基于议程构建理论下我国公共危机管理研究

尹静汝

摘要：公共危机沟通的重要性正在逐渐超越解决危机的决策与行动力，成为公共危机管理主体关注的焦点。所以，管理主体不仅需要进行危机管理，还需要进行危机爆发后的形象维护和公众引导，这便涉及议程构建问题。议程构建视角不仅重视大众媒体和政策制定者，而且重视社会进程，特别是公共部门与非公共部门、公众之间的相互依存关系，以往由单一主体主导的议程设置逐渐演变为由多元主体共同体主导的议程建设。本文在梳理国内外公共危机研究成果的基础上，将议程构建理论引入公共危机管理，首先关注了公共危机议程设置的多元主体，其次分析了我国公共危机多元主体构建议程的实践与困境，最后提出了我国公共危机多元主体构建议程的优化策略。

关键词：公共危机管理；议程构建；公共部门；社会组织；公众

引言

随着人类社会的不断发展，公共危机的外延与类型逐渐扩大，其表现形式也更加多样，这无疑给公共危机管理带来了新的挑战。具体来看，其一，公共危机的复杂性与传播性提升，使公共危机管理面临着社会风险的加剧。经济财富的快速增长、科学技术的不断升级，加之全球化进程的影响，系统组件之间的耦合既紧密且复杂，公共危机不仅变得更易发生，而且其可能升级为全国、全球性的危机。其二，公共危机边界外溢，考验公共危机管理主体之间的沟通与协调。现代公共危机一个明显特征是其非地域化，比如全球气候变化、难民流动、食品恐慌、信息技术故障等形式的公共危机往往突破地域限制，向地方、区域和国家层面蔓延。这一方面考验着横向管理主体之间的合作与协调，另一方面又考验着纵向管理主体之间的调度与沟通。所以，跨领域、跨地区进行危机监测、预警和应对都变得更加重要。其三，全媒体时代的到来，使得公共危机管理呈现媒体化趋势。随着社会风险的加剧，公众不安全心理逐渐突出，公共危机沟通的重要性正在逐渐超越解决危机的决策与行动力，成为公共危机管理主体关注的焦点。也就是说，管理主体不仅需要进行危机管理，还需要进行危机爆发后的形象维护和公众引导。

一、公共危机管理的议程构建主体：从一元到多元

议程设置理论是由唐纳德——肖和麦克斯威尔——麦克姆斯在对1968年美国总统大选的研究中正式提出。其认为，大众媒体通过灌输受众应该思考的内容而不是他们实际思考的内容，从而对受众产生巨大影响。也就是说，如果一个新闻被频繁和突出地报道，受众就会认为这个问题更重要。麦克姆斯提出了议程设置的三种模型：“意识模型”“优先级模型”和“显著性模型”。随着越来越多的学者关注议程设置理论，研究内容开始从大众媒体与受众，拓展到公众与公共政策的制定者、執行者。罗杰斯和迪林根据媒体或公众的主导作用描述了议程设置和议程构建之间的区别。“设置”议程是指媒体议程对社会的影响，将媒体议程转移到公共议程，而“建立”公共政策议程。通过引入政策议程设置和政策议程建设这两个术语，伯科维茨对议程设置和议程建设理论进行了更细致的分析。他认为，在研究大众媒体和政策制定者之间的联系时，使用政策议程设置的概念仍然是合适的。然而，当重点不仅放在政策制定者的个人议程上，而且放在更广泛的突出问题上时，媒体仅代表公众情绪的一个指标。

由此可见，议程构建视角不仅重视大众媒体和政策制定者，而且重视社会进程，特别是公共部门与非公共部门、公众之间的相互依存关系。议程构建框架允许公众参与并扩大对公共政策制定过程的影响范围。随着互联网的出现与普及，任何组织和公众都可能成为议程设置的助推者，甚至主导者。以往由媒体主导的议程设置逐渐演变为由多元主体共同体主导的议程建设。在这个多元共同体中，不仅包括大众媒体，而且包括政府公共部门、社会私营组织，以及公众。对于大众媒体而言，其从主导者的角色向平等参与者转变，除此之外，大众媒体还作为多元共同体的沟通、共享、互动的平台，承担了提供媒介、连接纽带的作用。而对于政府公共部门、社会私营组织与公众而言，这是一个从消极接受到积极参与的过程，也是一种从旁观者到构建者角色的转变过程。

