关于电子政务数据共享和应用的思考

刘 锋

（宿州市人力资源社会保障数据管理中心，安徽 宿州 234000）

1 现状

（1）技术标准形成体系。国家出台了G B/T 39046—2020《政务服务平台基础数据规范》、GB/T 21062—2007《政务信息资源交换体系》、GB/T 39477—2020《信息安全技术 政务信息共享 信息安全技术要求》、GB/T 35273—2020《信息安全技术 个人信息安全规范》等标准，在数据基础、交换、安全等方面已经形成较完备的标准体系，数据采集、存储、共享、交换基本形成了统一的使用规范，具备了进一步开发利用的条件。

（2）基础成效初步显现。一是数据资源成果。中央及地方政府已分级建立了数据资源目录，目录数和数据量已初具规模。《数字中国发展报告（2020年）》显示，截至2020年年底，全国一体化政务服务平台已发布53个国务院部门的数据资源9 942项，已有142个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台，全国各地方政府开放的有效数据集总数达到98 558个。二是数据基础设施成果。“东数西算”工程带动全国算力基础设施建设。2022年前4个月，在全国10个国家数据中心集群中，新开工项目达到25个，数据中心规模达54万标准机架。省级和区域级大数据中心纷纷建立，城市群之间搭建起数据互通共享的通道。三是数据共享交换成果。全国数据开放交换平台显著增多，截至2020年年底，为各地区各部门提供共享调用服务达540余亿次，支撑身份认证核验15.6亿次、电子证照共享交换4.6亿次。

（3）分析应用已经起步。电子政务数据在各地城市管理和社会治理方面应用提速，以城市大脑为代表的智慧城市应用案例数量激增。截至2022年1月，上海浦东、深圳南山、福建石狮等30余个应用实践涌现，福建石狮城市大脑以数“治”赋能数“智”，利用数字资源在“善政”“智理”“惠民”“兴业”四大领域引领创新。从相关应用案例中可见，电子政务数据在公共服务领域已经步入广泛赋能的发展阶段，支撑能力触及诸多民生领域，为政府治理及决策提供了应用支撑。

2 存在的问题

2.1 数据资源基础有待夯实

一是原始数据质量不高。源于数据采集机制及历史原因，电子政务数据仍存在表述错误、度量错误、录入装载错误等各类问题。二是数据语义保全机制不健全。以“出生年月”数据项为例，公安部门与人社部门关于“出生年月”的定义和表述在某些场景中存在语义差异。数据使用方在共享数据时理解并保全语义难度较大，需要建立语义仲裁会商机制。三是电子政务数据共享标准尚不健全。跨行业数据共享仍以自行协商为主，部门间的数据对接关系呈网状结构，数据共享的唯一性、一致性难以保证。

2.2 数据价值体系仍需完善

一是电子政务数据及其衍生成果的法定地位尚未确立，数据价值缺少法律背书，数据在应用效力上法理不足。二是数据交易的机制尚未确立，数据价值的量化、货币化缺少规范的衡量标尺，数据隐私性和公益属性的矛盾难以通过现行的规范和制度来调剂，存在数据隐私保密和数据共享交易的二元悖论[1]，数据交易的定价、确权缺少参照指引。三是数据自给运营能力不足。现阶段数据增值收入尚无法支撑数据维护管理的高昂投入。

2.3 数据共享机制亟须统一

一是政策机制需完善。共享机制尚不健全，数据共享存在“条强块弱”的现象。行业（部门）条线对数据管控手段较强，地方（政府）板块横向应用的能力较弱，行业部门有“统”的要求，致力于数据逐步向上集中，地方政府有“通”的需求，需要中央集中数据向地方回流。当前，“通”和“统”尚未形成平衡和统一。二是技术架构需完善。共享所需的基础环境、同步技术均未统一定义，数据共享缺少统一的技术约定。从传输技术来看，网络异构对数据传输造成技术壁垒，数据流通需穿透多层安全机制，共享通道不够畅通。从同步技术来看，同步方案因应用场景而制订，技术异构造成数据共享成本居高不下，开发、联调投入大，效率低，自适性差，数据同步频率难以统一。

2.4 数据安全支撑实效不足

政府单位普遍缺乏技术专家，缺少管理路径。一是技术应用不足。面对市场上各类安全技术产品，选型、集成、运用存在困难。二是数据安全防控成效难以衡量。目前常用的方法有因子分析法、聚类分析法等定量风险评估方法[2]，但定量分析可靠性不高。等级保护框架提供的评分机制，对于动态变化的内外部安全因素存在反馈时滞，甚至是监督失灵。对于能力不足的管理者来说，手中没有可靠的“度量衡”。三是数据安全未形成规范体系，缺少统一的数据安全规范和操作指引，未形成普遍适用、共同遵循的行为规范。比如，敏感数据分级标准等口号喊了多年，但是进展不明显。

