基于BSC的“双高”专项资金绩效评价体系研究

张 震 , 姜 曼

(湖州职业技术学院 计划财务处, 浙江 湖州 313099)

后疫情时代,财政收支紧平衡压力不断加大,这对高职院校提高“双高”专项资金的利用率提出了更高的要求。研究并完善“双高”专项资金绩效管理评价体系,并将其用于高职院校的绩效管理,有助于规范专项资金的使用,提高专项资金的使用效率和学校财务的管理水平;有助于推动“双高”建设和科研成果转化,更好地培养高水平的技术技能人才;也有助于高职院校实现可持续发展,更好地服务地方经济社会的高质量发展。

一、“双高”专项资金的来源、用途与特征

(一)“双高”专项资金的来源

目前,“双高”资金以地方财政拨付为主,中央财政奖补为辅,多渠道供给。资金来源主要有中央及地方财政投入、主办方投入、行业企业投入与学校自筹[1]37。中央财政通过“现代职业教育质量提升计划”专项资金,对“双高”建设项目给予奖补支持,以转移支付的方式逐级拨付,由省级财政统筹转拨给学校。地方在完善高职生均拨款制度、逐步提高生均拨款水平的基础上,对“双高”建设学校给予重点支持,一般以地市级财政拨款为主,县区级财政作为补充。目前,省级和地方财政资金主要用于教学条件改善、实验实训室建设、数字校园建设、人才引进工程等项目,行业企业投入主要以合作办学、骨干企业与学校共建实验实训室等校企合作的方式实施。高职院校在年度预算安排中,在满足基本支出需求的前提下,根据“双高”建设目标投入相应的配套资金,以完善财政资金结构。

(二)“双高”专项资金的用途

“双高”专项资金有规定的用途和范围。相关文件提出,“双高”专项资金的使用应有紧盯“引领”、强化“支撑”、凸显“高”、彰显“强”、体现“特”的绩效要求,应围绕“双高”建设10大任务,促进学校各个方面的建设,具体包括加强党的建设这个基本任务,打造技术技能人才培养高地、技术技能创新服务平台、高水平专业群、高水平“双师”队伍等4个建设任务,提升校企合作水平、服务发展水平、学校治理水平、信息化水平和国际化水平等5个目标任务。按核算时的业务内容性质,“双高”专项资金又可分为设备材料费、维修(护)改造费、业务支出费、委托业务费、合作交流费、人才引进和培养费、科研事务费、其他费用等各种不同用途的经费项目。

(三)“双高”专项资金的特征

目标多元性是“双高”专项资金的主要特征。为了完成特定工作任务,“双高”建设根据不同的目标或任务设定了许多项目。因此,“双高”专项资金与其他专项资金相比,不仅具有资金体量大、来源多、覆盖面广、项目数量众多和建设任务周期长等总体特征,还具有支付链长、项目管理复杂、项目支出专业性强、核算难度大等资金管理特征,以及经济性、效率性、效益性和合规性等绩效目标方面的特征[2]51。

二、“双高”专项资金的管理现状

(一)绩效管理意识淡薄

目前,高职院校缺乏专门且有效的“双高”专项资金绩效管理评价体系,专项资金绩效管理主要表现为按照财政部门相关要求填写报表。填报的项目包括项目基本信息、项目测算、年度支出计划、项目绩效目标等总体指标和一些项目绩效指标。其中,项目绩效指标分为产出指标、效益指标和满意度指标。产出指标是主要指标,主要包括数量、质量、时效和成本等指标;效益指标包括经济效益指标和生态效益指标。这种通用的项目管理填报方式与“双高”专项资金绩效管理在内容和要求上并不一致,在关键绩效指标的细化方面存在明显不足。“双高”建设的每项任务需要哪些具体指标,以及各指标的权重如何分配,都没有明确要求。另外,在整个绩效管理过程中,相关部门互动较少,部门自主管理意识比较淡薄;财务部门只负责收集数据,信息填报与分析缺乏科学性和合理性;业务部门则将工作重点放在项目实施上,缺少主动参与绩效管理的动力。