目前，国内关于公共危机管理的研究主要集中在三个方面：一是公共危机管理基础性研究，如公共危机概念、周期、类型研究，公共危机管理主体研究等，二是公共危机管理机制研究，如协作管理机制、多元共治机制等，三是公共危机管理手段研究，如利用媒体平台提升危机管理能力[1]。总的来看，国内外对于公共危机管理的研究已经取得了较为丰硕的成果，具有各自的研究特点与研究路径。但是，公共危机管理研究的共同线索是，危机的严重程度会随着时间的推移而增加，现代科学技术的发展与社会系统依赖性加深，更加大公共危机的破坏能力。

当危机出现，社会整体运转及组织内部工作都可能面临严重中断，甚至威胁社会和组织的核心价值，重塑社会经济格局。危机不仅涉及社会各个部门，从公共部门到私营部门，而且危机出现于任何问题领域，从社会经济到自然灾害。危机持续的时间可以是数小时，数天，数月，甚至数年。但是，所有危机能具有共同的要素，分别是对组织造成威胁、非正常状态的意外，以及决策时间短暂。危机管理是指决策者在准备、应对危机和从危机中恢复时所采取的决策和行动。公共危机管理是以政府为主体的公共部门运用公共权力，整合公共资源，有效预防处理和消弭公共危机的一种动态的全方位的管理过程[2]。成功的危机管理能够提升管理能力，巩固管理主体信心，建立公众信任。然而，失败的危机管理则会导致管理系统故障、管理主体地位受损，引发公众不满。所以，一方面危机考验着管理主体的认知能力、管理能力与道德能力，另一方面，危机也考验着管理机制的协调性、稳定性与创新性。

（一）公共部门

当公共危机出现时，政府公共部门需要采取非常规的方式来快速制定解决危机的政策议程，以期在短时间内降低危机的破坏力与影响力，恢复社会的正常运转。具体来看，公共部门基于两方面原因进行公共危机管理的议程构建：其一，避免由于危机造成政策体系的断裂。公共危机的出现在不同程度上会暴露相关公共政策的短板，而公共部门通过必要的议程建设，既能疏导公众的恐慌情绪，又能对政策体系进行不断修复，公共危机的危害程度与持续时间也随之减少。其二，危机的公共性要求公共部门必须立即做出反应。罗森塔尔曾把危机描述为“对社会系统的基本结构或基本价值观和规范的严重威胁”，可见，危机对整个社会的影响力已经超过了公众和社会组织的控制力。比如在爆发重大突发性公共事件时，公共部门强有力的议程构建能够在短时间提供明确的预防解决措施，从而在缓解公众情绪、维持公共秩序、提供公共服务中发挥至关重要的作用。其三，危机在一定程度上造成的冲击力迫使公共部门主动响应。公共危机对于政府而言是一项重大挑战，因为危机以一种方式很快会被扩大化，威胁到社会安宁与国家稳定。正是这种巨大的压力使公共部门更加积极主动的向公众提供相关信息，以避免陷入塔西佗陷阱，引发公众信任危机。

（二）社会组织

社会组织既可能造成公共危机，也同样受到公共危机的影响，但同时，社会组织也是公共危机的重要管理主体之一。社会组织的出现源于群体功能的出现和群体形式化的趋势。社会组织有多种类型，既有包括政府和企业在内的组织为实现特定目标而成立的共同活动团体，也有基金会、民间组织、社会服务组织等。进入21世纪后，随着电子信息技术的飞速发展，社会组织呈现出百家争鸣的现象。截至2020年，根据中国社会组织公共服务平台的统计，各类社会组织有88万个，且数量逐年递增。他们为我国的社会治理贡献了自己的一份力量。一方面，社会组织在公共危机预警方面具有独特优势。社会组织具有强大的信息网络，根植于社会，贴近公众，善于发现公共危机，并及时向公共部门与公众预警。另一方面，社会组织在管理公共危机方面具有自身价值。一旦发生公共危机，除了公共部门，社会组织是筹集社会资源、回应公众需要的主要力量。同时，社会组织的参与能够促进公众发挥主动性，形成独立的构建议程能力，实现社会的自我管理和公共部门与社会组织之间的良性互动，起到遏制公共危机的积极作用。

（三）公众

公共危机的复杂性与影响力随着社会发展更加多样与深入。从公共危机新的趋势和特点来看，需要更加全面、更大范围的应对这一问题，除了建立以公共部门为主体的危机管理体系，充分发挥社会组织的独特优势以外，公众成为公共危机管理主体的重要一员。而这一过程离不开互联网的媒介平台支持。互联网可以说是当代科技革命的伟大成就之一。它推动了信息技术的发展，是引领第三次革命的主力军，把我们的世界带到了一个新的平台。随着各种网络媒体的出现，打破了过去信息垄断的局面，每个人都可以成为一个信号源。也就是说，互联网的出现和发展不仅使得信息能够更快速地传达至公众，更使一部分公众完成了角色的转换，从传播客体成为传播主体，公众从过去被迫接受议程设置转变为主动进行议程构建的主体，成为参与公共危机管理的自发力量。

