我国耕地保护制度回顾与思考

■ 张维宸/韩 阳/李泉金/吕 睿

（1.中国自然资源经济研究院，北京 100035；2.江苏省溧阳市自然资源和规划局，溧阳 213300；3.黑龙江省鸡西市自然资源和规划局，鸡西 158100）

0 引言

长期以来，中国农业始终以耕地为中心，没有耕地，就没有中国农业，也就没有中国粮食安全。中国以占世界9%的耕地，养活着世界五分之一的人口，而耕地的刚性需求不断增加，耕地的地力亟待提高。1949年以来，不同历史时期，面对耕地数量急剧下降、质量不断下滑和耕地生态环境严重破坏的形势，耕地保护的重要性日益凸显，从解决5.4亿人的吃饭问题到解决14亿人的吃饭问题，党和政府及时制定了一系列耕地保护制度，采取了一系列重大措施，取得了一系列重大突破。耕地保护制度在实践中不断推进，经历了探索、发展、完善和深化四个阶段，目前正处于耕地数量、质量、生态、能力保护的深化阶段，耕地资源保护转向高质量发展，关系着民生福祉、粮食安全和国家长治久安。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视耕地保护问题，习近平总书记多次对耕地保护工作做出重要指示批示。不仅要求牢牢守住“口粮田”，坚决守住18亿亩耕地红线，而且要求加强开辟新的高质量的耕地资源，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，将中国人的饭碗牢牢端在自己手中。2023年7月20日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第二次会议时指出：“新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。”本文结合耕地保护制度的现状和国家高质量发展的阶段要求，通过对1949年以来我国耕地保护制度演进过程的梳理分析，探索下一步耕地保护制度和耕地保护工作高质量发展的对策。

1 耕地保护制度的演进与分析

1.1 耕地保护制度的演进

1949年以来，我国的耕地保护制度演进大致分为探索、发展、完善和深化四个阶段。

1.1.1 探索阶段（1950-1978年）：注重爱惜耕地和垦荒造地

中华人民共和国成立伊始，民生凋敝，百废待兴，粮食严重短缺，践行党“耕者有其田”的承诺，5.4亿人口的吃饭老大难问题成为当时中国共产党亟待解决的一个宏大课题，而解决粮食问题需快速解决土地问题，开发更多耕地用于粮食生产成为首要需求。

一是合理保护和利用土地，爱惜耕地。为维护我国的土地公有制，合理保护和利用土地，尽快发展粮食生产，政府相继制定一系列土地保护制度。1950年6月中央人民政府颁行《土地改革法》，对非法荒废土地作出了刑法处罚规定。1953年12月出台的《国家建设征用土地办法》规定，尽量利用荒地、空地，不征用或少征用耕地。1962年9月《农村人民公社工作条例》（修正草案）明确“三级所有，队为基础”的政策规定，要求爱惜耕地，以及基本建设和村民建房必须尽可能地不占用或者少占用耕地。这一政策直到改革开放后才被废止。

二是严格的土地征收制度，给予被征收者适当补偿或安置。1950年11月颁布的《城市郊区土地改革条例》规定，国家征收私人所有的农业土地时，须给予适当补偿或适当安置。1953年12月颁行的《国家建设征用土地办法》最早提出“土地征用”的概念，确立了土地征用范围、原则、审批机关及权限、程序、补偿标准等。1958年1月，修正后的《国家建设征用土地办法》要求，贯彻节约用地的原则。

三是实施国家农垦战略，垦荒造地。中华人民共和国成立前后，中央领导层提出国家农垦战略。历经多年大规模耕地开垦和土壤改良，耕地资源得到大规模扩量。1956年1月出台的《农业发展纲要四十条（草案）》规定，国家应当有计划地开垦荒地，要求国营农场的耕地面积在12年内由1955年的1300多万亩增加到1亿亩左右[1-2]。1960年4月，《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》决定，开垦荒地，扩大耕地面积。在进行基本建设的时候，必须尽量节省用地，尽量避免和减少占用耕地。1978年2月，国务院《政府工作报告》要求“有计划地开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增加”。

1.1.2 发展阶段（1979-1996年）：重视立法和节约土地

党的十一届三中全会后，土地问题日益严峻和复杂，土地制度改革助推土地立法和相关政策新探索，耕地保护制度步入发展阶段。

一是耕地保护从“国策”到“基本国策”。1981年11月，国务院《政府工作报告》提出，珍惜土地，合理利用土地，应该是我们的国策。1986年3月《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》第一次提出保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策。

