民国时期慈善治理监督机制的历史经验与借鉴启示

周秋光，张翰林

1994年，伴随着人民日报《为慈善正名》社论的发表和中华慈善总会的建立，慈善作为一项社会事业，在中华大地上消失数十年后，再次进入人们的视野，成为中国现当代慈善事业复兴的起点。

2008年，南方雪灾、汶川地震、北京奥运三大事件共同催生了“全民慈善”现象。2016年《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)正式颁布实施，慈善事业从此进入法制化轨道。

随着慈善事业的快速发展，学界掀起了慈善研究的热潮。目前慈善研究，主要包括慈善史研究与当代慈善事业研究。周秋光、王卫平等人在慈善史领域精耕细作，郑功成等人则对当代慈善事业进行探究，慈善研究总体上呈现良好的发展态势。在肯定成绩的同时，也应该看到存在的问题。一方面，慈善史研究者多专注于慈善史本身，较少将慈善史研究与当代慈善事业发展相联系，缺乏将慈善史研究成果在现实中转化，为当代慈善事业发展提供经验借鉴的主动性。另一方面，当代慈善事业研究者则多是从社会学、管理学等学科视角展开探讨，多向国外寻求慈善发展经验，缺乏向本国历史取经，进而推动当代慈善事业发展的自觉性。总的来看，目前慈善研究还没有打破历史学、社会学、管理学等学科的壁垒，不同领域的学者各自为战，造成了慈善研究的隔阂与割裂状态，影响慈善研究的深入进展。笔者认为，要想推动慈善研究深入发展，打破学科壁垒，开展跨学科研究交流势在必行。

《慈善法》实施后，我国慈善事业发展滞后的局面并未从根本上改变。主要表现在，新增慈善组织发展缓慢、慈善资源动员能力有限、慈善应急协调机制不健全、慈善领域的失范现象时有发生等方面。(1)郑功成：《中国慈善事业发展：成效、问题与制度完善》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第6期。这表明，当今慈善事业在慈善治理与监督方面仍然存在着诸多问题。加强当今慈善事业的治理与监督，不仅要学习借鉴国外的经验，更应当坚持向适合本国国情的历史取经。民国时期，我国慈善组织众多，慈善事业发达，通过大量慈善治理与监督实践，积累了相当经验。这些历史经验，可以为当今中国慈善事业发展提供资鉴，是一笔不可丟弃的宝贵财富。

围绕民国时期慈善治理与监督问题，学界已经有了一定的探索。李喜霞认为，民国政府对慈善事业的监管措施推动了慈善事业的发展。(2)李喜霞：《民国时期慈善事业政府监管研究》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2018年第4期。王林认为，国民政府强制慈善组织立案，是政府强化监督的一种体现。(3)王林：《慈善与政治：南京国民政府时期慈善组织立案问题研究》，《福建论坛》(人文社会科学版)2019年第2期。曾桂林认为，《监督慈善团体法》的出台是中国近代慈善事业发展的必然，也是规范慈善组织管理运作的客观需要。(4)曾桂林：《南京国民政府〈监督慈善团体法〉述评》，《史学月刊》2018年第2期。但目前学界关于慈善治理与监督研究较少与现实相结合，缺乏现实关照性。有鉴于此，本文拟梳理民国时期慈善治理监督实践的历史脉络与经验教训，为当今慈善事业发展提出建议。不当之处，识者正之。

一、民国时期慈善事业的发展与问题

民国时期，慈善组织数量众多，慈善事业发达。根据国民政府内政部1930年的不完全统计，全国18省共有慈善组织2 087个，慈善业务覆盖养老、育婴、施医、丧葬、贷款、济贫、救灾等诸多方面。(5)内政年鉴编纂委员会编：《内政年鉴》第1册《民政篇》，上海：商务印书馆，1936年，第405～406页。抗日战争的爆发，中断了慈善事业良好的发展势头。残酷的战争使得成千上万的百姓被迫逃离家园，沦为难民。有鉴于此，国民政府组织非常时期难民救济委员会，开展难民救济。与此同时，慈善组织也积极参与难民救助。卢沟桥事变爆发后，世界红卍字会派遣“阎承龙队长率领队员十五人，医师四人，携带大宗药品、担架、食粮，于日前出发、赴宛平县卢沟桥一带，实施救济”。(6)《各团体训练战地救护》，《申报》1937年7月22日，第13版。“上海华洋义赈总会，自沪战爆发以来，全部工作人员，即积极辅助中国红十字会，进行救护伤兵难民，及卫生事宜。”(7)《华洋义赈会加紧工作》，《申报》1937年11月18日，第6版。1945年8月，抗日战争胜利，各地慈善组织开始陆续恢复与重建。据不完全统计，1945年末，全国“慈善组织为235个，会员32 446个”。(8)《中华年鉴》，上海：中华书局，1948年，第360页。