(二)绩效评价体系不够完善

高职院校以财政专项资金绩效管理为主的管理状态和指标体系,只是满足了财政部门的报表需求,并未形成适合自身发展战略和绩效管理的自评体系,存在评价方法比较简单,指标过于单一等问题。绩效评价内容主要体现为是否有绩效目标、资金使用进度和项目产出绩效,体现不出“双高”建设的目标任务和凸显“高”、彰显“强”、体现“特”的绩效要求。财政部门绩效评价按年度进行的方式,也导致学校出现了一些短视行为,没有从长远战略角度通盘考虑项目规划。在具体编制时,受财务人员和业务人员的知识能力局限,绩效指标往往缺乏科学性,这大大降低了绩效评价对项目效益的引领作用[3]53。

(三)评价结果运用不受重视

当前,专项资金绩效评价结果大多不予公开,往往只是作为内部资料保存。且评价结果的运用缺乏制度保障,没有建立起与“双高”专项资金绩效评价结果相关的考评和奖惩制度,以及跟踪监督和反馈落实机制。各业务部门只重视项目的实施和资金的使用,不重视绩效评价结果的运用,也缺乏对评价结果与绩效目标偏差原因的深入分析。

三、基于平衡计分卡理论的“双高”专项资金绩效指标体系

(一)基于平衡计分卡理论的绩效评价指标体系的优势

平衡计分卡(简称BSC)理论是一套完善的公司绩效考核评价工具,在传统的财务指标绩效评价模式基础上,引入了客户、学习与成长、内部流程等三个维度的绩效动因。学校在BSC的具体内容和要求上与公司并不完全一致,但作为一种战略性业绩评价体系,学校“双高”建设目标与BSC的发展战略相一致,都有明确的使命愿景和战略目标。以学校发展战略为中心,根据高职院校专项资金的特点,以BSC为基础构建“双高”专项资金绩效评价指标体系,可以达到创新高职院校专项资金绩效评价体系的目的。课题组运用层次分析法,构建的基于BSC的“双高”专项资金绩效指标体系,把绩效指标分解成3个层次4个维度,3个层次分别定义为目标层、准则层和方案层,各层次间上层指标统领下层指标,下层指标对相应的上层指标起到解释作用。另外,下层指标与上层指标的两两比较,可以用来判断下层指标对上层指标的影响程度。

按BSC的4个维度,目标层分为财务、客户、内部流程和学习与成长等维度[4]91。4个维度再逐步细化到准则层和方案层。方案层分别从4个不同维度分析准则层绩效指标,最后归总反映到目标层的4个维度中(参见图1)。

图1 基于BSC的“双高”专项资金绩效评价目标层4维度构成图示

将BSC引入绩效评价体系,通过分析“双高”专项资金来源渠道、涵盖内容及其特征,收集和遴选绩效指标来构建“双高”专项资金绩效评价体系,可以提高“双高”专项资金绩效评价的精确度,为评价人员提供一种全新的思路。BSC又是一个受愿景和战略驱动、自上而下的过程,4个维度互为因果关系,能够从总体上解决学校财务指标与非财务指标的平衡、外部与内部的平衡、领先指标与滞后指标的平衡、当前与未来的平衡,从4个维度平衡高职院校的资源布局和结构布局。4个维度的结合与相互关联,可以避免以往绩效评价指标的片面、单一等问题,进一步完善了绩效评价指标体系[5]93。

(二)基于BSC理论的绩效评价指标的遴选

“双高”专项资金的主要特点是资金支持面广、目标多元。因此,课题组在“双高”建设10大任务的基础上,按照专项资金的特征,依据定量和定性相结合、共性与个性相结合、科学与客观相结合的原则,全方位多层次地概括提炼出4个维度的关键性指标,并将其确定为绩效指标。

