粮食安全背景下耕地保护现状及对策研究——以宜宾市为例

权志军 ，文 均 ，李鹏举

（1.四川轻化工大学，四川 宜宾 644000；2.宜宾学院，四川 宜宾 644000）

2022 年，我国粮食生产实现“十九连丰”。耕地是农业的生命线，《全国国土空间规划纲要（2021—2035 年）》明确指出，全国耕地保护任务目标为18.65亿亩，保持到2035 年不变。18 亿亩耕地红线是为了保护我国用于农业生产的土地而设定的限制线，其目的是确保国家粮食产量足够，保障国民的粮食安全。因此，需要采取一系列科学措施确保粮食安全和耕地保护，牢牢守护耕地红线。

1 自然资源及耕地资源

宜宾市位于四川省南部，处于川、滇、黔三省结合部，金沙江、岷江、长江汇流地带。地形整体呈西南高、东北低态势，山地和丘陵占据90%，平整区域不足10%，自然地貌整体可概括为“七山一水二分田”[1]。宜宾市国土“三调”数据显示，宜宾市土地总量为125.16 万hm2，其中耕地的面积为36.35 万hm2，占比29.04%；园地4.76 万hm2，林地66.47 万hm2，草地、湿地、水域及水利设施用地等其他用地17.58万hm2。单从数据上看，耕地资源偏紧张，林地资源丰富。

2 耕地保护存在的问题

2.1 耕地“非粮化”现象

随着我国经济社会发展水平的不断提高，人们的生活需求在不断变化，对食物结构提出了新的要求。与此同时，有需求就有市场，有市场就有导向作用，全国各地耕地“非粮化”现象也越来越严重。宜宾市也存在类似情况，如耕地被调整为种植效益高的经济作物，如茶叶、果树、药材等，其中，茶叶和果树等经济作物种植在“抢地、占地”方面表现较为突出，该现象在盛产茶叶和水果的乡镇表现得尤为严重。耕地“非粮化”现象的出现，虽然从经济角度来看，促使了农民的务农积极性提高，但是从粮食安全的长远角度看，不利于国家粮食安全保障。

2.2 耕地撂荒现象

撂荒现象可以用“六少六多”来概括：即近郊平原撂荒少，丘陵山区撂荒多；水田撂荒少，旱地撂荒多；新型农业经营主体发展好的区域撂荒少，农业劳动力大量外出的区域撂荒多；耕作条件好的区域撂荒少，基础设施差的区域撂荒多；农业机械化程度高的区域撂荒少，农业机械化程度低的区域撂荒多；产业成规模的区域撂荒少，传统种植的区域撂荒多。虽然耕地撂荒背后有多种原因，但劳动力短缺造成无人耕种是首要问题，劳动力外出打工，没人种地，只能撂荒。我国素有“精耕细作”的农耕文化，但是改革开放以来，随着工业化水平不断提高，外出务工收入可观且获取直接，加之种植农作物收益低、周期长，导致越来越多农户不愿再以“种粮卖粮”为生计。如宜宾市部分偏远乡镇青壮年大量外出务工，加剧了“空心村”“老人小孩村”的出现，直接导致无可用劳动力，逐渐演变成耕地的“撂荒”现象。

2.3 农户耕地保护意识差

通过走访了解到，由于种植水稻、玉米等主流粮食作物需要的水源保障不充分，施肥的技术掌握不到位，轮作、套作、间作等种植技术未能良好应用，地膜、药袋、药瓶等回收意识差，加之从事农业生产的人年龄普遍偏大、劳作效率低，导致农作物产量不高、经济效益低、耕地质量不稳定情况，从而直接导致农户的耕地保护意识有所淡化。具体表现在：一是耕地质量保护意识差，有机养分补充不足，耕地产出产能降低；二是耕地环境保护意识差，面源污染时有发生；三是占用耕地保护意识差，修建宅基地、水池等占用耕地情况时有发生。

3 耕地保护问题形成的原因

3.1 经济收益的驱使

耕地出现“非粮化”“撂荒”及“农户耕地保护意识差”的现象，经济收益驱使是最为直接的原因之一。单纯从价格看，种植粮食作物比种其他的经济作物基本要低些。而种植需要的人工、种子、化肥、农药、机具等成本却不断上涨，在交通便捷、网络信息发达的当下，农户更愿意选择时间短、见效快、收入相对高的城市务工，而放弃投入周期长、回收效益慢且充满不确定性的农业生产。

3.2 耕地保护的三大主体利益非一致性

耕地保护参与主体主要有国家层面、地方层面和农户层面，由于他们的出发点和关注点不尽相同，导致出现耕地保护效果的不一致性[2]。具体来说，国家层面是从全局观、长远观出发，兼顾了当下的粮食安全和生态效益，在二者之间进行充分衡量，并科学地制定耕地保护政策，下达相关保护措施；地方层面，因为不需要统领全局，带有很强的地方主观因素，过于追求地方政绩，占用耕地发展工商业，谋求收益最大化，导致保护耕地的积极性打折扣；农户层面，在耕地保护上获取的经济利益往往不能满足其自身要求，在耕地保护过程中通常处于一种被动且不关心的状态，一旦触及经济利益又会迅速高度重视，甚至视为最重要的生产资料。

3.3 耕地土壤质量下降

确保粮食安全的目的是自身能提供足够的粮食，而要达到总量足够大的粮食产量，一方面需要可用耕地的数量足够多，另外一方面要提高单位耕地面积的产出水平。耕地土壤质量下降主要原因是长期过度耕作、过度施用化肥和农药以及农业面源污染[3]，不合理的耕作方式导致对农作物的生长和产量产生负面影响。