民国时期慈善事业发展，主要表现在如下四个方面。

其一，慈善救助的主体从政府转移到民间社会。民国时期，天灾人祸交织。1912年到1937年间，“各种灾害之大者，统计其频数，竟亦达77次之多”。(9)邓云特：《中国救荒史》，上海：上海书店，1984年，第40页。其中较为著名的灾害有1917年京直水灾、1920年华北五省旱灾、1931年江淮水灾。灾害导致大量民众沦为难民，食不果腹，嗷嗷待哺。除天灾外，民国时期兵燹不断。癸丑之役、护国战争、护法战争、中原大战、抗日战争等均战况惨烈，大批民众受兵燹殃及，亟待救助。面对天灾人祸交织，民众亟待救助的局面。政府因力不能及，不得不依靠慈善组织开展救助，民间慈善组织逐渐成为救灾主体。

其二，出现大批慈善家群体。中国近代慈善家群体的形成，始自晚清义赈，以经元善、李金镛、谢家福等人为代表。民国时期，慈善家群体的形成则与专门性慈善组织有关。例如，以红十字会为中心，形成了沈敦和、施则敬、吕海寰等为代表的慈善家群体；以华洋义赈会为中心，形成了严兆濂、唐少川等为代表的慈善家群体；以世界红卍字会为中心，形成了以熊希龄、钱能训为代表的慈善家群体。这些慈善家群体，依靠自身财富和不断发动以致逐渐产生形成的强大社会动员能力，汇集了大量的社会捐赠款物，推动了民国时期慈善事业的发展。

其三，慈善教育。慈善活动包括慈善救济与慈善教育两部分，传统慈善组织以慈善救济为主。近代以来受西方社会慈善福利观和公益思想影响，慈善理念由“重养轻教”逐步转向“教养并重”。近代新式慈善公益组织在开展慈善救济的同时，也兴办了大量的慈善教育活动，既授人以鱼，更授人以渔。其中，颇具代表性的是熊希龄创办的香山慈幼院。

其四，慈善法制化建设。北洋政府对慈善法制化建设进行了一定探索，南京国民政府为慈善法制化建设做了大量工作。民国时期颁行的慈善法律法规有30余件，加上其他法律中涉及慈善的条款及省市地方性慈善法规，计约100件，包括慈善行政立法、慈善组织监管立法、慈善税收优惠立法、慈善捐赠及褒奖立法等多个方面。(10)参见周秋光，曾桂林《中国慈善立法：历史、现实及建议》，《南京社会科学》2014年第12期。民国慈善立法问题参见曾桂林《民国时期慈善法制研究》，苏州大学，博士学位论文，2009年。

民国时期慈善事业发展迅速，但也存在一系列问题，其中主要问题有二。

一是诈捐问题。民国时期将诈捐者称为“善棍”。据《申报》载：“社会上之歹人，得以棍字加之，故有土棍、赌棍、光棍、淫棍、匪棍、烟棍，甚至有沿门募捐之善棍可谓奇矣。”(11)《游戏文章·原棍》，《申报》1913年12月28日，第13版。诈捐是民国时期慈善事业面临的一个严重问题。1914年4月，上海“广益善堂访知有人在法租界打铁浜私立同济善堂冒收捐款……借慈善名义饱人私囊”。(12)《是乃上海之善棍》，《申报》1914年4月19日，第10版。1916年12月20日，扬州有“吴声和不知姓名者，往康山魏仲蕃家募捐，声称系公善堂办理善举之用”，魏仲蕃识破其谎言并致函“县公署请速访拿，以维善事”。(13)《扬州善棍私募捐款》，《申报》1916年12月21日，第7版。面对日趋严重的诈捐问题，慈善组织呼吁捐款人“好善之士当认定此种真正慈善机关竭力援助，勿为一般善棍伪设机关所欺”。(14)《救济妇孺会五周大会纪》，《申报》1917年12月24日，第10版。诈捐问题极大地伤害了捐款人的慈善热情，影响了慈善事业的发展。