二是节约土地是国策，制止乱占耕地。1981年4月，《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》要求，农村建房必须节约用地，尽量不占耕地[3]。1982年1月，中国共产党出台历史上第一个关于农村工作的“一号文件”，要求“不宜片面地鼓励在有限的耕地上搞自由种植”。1982年2月国务院颁行《村镇建房用地管理条例》，规定村镇建房必须统一规划、节约用地。1982年5月，《国家建设征用土地条例》规定节约土地是我国的国策[4]。1983年中央“一号文件”提出，要严格控制占用耕地建房，爱惜每一寸土地。1985年9月，《国民经济和社会发展第七个五年计划纲要》提出，严格控制非农业占用耕地[5]。1986年6月《土地管理法》颁布，规定制止乱占耕地和滥用土地的行为[6]；国家建设和乡（镇）村建设必须节约使用土地；国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。1989年11月，《关于进一步治理整顿和深化改革的决定》提出，制止和纠正滥占耕地现象[7]。1992年11月，《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》要求，严格依法审批土地，切实做好耕地保护工作。1993年6月，《村庄和集镇规划建设管理条例》指出，规划编制的原则之一是合理用地、节约用地，新建、扩建工程及住宅应当尽量不占用耕地和林地[8]。

三是基本农田的确立与保护。1992年2月，国务院批转原国家土地管理局、原农业部《关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》，确认了基本农田概念。1993年7月颁行的《农业法》规定，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护[9]。1993年11月，中共中央、国务院印发的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确提出，建立“基本农田保护区”[10]。1994年7月颁布的《基本农田保护条例》规定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用划定的基本农田，禁止擅自将基本农田保护区内的耕地转为非耕地[11]。

四是实行占用耕地纳税制度。为限制非农业建设占用耕地，建立发展农业专项资金，促进农业生产的全面协调发展，1987年4月我国施行《耕地占用税暂行条例》[12]。1994年实行分税制后，耕地占用税划归地方作为固定财政收入。

1.1.3 完善阶段（1997-2012年）：强调用途管制和占补平衡

对于我们这样一个人口众多的发展中大国，面对长期居高不下的非农建设用地需求，必须实行最严格的耕地保护制度，坚决遏制乱占耕地现象；强化耕地保护责任制度，完善耕地占补平衡制度；加强基本农田保护，积极推进土地整理和复垦，大规模建设高标准农田。

一是耕地保护从“生命线”到“红线”。1997年4月，《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》明确，保护耕地就是保护我们的生命线，提出耕地的占用和补充要平衡。1998年8月，修订后的《土地管理法》首次以立法形式确认“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，实行最严格的耕地保护制度[13]。2006年3月，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，到2010年18亿亩耕地保有量是不可逾越的一道“红线”。2006年9月，第149次国务院常务会议首次提出“18亿亩耕地红线必须守住”。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，坚决守住18亿亩耕地红线[14]。2009年中央“一号文件”强调，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。2012年1月，《国务院关于印发全国现代农业发展规划（2011-2015年）的通知》要求，确保耕地保有量保持在18.18亿亩，基本农田不低于15.6亿亩。

二是基本农田实行特殊保护。1998年12月新出台的《基本农田保护条例》规定，国家实行基本农田保护制度。1999年4月，《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》划定了基本农田保护区，作为保障粮食安全的“不可逾越的红线”。2001年1月，《中共中央 国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出，要保护好基本农田，不能随意把耕地转为非农用地。2002年12月修订后的《农业法》规定：“国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护”[15]。2004年3月，《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》规定，严格控制各类建设占用基本农田[16]。2005年中央“一号文件”对基本农田总量、质量和用途作出“三不”要求[17]。2005年9月，《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》要求，不得擅自改变基本农田用途。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，划定永久基本农田，建立保护补偿机制[18]。

三是确定土地用途管制。1997年4月，《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》对农地实行严格用途管制[19]。1998年修订的《土地管理法》首次将土地分类为农用地、建设用地、未利用地，严格土地使用用途，对耕地实行特殊保护[20]。

四是实施耕地耕作层剥离制度。1998年修订的《土地管理法》首次提出“将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”[21]。2011年1月修订的《基本农田保护条例》对此再次进行了规定。2011年3月，《土地复垦条例》对土壤剥离和剥离土壤质量作出了要求。