二、我国公共危机多元主体构建议程的实践与困境

在应对公共危机方面，我国公共危机管理能力随着管理理念的变革不断提升，在公共危机多元主体构建议程的实践中，我国公共危机议程构建主体从缺位到归位，公共危机议程构建内容从常态到丰富，公共危机议程构建平台也从单一向多样转变。

首先，从缺位到归位的公共危机议程构建主体。以突发性自然灾害事件为例，以往议程构建并不突出，而近年来各级公共部门积极进行议程构建，及时公布最新情况，同时公共部门和社会组织利用媒体平台搭建特别频道为公众提供实时播报，如灾害地图、24小时在线直播等内容。可以说，公共危机管理主体对于公共危机的反应时间在逐渐缩短，议程构建从最初的缺位到后来的归位，从对公共危机的失语到逐渐掌握话语主动权，这都对公共危机的解决产生了积极影响；其次，从常态到丰富的公共危机议程构建内容。通过梳理我国公共危机管理实践可以发现，在议程构建方面，公共危机管理主体的构建内容从常态到丰富。究其原因，是由于“以传者为中心”开始向“以受者为中心”管理理念的转变。比如，在爆发突发性公共卫生事件时，我国各公共管理主体不仅注重常态的事件追踪与公布，而且密集的进行防治措施的议程构建，引导公众科学看待，理性进行预防。此外，议程构建的内容不仅局限于卫生方面，甚至包括住房公积金服务保障、国家基本医疗保险、医护与相关工作人员无私奉献等内容。议程构建的主题从微观到宏观，以公众为中心，为其提供丰富的议程内容。正是由于这样，才能带动更多的公共危机管理主体参与其中，社会组织充分发挥后备军的作用，公众个体也积极响应公共部门和社会组织的议程构建，不听信谣言、不传播谣言，通过个人媒体平台，传播正能量，发挥第二舆论场的作用；最后，从单一到多样的公共危机议程构建平台。公共危机议程构建平台的多样，与科学技术的发达与大众媒体的发展离不开。在传统的议程构建中，依托的平台主要以广播、电视、报纸、杂志等传统媒体为主。由于传统媒体传播速度相对较慢，传播范围相对较小，公共危机议程构建的时效与影响随之减弱。而随着互联网技术的不断完善，网络和手机使用成本的逐渐降低，特别是移动终端的日趋成熟，新媒体开始崭露头角，并显示出了强大的生命力和影响力。由于在公共危机管理中，应对速度与辐射范围在很大程度上决定公共危机解决的成效，新媒体能够满足速度与范围的要求，为公共危机议程构建赢得宝贵的时间。但同时需要注意的是，在公共危机议程构建中，新媒体具有双刃剑的效果。新媒體传播具有空间脱域化特征，危机一旦爆发随即就可以扩散到更大地域范围，导致危机的恶性扩大化。所以，如何利用好多样的公共危机议程构建平台，成为考验公共危机管理主体能力的新难题。

尽管我国公共危机议程构建，已经逐渐从媒体设置到多元主体构建转变，但是在实践中仍然存在一些问题。本文将着重讨论公共部门议程构建的主体性、社会组织议程构建的积极性、公众议程构建的规范性，以及公共危机管理主体之间的协调性四个方面的问题。

首先，公共部门进行公共危机议程构建的主体性有待强化。目前，我国公共部门对于公共危机议程的主体性相对较弱，主要体现在构建速度不够迅速与辐射范围不够广泛两个方面。由于公共部门组织结构庞大且复杂，加之公共危机利用互联网扩散之快之广，都延缓了公共部门的应对速度，削弱了应对效果，使公共部门的议程构建落后于社会自发形成的舆论场，失去解决危机的主动性。在这种情况下，只有充分发挥公共部门的主体性，重新夺回发言权，才能减少公共危机的杀伤力。

其次，社会组织进行公共危机议程构建的积极性有待提升。一方面，由于我国的社会组织在公益精神、志愿精神和社会公信力方面还需加强，其在公共危机发生的第一时间，缺乏自主进行议程构建的主动性。另一方面，由于社会组织结构有限，尚未形成完善的议程构建组织架构，比如缺乏专业人才与构建平台，都使其无法全力配合公共部门的议程构建。所以，无论在自主议程构建方面，还是在配合议程构建方面，目前我国社会组织的积极性都比较薄弱，还需进一步提升。

