动了县域文化与经济发展，而且吸引了大批外出永新人回流，成为城市更新助力新型城镇化建设的典型，创造了独具魅力的永新模式。

4.3 正确处理人与自然的关系，营造高品质公共空间

城市公共空间是城市生活的最大福祉之一，而我国大多数城市都面临着滨水空间、文化场所、特色街区、郊野公园等高品质公共空间不足的问题。如何为人民提供更加充足、更加优质的公共空间，首先需要站在人与自然和谐共生的高度来谋划与规划，加强生态修复，保护生态环境基底，塑造自然、生态的城市整体格局。其次是有的放矢，打造若干重点公共空间。比如上海自2018年开始，逐步贯通黄浦江核心段45 km、苏州河中心城区42 km岸线，把“一江一河”最好资源留给人民，建设具有全球影响力的世界级滨水区。此外，需要见缝插绿，建好家门口绿地，比如江苏推进的口袋公园建设行动，将各种边角空间、闲置地块改造成口袋公园，口袋公园规模较小、布局灵活、环境友好、功能多元，还兼具优化和均衡城市绿地布局、满足居民休闲游憩需要、完善城市功能品质等积极作用。

中国的城市发展已经从“增量时代”进入到“存量时代”，这是城市更新必然会出现的现实背景。城市公共空间的匮乏也需要从存量空间中寻找解决思路。以桥下空间为例，我国桥下空间存量十分巨大，但开发利用却十分有限，因此也成为了设计师们开展“微更新”的重点对象。国内已经有一些较为成熟的改造案例，改造后的桥下空间主要服务于周边居民，以生活需求为主，提供多种促进社区邻里交流的场景，不仅提高了空间利用效率，而且还能促进片区空间环境改善，重塑城市、街区的关系。比如上海市长宁区对桥下空间采用集约开发节地模式，改造后的桥下多出了一座体育公园，节地率达100%（图4）。上海普陀区则运用见缝插针的空间复合理念，利用武宁路桥下剩余空间，将其更新为一座有咖啡馆的河边驿站。

图4 上海市长宁区桥下空间改造的火烈鸟体育公园

4.4 推动功能转换，助力老工业区更新

4.4.1 整体规划，统筹实施

老工业区往往存在土壤污染严重、基础设施薄弱、搬迁成本较高、自主拆迁难度较大等棘手难题，在城市更新过程中需要建立一套自上而下的推进机制，进行统筹谋划。以青岛市主城区的老工业区为例，在老工业区更新过程中，青岛市成立市级工作专班，顶格推进更新工作。市、区两级联动，整体规划、统一设计、综合平衡，在规划时同步编制产业发展规划，因地制宜设计实施路径。在建设中，先行启动基建设施建设与完善周边配套，全面提升吸引力。

4.4.2 找准定位，内外兼修

对于大多数已经丧失原有生产功能的老工业区，这类公共空间的更新一般包括生态修复、功能植入、文化重塑等方面工作。在生态修复方面，以北京市石景山区首钢北区更新项目为例，首钢项目首先对更新片区进行了工业污染治理，治理过程结合了雨水花园、海绵城市等理念，修复其生态稳定性。其次进行复绿，通过景观设计与绿地织补，恢复其生态价值。在功能植入方面，国内大多数的老工业区都面临二产向三产的转变，能否找准定位、打造独特的创意IP关乎更新与转型成败。此时，文化重塑的作用就凸显出来了。以陶溪川为例，这个以景德镇原国营宇宙瓷厂工业旧址为核心打造的文创街区，利用宇宙瓷厂工业场景，植入适应当代年轻人的功能业态，定期举办主题文化活动，打造了独一无二“陶溪川IP”，现在正逐渐成为这座城市的文化新地标（图5）。

图5 陶溪川丰富的文化活动

5 结语

《2022年世界城市报告：展望城市未来》指出，在未来30年，世界城市化步伐将进一步加快——预计到2050年，世界城市化率将从2021年的56%提高到68%，这意味着城市居民人口将增加22亿人[6]，按照我国城镇化中长期水平的预测，到2035年我国仍有1.5亿—2亿人口从乡村进入城市[7]，预估在2035年前后达到中国城镇人口高峰，而2030年也是我国实现碳达峰的目标年，“人口高峰”遇上“碳达峰”，很可能形成“两峰”叠加压力。

因此，城市更新，不仅是城市发展到当前阶段的必然诉求，而且更是关乎城市未来的先决条件之一。实施城市更新行动，不断提升城市空间品质与人居环境质量，增强城市活力与竞争力，建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，才能为更加充满活力和更加不可预测的未来做好准备。