五是确定耕地占补平衡。1997年4月，《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出，耕地的占用和补充要平衡[22]。1998年8月，“耕地占补平衡”写入《土地管理法》，成为我国保护耕地的一项基本制度。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，占用耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。

六是明确耕地保护责任考核。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出，要建立完善耕地保护和土地管理的责任制度等[23]。2005年10月，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》规定，省长、自治区主席、直辖市市长为本行政区域内耕地保有量、永久基本农田保护面积及高标准农田建设任务的第一责任人[24]。

七是规定耕地占用纳税。2006年中央“一号文件”在耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费征缴和使用方面对耕地保护作出规定。2008年1月修订后的《耕地占用税暂行条例》开始施行，对耕地占用税进行了相应提高。

八是提高耕地能力建设。1997年4月，《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》要求，积极推进土地整理[25]。1998年8月修订的《土地管理法》规定，国家鼓励土地整理。2001年3月，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，加大城乡和工矿用地的整理、复垦力度。2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，改造中低产田，搞好土地整理[26]。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占[27]。2009年中央“一号文件”将土地综合整治上升为国家层面的战略部署。2010年中央一号文件提出，大力建设高标准农田。2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，补充耕地2000万亩[28]。2011年3月生效的《土地复垦条例》规定，对依法占用的土地应当采取有效措施，减少土地损毁面积，降低土地损毁程度。2011年5月发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》要求，加快中低产田改造，提高耕地质量。2012年中央“一号文件”要求，加强高标准农田建设，加快永久基本农田划定工作，启动耕地保护补偿试点，加快坡耕地整治步伐。2012年1月下发的《国务院关于印发全国现代农业发展规划（2011-2015年）的通知》要求，继续实行最严格的耕地保护制度，加强耕地质量建设。

九是刑罚破坏耕地。1997年3月修改后的《刑法》设立有关耕地的“三罪”--破坏耕地罪、非法转让土地罪和非法批地罪。2007年12月下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》要求，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，严格土地执法监管。

1.1.4 深化阶段（2013年以来）：强化系统管理和能力建设

2013年以来，习近平总书记就耕地保护问题多次作出重要指示批示，强调要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。

一是落实最严格的耕地保护制度。2013年12月，中央农村工作会议提出，耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定[29]。2014年中央“一号文件”要求，落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度。2018年1月国务院办公厅印发修订后的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，强调要守住耕地保护红线，严格保护永久基本农田。2019年8月修改后的《土地管理法》增加了永久基本农田保护和征地的详细规定。2020年12月召开的中央农村工作会议强调，要严防死守18亿亩耕地红线，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度[30]。

二是耕地占补平衡从省域内到跨省域。2017年1月，《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求，改进耕地占补平衡管理[31]，首次提出实行跨地区补充耕地的利益调节。2018年3月国务院办公厅印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》指出，实施跨省域补充耕地的国家统筹的原则、程序、办法、监管考核等。2018年3月国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》提出，实施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂的原则、调剂计划安排、资金收取和支出、节余指标调剂实施、监督管理等。

三是耕地保护生态补偿制度日趋完善。2016年国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中明确提出，要完善耕地保护补偿制度[32]。2017年1月，《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求，健全耕地保护补偿机制。2018年12月颁布的《耕地占用税法》规定了占用农用地搞建设的纳税范围。2019年1月施行的《土壤污染防治法》规定，应当重点保护未污染的耕地，应当依法将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护。同时，对表土剥离进行了规定。

四是深入推进耕地能力建设。2013年中央“一号文件”要求，落实并完善最严格的耕地保护制度，加大力度推进高标准农田建设。2013年12月国家发改委公布的《全国高标准农田建设总体规划》指出，到2020年建成旱涝保收的高标准农田8亿亩。2015年中央“一号文件”提出，加强高标准农田建设，提升耕地质量保护[33]。2016年3月十二届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，全面划定永久基本农田，大规模推进土地整治、中低产田改造和高标准农田建设[34]。完善耕地占补平衡制度，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。2019年11月《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，对高标准农田建设提出了具体的目标任务。2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》提出，坚持最严格的耕地保护制度，实施高标准农田建设工程[35]。2020年12月中央农村工作会议提出，全面开展永久基本农田划定工作，把口粮生产能力落实到田块地头。建设高标准农田，保护黑土地。2021年3月十三届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求，“十四五”时期建成10.75亿亩集中连片高标准农田。实施黑土地保护工程。2023年2月《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，针对耕地保护和用途管制及耕地占补平衡管理等提出了具体指导意见。