再次，公众进行公共危机议程构建的规范性有待提高。由于我国公民社会尚处于发展阶段，公众个体在自我管理、自我组织、自我提高方面的能力还需不断挖掘。然而，在普通公众的生活环境内，人们在工作生活之余的闲谈中存在着口头舆论场[3]。所以，一旦公众缺乏自我管理、自我组织、自我提升的规范意识，口头舆论场有可能在不知不觉中形成负面的议程内容，并通过公众的自主传播，最终对公共危机的解决造成不利影响。

最后，公共危机管理主体之间议程构建的协调性有待加强。在公共危机议程构建方面，尽管公共部门担当着主要责任，但是由于公共危机管理难度的增大，多元管理主体同样需要发挥作用，构建多元化的管理体系。但是，由于常规管理体系较为滞后，尚未形成高效互动的公共治理结构。特别是在公共危机议程构建方面，各管理主体之间缺乏畅通的沟通渠道与有效的沟通机制，最终造成协调性较差，未达到“一加一大于二”的管理效果。

三、我国公共危机多元主体构建议程的反思与优化

针对我国公共危机多元主体构建议程实践中公共部门议程构建主体性不足、社会组织议程构建积极性不高、公众议程构建规范性不强，以及公共危机管理主体之间议程构建的协调性较差的问题，可以从四个方面予以优化，从而不断提升我国公共危机多元主体构建议程的成效。

首先，构建以大众媒体为平台，以公共部门为议程构建主体，以社会组织和公众为议程构建参与者的公共危机多元主体管理机制。只有建立了完善的管理机制，使各管理主体合理分工，建立各主体以及管理体系内外沟通的桥梁，才能维持其管理系统的内在逻辑与结构，从而形成一种自发的内运动。大众媒体便是各个主体与系统内外的桥梁，因为任何管理主体在参与公共危机议程构建的过程中，都离不开作为构建平台与发声工具的大众媒体；其次，公共部门当好公共危机议程构建的“领头羊”。在公共危机爆发初期，如果公共部门议程构建缺位或者错位，不仅会造成公共危机进一步蔓延和失控，影响整个社会系统的正常运转，而且会损害公共部门的公信力，对国家形象产生不良影响。由此可见，公共部门越是在危急时刻越要发挥定海神针的作用。我国公共部门的构建能力与引导能力需要进一步加强，充分发挥其主体性作用，当好“领头羊”，把公共危机的舆论方向指引到正确的方位，从而带动其他管理主体和公众的话语构建力；再次，社会组织当好公共危机议程构建的“接力棒”。 优化社会组织外部环境，实现公共部门、社会组织和公众的良性互动。特别是公共部门与社会组织的良性合作是有效实现公共危机治理新模式的途径[4]。在公共危机议程构建中，社会组织应通过及时救助、提供技术和资源，发挥有效的舆论引导作用，在政府、公众和社会之间架起一座桥梁，弥补公共部门的缺失，当好公共危机议程构建的“接力棒”。同时，公共部门应加强对社会组织的舆论引导和议程监督，以充分发挥其积极作用；最后，公众当好公共危机议程构建的“满天星”。公共危机期间，人员、物资、信息等资源紧缺，公共部门无法在短时间内有效独立控制大规模危机事件，极易发生负面的舆论旋涡。由此，应在公共部门的引导下，迅速建立社会合作伙伴关系和社会合作网络[5]。此外，公众的议程构建意识和议程构建能力是影响危机管理效果的重要因素。因此，面对危机事件，公众需要当好公共危机议程构建的“满天星”，从而不断扩大危机管理的社会基础。

结语

总之，将议程构建理论引入公共危机管理全過程，从危机信息的获取和预警，到危机的准备和预防，再到危机的回应和控制，最后到危机发生后的恢复与重建，汇聚多元主体共同参与、同频共振是优化公共危机管理的重要策略。

参考文献：

[1] 叶中华，赵宏利.我国公共危机管理研究的热点、演化趋势及前沿―― 基于CiteSpace的文献计量[J].科技促进发展，2021，17（04）：621-629.

[2] 张越.论公共危机管理中新媒体的有效运用[J].学习与实践，2020（8）：81-85.

[3] 南振中.把密切联系群众作为改进新闻报道的着力点[J].中国记者，2003（3）：6-10.

[4]王颖，金子鑫.社会组织参与城市公共危机协同治理的路径[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2023，43（10）：92-97+184-185.

[5] 唐有财.公共危机背景下社区共同体的构建[J].社会科学辑刊，2023（1）：86-94.

（作者单位：1.宁夏大学法学院 2.宁夏大学新华学院）

（责任编辑：豆瑞超）