二是侵吞挪用善款问题。民国时期部分慈善组织挪用善款问题严重。1928年，国民政府内政部致函各地方政府称：“公立或私立之慈善机关……此项固有之款产，由他项机关任意挪用侵占，以致事业废弛。”(15)《各地慈善机关概由民厅整理》，《江苏省政府公报》1928年第41期，第12页。1929年，武汉市社会局呈文武汉市市政委员会称：“本市善堂林立而办法各歧，其中或有收入钜万，任意支销，或有徒托空名，四出募捐，而募获究有多少，支销是否正确，历年以来从无稽考。”(16)《呈武汉市市政委员会为拟定整理本市各善堂暂行通则请鉴核公布施行由》，《武汉市社会局局务汇刊》1929年第1期，第18页。

面对慈善事业发展中所暴露出的这些问题，民国政府深感有必要采取措施，加强慈善治理机制与监督机制建设。

二、民国时期慈善治理机制建设

民国政府从办理慈善组织立案入手，开展慈善治理机制建设。慈善组织立案(17)民国时期慈善组织立案也被称作备案、注册、登记。是指慈善组织向政府主管部门登记注册，接受政府监督与保护。1914年，北洋政府颁布的《治安警察条例》第6条规定：“政治结社须于该社本部或支部组织之日起三日内，由主任人出名，按照左列事项(名称、规约、事务所)呈报于本部或支部事务所所在地之该管警察官署。”(18)《治安警察条例》，《时报》1914年3月10日，第6版。北洋政府时期，内务部负责慈善组织立案事宜。中国红十字会因在辛亥革命中的出色表现，被准予立案。“查该会热诚毅力，殊堪嘉尚，应予立案，以昭奖励。”(19)《大总统令内务部准予中华民国红十字会立案文》，《临时政府公报》1912年第25期，第2页。1922年10月，世界红卍字会经内务部批准立案。(20)世界红卍字会中华总会：《世界红卍字会中华总会一览》，上海市图书馆藏件，第40页。北洋政府时期，由于缺少慈善组织立案的专门法规，慈善组织立案效果不佳。但北洋政府对慈善组织立案进行了一定探索，为南京国民政府慈善组织立案法规的出台奠定了基础。

南京国民政府建立后，对慈善组织立案工作十分重视。1928年6月12日，国民政府内政部公布《管理各地方私立慈善机关规则》。(21)《内政部颁布管理私立慈善机关规则》，《申报》1928年6月13日，第10版。其中第2条规定：“各地方私立慈善机关，应将机关名称、所定地址、所办事业、财产状况、现任职员姓名、履历详细造册，呈报主管机关，查核转报内政部备案。”(22)《管理各地方私立慈善机关规则》，载《国民政府现行法规》，上海：商务印书馆，1929年，第113页。1929年7月，国民政府颁布《监督慈善团体法施行规则》，其中规定：“慈善团体设立时，应先得主管官署之许可，再依民法社团或财团之规定，将应行登记之事项，造具清册，呈经主管官署核定。”(23)《监督慈善团体法施行规则》，载上海市社会局编《公益慈善法规汇编》，1932年，第18页。

在此前后，各地方政府也制定了本地慈善团体注册规则，这些规则内容大致相同。《上海特别市公益慈善团体注册暂行规则》规定：“本特别市区内一切公益慈善团体均应遵照本规则呈请市政府社会局核准注册后方予保护。”(24)《上海特别市公益慈善团体注册暂行规则》，《上海特别市市政府市政公报》1928年第15期，第148～150页。《南京特别市公益慈善团体注册规则》规定：“凡市内一切公益慈善团体及其附属机关均应遵照本规则呈请社会局注册。”(25)《南京特别市公益慈善团体注册规则》，《首都市政公报》1929年第32期，166～167页。《北平特别市公益慈善团体登记规则》规定：“凡本市内各项公益慈善团体应依本规则呈请社会局核准登记。”(26)《北平特别市公益慈善团体登记规则》，《社会月刊》1929年第1期，第54～56页。国民党中央在“以党治国”原则指导下，也介入了慈善组织立案工作。1930年7月17日，国民党第三届中央执行委员会第101次常务会议通过《修正人民团体组织方案》。方案规定：“欲组织社会团体者，须由在当地有住所并有正当业务之发起人三十人以上之连署，推举代表具备理由书向当地高级党部申请许可。”(27)《修正人民团体组织方案》，载上海市社会局编《公益慈善法规汇编》，1932年，第2页。国民党中央介入慈善组织立案后，慈善组织申请立案时要先得到国民党党部的许可，才能获得到社会局的立案许可，明显增加了慈善组织立案难度。