五是制止耕地“非农化”“非粮化”。2020年7月国务院召开电视电话会议，对农村乱占耕地建房问题整治工作作出部署。2020年9月，《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》要求，落实好最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地红线[36]。2020年11月，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》要求，采取有力举措防止耕地“非粮化”。2021年3月十三届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求，“十四五”期间要严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”，规范占补平衡，严禁占优补劣、占水田补旱地。

六是耕地保护纳入地方政府年度重点工作任务。以2021-2023年全国31个省（自治区、直辖市）的《政府工作报告》为例，2021-2023年31个省（自治区、直辖市）的《政府工作报告》均将耕地保护和耕地质量提升作为年度重点任务。

1.2 耕地保护制度的历史分析

实现真正的“耕者有其田”，这是完成中国共产党在民主革命时期基本任务的伟大壮举。党的十八大以来，党中央始终把解决好十几亿人口的吃饭问题，作为治国理政的头等大事，多次强调要夯实粮食安全基础，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。从有关数据来看，1950-2022年我国人口净增长约8.6亿人，尽管耕地保护制度越来越严格，但是1953-2008年我国耕地却净减少2108.19万公顷（31622.81万亩）。2009年以后实行“占补平衡”制度，耕地基本上不再减少。从耕地保护制度的四个阶段来看，探索阶段更多是在进行耕地补充，中华人民共和国之初百废待兴，亟待让人民吃上饭，耕地保护制度更多是以量的增长满足人口迅猛增长对粮食的需求。1953-1965年，我国耕地净增加506.07万公顷（7591万亩），耕地保护政策作用非常明显。改革开放以来，经济的快速发展是以牺牲大量耕地为代价建立起来的。1980-1989年耕地净减少384.2万公顷（5763万亩），面对耕地的快速减少，耕地保护成为基本国策，进行基本农田保护，对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的征收耕地占用税等，对保护耕地起到了一定的积极作用。1997-2012年，面对占用耕地搞非农建设更加高涨的态势，党中央通过对18亿亩耕地保护红线、基本农田特殊保护、土地用途管制等耕地保护制度的不断完善，很好地抑制了盲目占用耕地搞非农建设的行为。党的十八大以来，面对更多不确定性的国内外形势，党中央一方面要继续加强耕地保护，提升耕地质量和耕地产能；另一方面要确保经济和生态发展的用地需求，节约集约利用土地资源，进一步细化耕地保护政策。第三次全国国土调查结果显示，全国耕地面积为12786.19万公顷（191792.79万亩），这是耕地保护制度成效显著的最好例证。

总体来看，我国越来越重视耕地保护工作，耕地保护制度从单纯的数量保护到数量和质量并重，再到数量、质量、生态“三位一体”保护，又到数量、质量、生态、能力的整体保护，正是经过这样久久为功的历程，也正是我们耕地保护制度的这种韧性，守住了18亿亩耕地红线，基本遏制住了耕地数量持续下滑的趋势。

2 耕地保护制度的脉络与原因分析

过去70多年的耕地保护历史表明，耕地保护制度是历史和现实的产物，受权属关系、行政管理体制、耕地保护主体、土地伦理等因素影响。

2.1 耕地资源的权属演进

中华人民共和国成立以来，耕地资源的权属演进过程是：农民土地所有制-集体所有制-集体所有权、承包权和经营权的“三权分置”。耕地保护制度建设也随着耕地资源权属变化而与时俱进。1950年6月中央人民政府委员会第八次会议通过的《土地改革法》赋予农民耕地所有权、经营权和处置权，实行农民土地所有制。1953-1956年，农民土地所有制向集体所有制过渡。1956年6月第一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》实现了真正的集体所有制。党的十一届三中全会后，实行家庭联产承包责任制，在坚持农村集体土地所有权的前提下，将耕地使用权、经营权赋予农民，但使用权不可转让。1982年12月，全国人大公布实施的《宪法》修正案规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”[37]。1986年第六届全国人大第十六次会议通过的《土地管理法》规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”[38]。1988年4月，全国人大公布实施的《宪法》修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。2014年9月，全面深化改革领导小组第五次会议提出农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，新一轮农村土地改革大幕正式开启。