1.财务维度方面的绩效评价指标 作为投入指标,财务维度是BSC的关键核心指标。它直观地反映了“双高”专项资金投入的使用效果,尤其是资金利用和资源配置情况,可以从财务管理和资金投入两个方面进行考核。预算执行率和总资产增长率是反映财务管理情况的重要指标[6]12。省“双高”专业群建设项目投入占比、生均教学仪器设备值、生均教学经费增长率反映的都是资金投入情况。

2.客户维度方面的绩效评价指标 作为产出指标,客户维度一般指资金的受益对象,具体体现在客户受益的程度上。可从人才培养、教学资源建设、教材与教法改革、实践教学基地、校企合作这5个方面对该目标进行设置,使其分别对应“双高”建设中打造技术技能人才培养高地、高水平专业群和提升校企合作水平这3大目标任务。方案层中的人才培养改革完成率、创新创业课程学时占比和“X”证书培训认证占比是反映人才培养质量的重要指标。专业群精品在线共享课程数、数字化资源库与课程标准建设数是反映教学资源建设的重要指标。新形态教材编写数、市级及以上教学改革研究项目立项数是反映教材与教法改革的重要指标。“研训科创”一体化高端实训基地建设数、市级及以上重点实验室立项数、学生授权专利数、大学生科技创新项目数是反映实践教学基地建设成果的重要指标。校企协同创新中心建设数、产教联盟成立数是反映校企合作成果的重要指标。

3.内部流程维度方面的绩效评价指标 作为过程性指标,这一维度关注的是资金使用中的合规性、有效性和效益性,主要体现为优化校园内部管理流程中制度制定和执行环节的相关指标。准则层选取制度建设和信息化建设两方面指标,分别对应“双高”建设中提升学校治理水平和信息化水平这两个目标任务。其中,内部控制制度的完备性和制度执行的有效性是反映制度建设的重要指标,信息与数据管理水平和业务模块信息化共享情况是反映信息化建设水平的重要指标。

4.学习与成长维度方面的绩效评价指标 作为效果性指标,这个维度反映的是一个学校的科研和创新能力,其要素是教师和学生。准则层选取教学创新团队建设、社会服务、国际交流与合作这3个方面作为衡量指标,分别对应“双高”建设10大任务中的打造高水平“双师”队伍、技术技能创新服务平台、提升服务发展水平和提升国际化水平这4大任务。其中,高层次人才引进数、专业带头人培养数、专业骨干教师境外培训数是反映教学创新团队建设的重要指标。承接企业技术服务项目数、科技成果转化数、社会人员培训及职业技能鉴定数是反映社会服务的重要指标,国际化人才培养数和走出去服务企业数是反映国际交流与合作的重要指标。

(三)绩效评价体系各指标的权重设置

确定绩效评价体系后还需要对各层指标进行赋权,各指标在整个体系中的重要性不同,在体系中的权重也各不相同,指标权重的科学性直接影响绩效评价体系的有效性[7]328。指标权重的产生主要分为两步:(1)采用问卷调查和专家打分相结合的方式获得相关的数据;(2)对相关数据进行综合整理,两两比较相关因素,并运用相关软件进行计算和检验。“双高”专项资金绩效评价指标体系由3个层级构成,每层指标都由若干下级指标组成,在4个维度中,各层指标形成层次结构,下级指标对上级指标的影响程度由权重决定,指标权重的大小又决定了其在维度内部的重要性。在对各层指标权重进行赋值过程中,4个维度权重合计为1,各维度内部上层指标统领下层指标,下层指标内部权重合计也为1(参见表1)。

表1 “双高”专项资金绩效评价指标体系权重赋值表

表1中,方案层各项指标围绕“双高”10大任务的建设成效设置,按照权重由大到小的顺序,目标层4个维度依次为客户维度、学习与成长维度、财务维度和内部流程维度。其中,客户维度在目标层权重最大,体现出学校以办人民满意的高职教育为愿景,以立德树人为根本任务,重点反映在职业技能培养和课程建设方面的各项产出;学习与成长维度排第二,体现了学校对创新创业能力培养、师资队伍建设和社会服务能力提升的重视;财务维度和内部流程维度侧重于“双高”专项资金的预算和投入等经济效益指标,以及使用过程中的组织能力与执行能力,因而二者的重要性不及前两个维度,在评价体系中的权重较小。