慈善注册法规颁布后，各市开始敦促各慈善组织登记注册。1928年12月1日，上海市社会局发出布告，要求公益慈善团体，限期注册。(28)《慈善团体限期注册》，《申报》1928年12月2日，第15版。北平市政府社会局发布公告，要求各公益慈善团体一律于1929年5月15日前，完成登记，后延长至8月底。(29)《呈市政府请准予展期办理公益慈善团体登记领照并由府颁发布告由》，《北平特别市市政公报》1929年第3期。1929年10月，广州市政府社会局颁布《广州市私立慈善团体注册章程》，“催令本市各私立慈善团体注册登记，并期限一月，赴局注册”。(30)《社会局催令各私立慈善团体注册 颁布注册章程十二条》，《广州民国日报》1929年10月9日，第5版。1930年4月22日，天津市社会局“通令全市各公私立善团，饬令尅日来局注册”。(31)《慈善机关须注册》，《天津益世报》1930年4月23日，第3张。

在各地社会局敦促下，慈善组织立案工作有序开展。1930年9月25日，中华慈幼协会呈请上海市社会局登记，30日获准立案。(32)《慈幼会立案已批准》，《申报》1930年10月3日，第10版。1930年至1935年，上海共有28家慈善组织立案。(33)《上海市核准立案之慈善团体一览表》，上海市通志馆年鉴委员会编《上海市年鉴(1936年)》，载张妍，孙燕京主编《民国史料丛刊1002史地年鉴》，郑州：大象出版社，2009年，第271～273页。1932年7月，华洋义赈会向北平市社会局申请立案。(34)《社会局关于中国华洋义赈救灾总会立案的呈文及市政府的训令》，北京市档案馆藏，档案号：J002-006-00037。同年12月，北平市普照佛教慈善会呈文北平市社会局，请求备案。(35)《北平市普照佛教慈善会请求备案的呈文及市党务整委会和社会局的函批》，北京市档案馆藏，档案号：J002-002-00036。1935年5月，北平市社会局将北平龙泉孤儿院备案情况转呈内政部，得到批准。(36)《准咨北平龙泉孤儿院办事细则已予备案》，《内政公报》1935年第8卷第15期，第65页。尽管各地社会局敦促慈善组织立案，但部分慈善组织对立案一事，采取拖延，观望态度。“查前项施行规则，公布迄今已有多年，各地方慈善团体，经各省市政府转报到部备案者尚属寥寥。”(37)《为请转饬所属限于两个月内将境内各慈善团体一律依法办齐立案手续转呈部备案——咨各省市政府等》，《内政公报》1936年第9卷第7期，第127页。1936年7月21日，内政部致函各地方政府，“限于文到前两月内，将境内各慈善团体，一律依法办齐立案手续，呈转本部备案”。(38)《为请转饬所属限于两个月内将境内各慈善团体一律依法办齐立案手续转呈部备案——咨各省市政府等》，《内政公报》1936年第9卷第7期，第127页。

除规范慈善组织立案外，政府也开展整理慈善组织财产、发放慈善组织补助的工作。

首先是整理慈善组织财产。1929年4月2日，上海市政府颁布《上海市慈善团体财产整理委员会章程》，明确委员会组成人员、应办事务以及其他相关规定。(39)《上海市慈善团体财产整理委员会章程》，载上海市社会局编《公益慈善法规汇编》，1932年，第35～36页。1930年9月15日，上海市慈善团体财产整理委员会正式开始办公。原定工作期限6个月，后因“该会工作不能如期完结”，市政府“准予展期三个月”。(40)《为慈善团体财产整理委员会呈请展限三月结束转呈核示由》，《上海市政府公报》1931年第86期，第22页。1931年6月15日，该委员会结束工作后，将整理慈善团体财产经过呈报上海市社会局。(41)《上海市政府指令第一一六八二号：令社会局：为呈报慈善团体财产整理委员会整理善产经过请鉴核备案由》，《上海市政府公报》1931年第101期，37～38页。财产整理委员会开始工作后，收到各团体财产调查表518张，均分别调查、审核、估值，制定改善使用方法。(42)《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，上海：蔚文印刷局，1931年，第19页。财产整理委员会调查各慈善团体财产情况给出详细调查报告，并附上会计师审计报告。1930年5月16日，广州市第30次市政会议议决通过《广州市慈善团体财产整理委员会章程》，章程规定了委员会组成人员、应办事务以及其他相关规定。(43)《广州市慈善团体财产整理委员会章程》，《市政公报》1931年第389～390期，第45～47页。