2.2 耕地资源的行政管理体制演进

纵观中华人民共和国成立74年来的历史，土地管理走过了相对统一管理-分散条块管理-统一管理-不完全垂直管理-综合管理的过程。

中华人民共和国成立伊始，土地管理采用了相对统一管理的方式。依据《中央人民政府组织法》的规定，土地管理主要由三个部门负责：一是政务院内务部下设的地政局负责土地测量、登记、发证、征用等工作；二是农业部负责土地利用工作；三是财政部负责土地估价等工作。1954年政务院（今国务院）撤销了地政局，土地管理进入了分散条块管理阶段。一是城市土地主要由城市建设主管部门负责管理，1962年国家房地产管理局成立后，城市土地管理部分职能从城市建设主管部门划分出来；二是农村土地管理由农业部和农垦部负责，农业部成立了土地利用总局管理农村耕地，农村荒地开发由农垦部管理。与此同时，林业部、交通部、铁道部、水电部、商业部等部门各自管理自己的土地利用工作。1982年，农牧渔业部组建土地管理局，行使全国土地管理职能。1986年，中共中央、国务院决定，以原城乡建设环境保护部和农牧渔业部的有关土地管理业务部门为基础，组建国家土地管理局，土地管理进入统一管理阶段。1998年，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局组建国土资源部，土地统一管理力度得到进一步加强。2004年，国务院将保护土地资源的责任下放到省级人民政府，实行省级以下土地垂直管理体系，开始了不完全垂直管理阶段。2018年，国务院组建自然资源部，负责土地、矿产、海洋等自然资源综合管理，土地管理进入了综合管理阶段。

2.3 耕地保护的主体

耕地保护的主体随着权属和行政管理体制的变化而改变。中华人民共和国成立，农民实现了“耕者有其田”的梦想，农民所有制下的耕地保护的主体主要是农民。耕地保护制度演进凸显了“以人民为中心”的执政理念和价值追求，随着农民集体所有制确立，耕地保护的主体演变为政府和农村集体经济组织，政府承担更多的耕地保护责任，农村集体经济组织是落实耕地保护责任的重要组成部分。改革开放初期，耕地保护主体是政府、农村集体经济组织、农民、用地单位，政府承担更多的耕地保护责任，农村集体经济组织在耕地保护中主要起桥梁纽带作用，农村家庭联产承包责任制的实施使得农民主动承担起了部分耕地保护的相应责任和义务。随着市场经济的快速发展，农民不能再单纯靠“面朝黄土背朝天”的农业耕作方式养活自己和家庭，大量农民“非农化”成为必然。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）将土地保护责任纳入地方人民政府职责，省级人民政府负主要责任。农村集体经济组织在耕地保护中的桥梁纽带作用基本消失，农民的耕地保护主体责任也没有得到法律认可，用地单位缺乏耕地保护意识，耕地保护主体成了政府的“单挑”。2006年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）又进一步明确地方各级政府是耕地保护的责任人。有些地方政府在目标多元化的情况下缺乏有效的制度约束，基于自身和当地利益对中央的有关耕地保护政策进行变通，而地方政府既作为耕地保护的“守护者”，又充当了耕地保护的“破坏者”。作为“守护者”，地方政府政策行为缺少明显的经济效益、社会效益、政治效益激励，作为“破坏者”获得较为突出的经济效益、政治效益刺激，而地方政府的行为偏好更多受“经济理性”和“政治冲动”所左右，政策“一刀切”现象较为明显。改革开放以来，中央政府与地方政府、地方政府与农民、地方政府与用地单位、用地单位与农民的土地信息不对称“裂隙”不断加宽、加深、加长，加之耕地保护责任监管尚未适应经济快速发展的节奏，在耕地保护监督执法人员、经费、技术手段不足的情景下，18亿亩耕地红线频频告急，屡屡出现耕地保护监管力不从心或滞后的情况。

2.4 耕地保护制度的伦理分析

从中华人民共和国成立以来的历史看，面对耕地保护的困难性、长期性和挑战性，党和政府与地为善，强调善待土地、保护环境的土地伦理，强调土地征收权力与补偿的正当性，土地征收补偿也走过了土地补偿、安置补偿和市场补偿的过程。土地管理实施总量控制、利用规划、用途管制、生态修复等制度，并将耕地保护理念植入科技、工程、文化等领域。这些制度和措施在耕地保护中起到积极效应，确保了耕地健康和可持续发展。