四、H高校“双高”专项资金绩效管理评价案例分析

(一)H高校“双高”专项资金绩效管理评价

课题组以构建的评价指标体系为依据,对H高校的“双高”建设专项资金进行了绩效评价。部分数据直接通过该校财务部门获取,其他数据通过文献研究、实地调研、问卷调查等方法获得(参见表2)。课题组参考《浙江省高职院校督导评估指标体系》等相关文件,根据计划标准、行业标准、历史标准等确定标准值,然后计算3级指标初步得分,最后计算指标的最终得分。其中,定量指标得分=实际值/标准值×100,得分不高于100分;定性指标得分按优秀、良好、合格、不合格分为4档,优秀95分,良好80分、合格60分、不合格30分。最终得分=初步得分×方案层权重×准则层权重×目标层权重(各层权重参见表1,各指标的最终得分参见表2)。如A111的最终得分计算式为:

A111=(95%/91%)(取100)×0.71×0.42×0.13=3.88。

(二)H高校“双高”专项资金管理绩效评价结果分析

由表2可知,该校“双高”专项资金绩效指标得分表中的财务维度为12.10分,客户维度为38.03分,内部流程维度为9.120分,学习与成长维度为22.21分,总分为81.46,对应评级为良好。这说明,绩效良好,达到了预期目标。另外,大部分指标实际得分接近评价标准,这说明绩效完成度较高。个别指标达成度低于平均水平(如专业群精品在线共享课程数,校企协同创新中心建设数等与标准值有一定差距),这说明相关指标存在一定风险,需要学校重视并协调推进。从指标结构来看,资金分配结构差异较大,部分指标完成较好,说明“双高”建设重点突出。

深入分析各维度绩效情况发现:(1)财务维度。H高校的预算执行率和生均教学仪器设备值都已达到标准值,说明该校预算执行水平较高,教学仪器设备已基本满足教学需要;而省“双高”专业群建设项目投入占比和生均教学经费增长率表现一般,说明在“双高”专业群建设项目方面的投入有待提高,教学经费增量不足。(2)客户维度。该校“双高”专项资金的投入有效激活了学校人才培养工作,学校的教学资源建设、教材与教法改革、实践教学基地建设、校企合作等方面均得到改善,但专业群精品在线共享课程建设和校企协同创新中心建设仍存在不足,影响了整体效益。对此,学校还需积极引导、协调推进,更好地达到“以评促建”的目标。另外,学生授权专利数量和新形态教材编写数量也偏少。(3)内部流程维度。课题组分析了该维度的3级指标,发现制度齐全程度、制度执行和信息数据管理的评价结果均为良好,但信息化业务模块共享程度不足。因此,H高校应进一步强化不同部门业务模块、部门内部不同业务模块之间的数据共享,统筹推进教学管理、人力资源、科研服务、计划财务和资产管理等业务系统的建设与集成,强化数据融合和互通共享,建成智能信息综合处理平台,进一步提升绩效管理的信息化水平。(4)学习与成长维度。课题组分析发现,H高校教学创新团队建设指标得分之所以较低,是因为高层次人才引进的数量较少、专业骨干教师境外培训人次不足,这两个短板又影响了社会服务指标得分的科技成果转化数。近年来,受新冠肺炎疫情影响,各国对跨境人员流动实行严格的隔离措施,跨国旅行受到限制,导致疫情防控期间的高职教育国际化规模大大缩减,合作办学、中外人文交流等都受到了冲击,国际交流与合作项目也无法正常推进。

综上,课题组所构建的基于BSC理论的“双高”专项资金绩效评价指标体系,从学校“双高”建设的战略目标出发,以专项资金绩效目标管理为导向,从3个层面4个维度分析确定了具体指标,规范了预算资金的分配,优化了资金支出结构,对提高资金使用效益和效率有较大帮助。从H高校的实际案例来看,这一评价指标体系的评价结果是真实可信的,可以为政府合理配置资源提供参考。