其次是发放慈善团体补助。1928年1月18日，上海市政府公布《上海特别市市政府发给各机关补助暂行条例》。(44)《上海特别市市政府公布第五号：为公布事兹核定本特别市市政府发给各机关补助费暂行条例特公布之此令》，《上海特别市市政府市政公报》1928年第7期，第99页。《条例》规定：“凡本区域内私人或团体设立之教育慈善公益等各机关，其所办事务对于市民确有裨益，办理著有成绩并成立在三年以上者得呈请发给补助费。”(45)《上海特别市市政府发给各机关补助暂行条例》，《上海特别市市政府市政公报》1928年第7期，第99～101页。与上海相比，北平市政府1930年公布的《北平特别市私立慈善机关补助规则》则较为简单。“凡市内各种慈善救济事业经社会局登记者得依本规则请求补助及奖励……受补助各机关由社会局派员监察及指导，倘事业退化或无法指导时即行停止补助。”(46)《北平特别市私立慈善机关补助规则》，《北平特别市社会局救济专刊》，1930年，第32页。

三、民国时期慈善监督机制建设

民国时期慈善监督机制建设包括政府监督、社会监督、慈善组织内部监督和行业监督四个方面，均取得一定成效。

(一)政府监督

北洋政府时期，政府监督机制建设的主要举措是制定《中国红十字会条例》。1914年9月24日，北洋政府颁布《中国红十字会条例》，明确规定了政府对红十字会的监督权。《条例》第五条规定：陆军部、海军部、内务部可以随时派人检查红十字会的资产和账簿。第六条则要求红十字会每年一月将上年收支情况和事业成绩造册呈报陆军部、海军部、内务部。(47)《中国红十字会条例》，《申报》1914年9月29日，第11版。相关政府部门派人检查红十字会以加强监督，要求红十字会呈报自身情况并接受监督，政府与红十字会之间形成互动，这种互动有利于政府加强对红十字会的监督，促进红十字会健康发展。除中央政府外，各地方政府也出台了一些地方性法规，监督当地慈善组织。

南京国民政府建立后，陆续颁布了一系列法律法规，以加强对慈善组织的监督。国民政府内政部“为保护私人团体办理之慈善事业，以杜弊端而昭划一起见，拟定《管理各地方私立慈善机关规则》”。(48)《管理各地方私立慈善机关规则》，《申报》1928年6月13日，第10版。呈请国民政府核示，并于1928年6月12日颁布。该规则主要监督对象为“仍准维持原状或新请立案之私立慈善机关”。(49)《管理各地方私立慈善机关规则》，《申报》1928年6月13日，第10版。

为进一步加强对慈善组织的监督，1929年6月12日，国民政府公布《监督慈善团体法》，这是民国时期第一部慈善事业基本法。《监督慈善团体法》共分为14条，主要内容包括：慈善团体的目的与分类、慈善团体的设立及呈报办法、慈善团体所办事业之限制、发起人与会员的资格、会期与财务账目、募捐的许可与监管、褒奖等。(50)《监督慈善团体法》，载上海市社会局编《公益慈善法规汇编》，1932年，第16～17页。为便于《监督慈善团体法》实施，7月15日，国民政府行政院颁布《监督慈善团体法施行规则》，作为《监督慈善团体法》的细化与补充。《监督慈善团体法》与《监督慈善团体法施行规则》颁布后，部分地方政府训令慈善团体一体遵照。(51)《北平特别市社会局关于颁发监督慈善团体法施行规则的训令》，北京市档案馆藏，档案号：J002-007-00021。