2.5 数据共享成效不够显著

数据共享广度、深度、层级不足，数据需求和供应不匹配。主要原因有：一是数据共享手段不强，大部分共享行为尚处于全表全库共享低级阶段，缺少面向主题、面向需求、面向事项、面向对象的高层级共享，数据共享精度低。二是数据共享能力不强，这里有部门主义的因素，把数据作为部门“私产”，主观上有抵制共享发展的倾向。同时也有管理能力不够的因素，风险管理和追溯的手段少，存在“共享即失控”的风险，甚至谈“共享”而色变。三是数据开发力度不够，缺少符合行业特点的数据分析、建模应用，数据共享难以体现行业价值。

3 思考和建议

3.1 加快电子政务数据立法，解决数据合法性问题

一是确立电子政务数据的法律效力，对虚拟数据赋予实体效力，为数据应用奠定法治基础。二是确立数据相关方的法律义务和权利，明确数据生产者、传输者、保管者、使用者的权责清单，赋予数据采集者所有权，赋予数据加工者版权，明确各类数据形态下其法律相对人的权益，用法律手段调剂权利相对人与数据之间的关系，形成依法用数、依法治数的格局。

3.2 建立电子政务数据规范，解决共享通用性问题

一是建立数据结构规范，统一数据共享标的物。归纳收集政府部门的政务数据通用指标，形成以行业为主题特征的数据指标集，建立国家电子政务基础数据指标集规范，明确电子政务数据的强制共享范围和内容。订立字段编码、语义约束、值域约束等规则——“指标集规范”，并将其作为政务服务部门建设电子政务系统的根本遵循，即各类电子政务平台要参照“指标集规范”建立数据库。

二是建立数据质量标准规范，统一数据质量评价标尺。建立数据质量评价模型（如图1所示），从质量属性、质量过程、管理组件三个维度评判电子政务主题数据的质量等级，为数据源及其衍生成果的质量打分“评级”。

图1 数据质量评价模型

三是建立数据相对人的能力标准规范，统一数据共享主体能力评估标尺。建立数据共享能力成熟度模型（如图2所示），对数据所有人、版权人的共享能力做出量化评估，从管理能力、技术组件、服务组件三个维度评估其数据获取、存储、安全、检索、分析、发布等方面的综合能力，为数据相对人打分“画像”。

图2 数据共享能力成熟度模型

3.3 创新数据共享和交易，解决价值变现问题

一是技术创新，技术专家和领域专家加强配合，推进领域驱动的数据挖掘和综合利用，实现数据价值的内涵演化和外延增值。

二是机制创新，探索和规范数据共享交易机制。数据资源不同于一般流通商品，其定价存在3类难题：①数据资源动态变化，既指数据的内涵动态变化，也指数据的形态变化；②数据资源质量不易衡量，缺少广泛应用的数据质量评价标准；③数据资源供需范围难以界定，数据商品的需求明细不易描述和验收。学界对于数据资源价值的研究方法较多，大致划分如下：①基于数学模型的定价法，如：彭慧波提出的基于数据的定价模型[3]；②基于成本收益的定价法，如林飞腾提出的成本法[4]；③基于市场供需的定价法，如李永红等提出的市场法定价公式[5]。各类方法或立足于数学理论，或倾向于财务分析，对于供需变化、商品质量、交易成本等因素综合影响的鲁棒性不强。

3.4 科技与制度协同提升，解决共享动力问题

加大政策引导，提升用数、治数、管数的主动性和积极性。畅通跨层级跨区域数据共享通道，满足地方政府获取数据资源的需求。明晰权责，合理划定中央、地方数据管理权利和义务，强化政绩考核，建立政府激励基金，刺激地方政府扩大数据共享和应用。

3.5 建立数据共享行动指南，解决数据共享实施问题

一是健全数据创建行为指南。把数据共享组件作为电子政务数据创建的必备组件，与数据库E-R建模同步开展、同步实施，促进共享基础标准化。

二是健全数据共享行为指南。发布一系列强制或建议的管理组件，促进共享行为流程化。例如，建立敏感数据分级模型，依据结构化/非结构化、重要程度、数据场景、属主属性等维度，对敏感数据进行分级[6]，按照敏感等级分类制订共享措施。

三是健全数据安全行为指南。发布数据共享安全参考套件，促进安全管理组件化、标准化、套餐化，对电子数据全周期安全管理提供行为指引。在数据采集阶段，规范数据采集目的、范围和来源，发布数据追溯流程和组件。在数据存储阶段，规范数据存储级别、周期、时间维度管理，发布数据库分级审计的安全套件。在数据传输阶段，发布加密、验真的可信套件。在数据销毁阶段，发布数据源、载体、信道、衍生物的销毁流程。

4 结束语

电子政务数据的共享和应用是一项长期的系统工程，功在当代利在千秋。呼吁各级政府夯基垒台，不断健全法律支撑保障，完善数据规范标准，建立交易定价平台，为行业发展铺路搭台。倡议各界产业实体积厚成势，持续创新技术路线，强化数据安全应用，挖掘数据潜在价值，为政府治理保驾护航。通过安全监管、动力激活、产业拉动、法理保障各方面的建设，助力社会治理能力现代化、数据要素配置市场化、资源增值利用产业化，推动形成电子政务数据共享和应用的新发展格局。■