3 结论和政策建议

保护耕地，是把饭碗牢牢端在自己手中的政策基础。中华人民共和国成立74年来，我国耕地保护制度越来越贴近农民利益，在解决中国人民温饱问题和向小康迈进的过程中，在降低经济增长对土地的过度消耗中，在维护被征地农民的合法权益中，耕地保护制度发挥了重要的积极作用。从74年来的耕地保护历程来看，特别是“十五大”以来，中央多次重点强调要毫不动摇地坚守耕地保护红线，耕地保护制度的时序阶段性较为明显，耕地保护的强度日趋增强[39]，耕地保护制度体系日益健全，对于新时期继续确保全国18亿亩耕地红线，留下了很多启示和借鉴。

3.1 必须加快推进更加严格的耕地保护制度建设

后小康型社会与温饱型社会的粮食安全本质的不同决定了后小康型社会对耕地要求的提高。我国人多地少的国情决定了一定要坚守18亿亩耕地红线不动摇，全面落实永久基本农田特殊保护制度，构建耕地安全边界格局，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”。积极推动耕地保护的相关立法进程，完善耕地保护监管制度、监管标准和监管技术规范，推动耕地保护监测网络建设。注重耕地保护制度的系统性、整体性和协调性，健全土地开发利用、空间规划、土地用途管制、土地执法等制度体系。寻求解决土地需求区域间不均衡问题的有效办法，结合实际执法情况进行精准施策，严格区分农业项目用地和非农业项目用地，不搞“一刀切”，密切关注和研判耕地“非农化”和永久基本农田“非粮化”形势，做好应对政策的储备。在18亿亩耕地数量红线基础上，珍惜、合理、节约集约利用耕地资源，提高占用耕地特别是永久基本农田的成本，开展耕地保护成效评估，发掘大数据在耕地保护中的积极作用，确定耕地质量红线、耕地生态红线、耕地能力红线，定期发布耕地数量、质量、生态、能力状况报告。

3.2 耕地保护制度需更加重视土地伦理监督

根据各地实际情况，分类分区分级实施耕地保护制度。建立耕地保护信用制度、奖惩制度、补偿制度，倡导保护耕地、征收耕地、补充耕地和修复耕地的责任意识，加强节约集约利用土地政策研究和技术推广，注重耕地保护方法和技术标准化体系建设，重建全社会的“生态道德”，重视人口数量和土地供需的关系。耕地保护事关中国特色社会主义发展全局和国家长治久安，需要从侧重于“治患于已然”向“治患于未然+治患于已然”并重转变。确保国家粮食生产所需耕地的数量、质量、生态、能力状况的稳定，农业结构调整和城镇建设，不能总是依靠耕地“借债”度日，不能断子孙饭。

3.3 耕地保护制度须进一步扎紧耕地保护主体责任的篱笆

继续实行最严格的耕地保护制度，须进一步明确并强化耕地保护主体责任。压实各级政府及相关部门的耕地保护责任，建成涵盖耕地变化全周期实时监测与监管体系，建立耕地保护责任审计制度，形成“督察-考核-执法-审计”相结合的最严密的耕地保护监督体系，强化执法与审计的约束力，完善督促指导、约谈通报、奖优罚劣等工作手段。加强提升耕地质量的科技创新，进一步细化耕地质量保护监测指标，明确耕地种植粮食的生产空间，确保耕地数量不减少、质量不降低、生态不破坏、能力不下降。加强耕地保护“阳光工程”建设，让人民知道、让人民明白耕地保护的重要意义，让人民乐意参与和投资耕地保护，让人民满意耕地保护制度和措施，让人民监督耕地保护制度的责任落实情况，形成“不敢越雷池一步”的耕地保护氛围，下大功夫让人民与政府一起扛起耕地保护的大旗，构筑起牢不可破的耕地保护防线。

耕地保护是一个系统工程，适时调整和加强我国耕地保护制度是必要的，压实和细化耕地保护工作的属地监管责任是堵住耕地“非农化”“非粮化”的必然措施，最大限度节约集约利用土地资源是实现我国经济社会高质量发展的根本保障。因此要切实保护我国最为宝贵的资源，下一步要更加注重耕地数量、质量、生态、能力的全面保护制度建设，建立并实施耕地保护多功能协同管理机制。