在国民政府颁布慈善监督法规前后，各地方政府也开始陆续颁布地方性慈善监督法规。1928年2月9日，南京市教育局长呈文市政府称：“本市私立慈善机关非腐败已极即徒树空名，关于内部组织、设计改进、账目清理等重要业务竟无一具体可观者，而土豪劣绅之从中垄断把持，籍名敛钱者尤复。”(52)《南京特别市政府公函第二一一号：为教育局呈送监督私立慈善机关等条例函请议复》，《市政公报》1928年第10期，第28页。4月13日，南京市第34次市政会议通过《南京特别市教育局监督私立慈善机关条例》，规定“凡市区内新立之慈善机关须呈报本局(教育局)，经审查核准后方能设立，原有之机关须补行呈报备案”。(53)《南京特别市教育局监督慈善慈善机关条例》，《南京特别市教育月刊》1928年第1卷第8期，第36页。呈报内容主要包含慈善团体人员情况、财产情况以及事业概况。此外南京市教育局对慈善团体章程、主管人员、收支账目等都要进行监督。1929年3月6日，南京市第38次市政会议通过《南京特别市市政府社会局监督市内公益慈善团体章程》，相较于前项条例，该章程内容更详尽，监督范围更广、力度更大。

1928年11月30日，上海市政府公布《上海特别市监督公益慈善团体暂行规则》，规定：“凡市内公益慈善团体及其附属机关应呈经社会局批准注册给照后方得设立……市内公益慈善事业如由私人或私人团体集资办理并不向外募捐者一律维持现状，但应遵照本规则受社会局之监督。”(54)《上海特别市监督公益慈善团体暂行规则》，《上海特别市市政府市政公报》1928年第17期，第84页。

图中膜通量增加明显，因为实验刚开始时盐溶液浓度相对较低，水的活度大，相同温度下水的蒸汽分压较大，水蒸气的跨膜驱动力大；而随着实验进行，盐溶液浓度越来越大，膜通量逐渐减小。由盐溶液蒸气数据知，同一温度同一浓度时3种溶液的蒸气压大小为：KCl>NaCl>MgCl2；3种盐溶液的蒸气压随着浓度的增大而减小，所以3种盐溶液膜蒸馏的跨膜驱动力依次减小，膜通量依次减小；同一浓度下，3种盐溶液各自的蒸气压值随着温度的增大而升高，60 ℃时的膜通量最大，30 ℃的膜通量最小。这是因为温度高时，溶液表面的水汽分压增大，传质驱动力增大，膜通量增大，所以可以得出温度越高时膜通量越大。

成都市政府鉴于“市内公益慈善团体，为数甚多，间有办理未能完善，反滋生流弊”的情况，“特饬令社会局，拟具成都市监督公益慈善团体规则”。(55)《公布本市监督公益慈善团体规则》，《成都市市政公报》1929年第3期，第28页。1928年12月8日，成都市政府公布《成都市监督公益慈善团体规则》，规定“凡市区区域内公益慈善团体须呈经成都市社会局核准给予执照后方得设立”。(56)《成都市监督公益慈善团体规则》，《成都市市政公报》1929年第3期，第31页。慈善团体呈准设立时应将相应事项详细呈报，包括慈善团体之名称、慈善团体所在地点、团体所办之事业、经费之来源及财产目录、收支之预算、办事之简章、职员选任方法及任期、职员姓名年龄籍贯履历，(57)《成都市监督公益慈善团体规则》，《成都市市政公报》1929年第3期，第31页。有利于社会局在较短时间内掌握呈请设立的慈善团体基本情况。

1930年7月15日，青岛市社会局公布《青岛特别市社会局监督私立慈善机关暂行规则》，规定：“凡本市区内私立慈善机关及附属机关不论旧有新设”都受社会局监督。(58)《青岛特别市监督私立公益慈善机关暂行规则》，《青岛市政府市政公报》1930年第12期，第97页。此外，该规则还对慈善团体办事人员、收支账目、办理事业等方面都进行了详细规定。

除颁布慈善监督法规外，政府监督慈善组织的重点在于募捐管理。1930年，广州市政府发现私立广东教养院沿门劝捐，因该团体并未立案，市政府要求社会局“密查以杜奸巧”。(59)《查究私立慈善团体募捐舞弊案》，《市政公报》1930年第348期，第110页。1932年，济南市部分红十字会人员假慈善之名，越境前往河北省募捐，济南市政府训令各自治区、公安局“随时查禁”。(60)《训令公安局十区奉令查禁红十字会人员假慈善之各擅自越境募捐等因饬即随时查禁》，《济南市市政月刊》1932年第5卷第6期，第13～14页。1933年10月，青岛市社会局公布《青岛市公益慈善教育团体募款限制规则》，“凡未经呈请核准而迳向市民商店或机关筹募捐款者得由主管机关会同公安局取缔之”。(61)《青岛市公益慈善教育团体募款限制规则》，《青岛市市政法规汇编》第2编，1936年，第140页。1946年3月8日，北平市政府公布《北平市公益慈善事业筹款限制办法》，对公益慈善事业筹款相关问题作出详细规定。(62)《北平市政府公布北平市公益慈善事业筹款限制办法》，北京市档案馆藏，档案号：J001-002-00364。1947年2月11日，长春市第3次市政会议通过《长春市公益慈善事业筹款办法》规定：“劝募人不得以任何理由向捐户强迫募捐。”(63)《长春市公益慈善事业筹款限制办法》，《长春市政府公报》1947年第2卷第8期，第11页。