3.4 农业生产者文化程度不高

由于城乡二元体制的存在，城乡在教育上的分配不均，低教育水平群体往往在乡村，加之乡村青壮年大量外出务工，留下务农的多为老弱群体。虽然宜宾市在耕地保护上采取大量的措施，比如推进高标准农田建设、开展向家坝灌区总干渠水利工程建设、全面推广田长制等措施，已经取得了明显的成效；但是由于农业生产者普遍年龄偏大，文化素质偏低，综合素质总体不高，这在推进耕地保护过程中，可能会出现“上面热火朝天，下面一切照旧”的一线终端乏力现象。

4 保护耕地的对策

大力整治耕地撂荒现象，是四川省强化耕地保护和利用的关键，也是播种面积稳定增长的关键。据统计，到2022 年底，全省累计整治农户承包耕地217.6万亩，撂荒现象得到有效遏制。为持续推动全市自然资源综合管理水平提高，守住耕地保护红线和粮食安全底线，要重点围绕耕地“非农化”、耕地“非粮化”、土地整理、增减挂钩、土地撂荒等项目，多措并举做好耕地保护工作。

4.1 建立健全耕地保护长效机制

采取“长牙齿”的硬措施坚决纠正违法违规行为，督促各地依法依规管理保护耕地，充分发挥省级挂牌督办重大、典型案件对违法占用耕地行为的警示教育作用，建立健全耕地保护的制度体系，形成长效保护机制[4]，守住18 亿亩耕地红线。在上层制度设计和制定上，应当充分考虑实际情况，如在建立健全相关的法律法规或者条例等制度上，可针对当前耕地保护的空白区、真空区进行补充和完善，特别是在建设用地方面存在一些有法难依的问题，具体操作要求要有明确的规定，确保有法可依、有制度可循。另外，在健全制度上还应当考虑耕地保护的长远重要性，尤其是在规划耕地的相关制度上，要体现严格性、科学性、合理性，确保新规划的耕地要符合“集中成片”的整体思路，如高标准农田、区域性粮仓基地等，以便新增加的耕地适合配套使用机耕道、管道、喷淋系统以及大型农机具等，为新增耕地达到预期的“高标准”和“高产”提供保障。

4.2 合理规划土地利用

在城市化和工业化进程中，要合理规划土地利用，避免过度占用耕地。政府可以制定相关政策，限制城市扩张和工业用地规模，优先保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。综合考虑区域土地整治潜力、经济社会发展程度以及土地整治意愿等多方面因素，进行分析评价。优化城市土地利用结构及布局，采用工程技术、土地产权调整等措施，对城市低效土地进行必要的改造活动。对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行整治，对生产建设破坏和自然灾害毁损的土地进行恢复利用，提高土地利用率。由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变，由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变，促进土地整治管理模式显著改变且综合效益有效提升。同时，进一步落实耕地种粮补贴制度[5]，在个别成熟的区域试点探索土地流转与农户经济补贴、农户耕种粮食面积与经济补贴、粮食收购与经济补贴等多种经济补贴方式，进一步提高农户种植粮食的积极性，让耕地真正成为农户谋生的“生产资料”。

4.3 加强耕地保护监管和恢复

目前，耕地保护的措施基本可概括为：抓严耕地用途管制、抓严占补平衡、抓严进出平衡、抓严用地审批等[6]。因此，应当针对耕地当前存在的“非粮化”“撂荒”现象进行强化监管，可以通过试点“田长制”等监管办法和使用卫星图片违法图斑等先进技术监管方式[7]，加大土地流转的监管和督察力度。坚持“谁批准谁负责”的原则，杜绝“非粮化”现象发生，规范“城镇化”用地审批，特别是要针对高速发展的城市周边大兴项目建设、道路建设、公园建设以及农村乱占耕地建房等领域的督察，防止耕地“非粮化”。应当加大耕地恢复力度，生产建设活动造成耕地损毁的、能够复垦为耕地的，应当优先复垦为耕地，进行原地恢复耕地时，要加强开发、整理、复垦土地的持续利用管理[8]，原地恢复耕地要科学合理调耕，将荒地复垦调整为耕地，确保占补平衡和进出平衡。同时，应当对调耕补充的耕地进行严格把关，杜绝“以次充好”“以劣换优”情况和验收当年和验收后是两个样的情况发生，确保进出平衡不仅是数量的平衡，更是可使用耕地和粮食产量意义上的平衡。

4.4 加强耕地质量修复和提高农户耕地保护意识

实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。保护耕地的本质是保护粮食产能，而粮食产能不仅取决于耕地的数量，同时取决于耕地的质量[9-10]。针对农田产量低、土壤板结严重、土壤营养元素缺失以及土壤污染等现状，要结合提高农户耕地保护意识行动，通过加强农业科技的普及、加快科技人才队伍的建设、加大农业基础设施的建设、加深政策法律意识的普及，建立符合当地特点的高标准农田，充分发挥农技人才的关键作用，促进耕地土壤修复的进度和力度，进而提高现有耕地的单位面积产值和农户耕地保护的主动性。同时要加大对乡镇企业排污的监管和执法力度，减少对耕地的污染，坚决杜绝“先污染后治理”和“偷排”情况发生。

5 结语

耕地是我国最为宝贵的资源，是粮食生成的命根子，也是人类社会永续发展的根本命脉。因此，要坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，从严控制耕地转为其他用地，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为。要加强顶层规划，因地制宜解决城市发展和耕地保护问题，统筹生态建设，合理确定新增建设用地规模，提高土地开发利用效率。优化专业人才队伍建设，强化土地使用管理，提高土地资源利用效率，强化土地使用标准和节约集约用地评价，大力推广节地模式，以保障宜宾市经济社会高质量发展。