南京国民政府时期，中央政府与地方政府围绕慈善监督颁布了一系列法令规则，加强慈善监督体制建设。通过颁布法令规则，政府在监督慈善组织时能做到有法可依，有章可循。募捐管理使得慈善组织的募捐工作处于政府的监督之下，有利于政府加强慈善监督。

(二)社会监督

社会监督主要表现为民众监督慈善组织。民众怎样有效地监督慈善组织？这就需要慈善组织公开收支账目与慈善业绩，让民众知晓慈善组织经费募集情况、使用情况、慈善业务开展情况。民国时期慈善组织通过编印《征信录》、登报公示、聘请会计师查账的方式，公开收支账目与慈善业绩，接受社会监督。

一是编印《征信录》。民国时期慈善组织编印《征信录》虽是延续清代做法，但形式有所不同。清代的《征信录》基本上以收支账目为主，有些全是账目清单与捐款人名单，民国的《征信录》内容则更加丰富，除收支账目外，工作报告内容明显增多。世界红卍字会作为民国时期重要的慈善组织，也沿袭了清代以来编印《征信录》的传统做法。以《世界红卍字会天津主会二十三年全年各项慈款收支征信录》为例，编者在序言中直言编印《征信录》的目的，“今特将二十三年全年所有各项款目出入计算详核开列，分别刊布，敬陈于诸大善士鉴察，以资征信”。(64)世界红卍字会天津主会：《世界红卍字会天津主会二十三年全年各项慈款收支征信录》，天津，世界红卍字会天津主会，上海市图书馆藏件，1935年。《征信录》主要内容是收支账目，采用四柱清册(旧管、新收、开除、实在)的方式公布收支账目，再在新收和开除两柱内罗列捐款人名单和开支明细。此外，慈善业绩也是《征信录》的重要内容。除常设性慈善组织外，一些临时性慈善组织也编印《征信录》，接受社会监督。1921年7月14日，天津急赈会办理结束后，“爰拟发刊征信录，登录各慈善家施振钱洋衣物实数，以资表扬，而垂永久”。(65)《急振会拟发刊征信录》，《天津益世报》1921年7月14日，第3张。1922年10月，直隶义振会办赈结束后，“将收入支出，施放各县区数目，谨刊征信录一册，送请登阅，以昭核实”。(66)《直隶义振会送征信录》，《天津益世报》1922年10月22日，第3张。慈善组织通过编印《征信录》的方式，公布自身收支情况与慈善业绩，有利于公众掌握慈善组织情况，强化对慈善组织的监督能力。但《征信录》由慈善组织自己编印，印刷数量较少，大多数民众无法通过《征信录》详细了解慈善组织的收支情况与慈善业绩，影响了其对慈善组织的监督能力。而慈善组织采取登报公示方式，则较好地解决了这一问题。

二是登报公示。近代以来，报纸不仅改变了民众日常生活，也拓宽了慈善组织公开收支信息的渠道。民国时期，慈善组织利用报纸公布收支信息的做法非常普遍。中国红十字会、世界红卍字会、华洋义赈会等慈善组织更是利用《申报》《大公报》等有影响力的报纸，向公众公开收支信息，接受公众监督。以1915年为例，该年中国红十字会在《申报》上登载了多条捐款信息，其中包括：《中国红十字会敬谢吴炳章大善士以其令尊堂八十双庆筵资拨助洋二百五十元》《中国红十字会敬谢张君交来隐名氏大善士捐助江西水灾急振洋三百元》《中国红十字会敬谢朱君交来求安氏大善士捐助浙江广东水灾洋二百元》《中国红十字会敬谢丁梅酓先生身后余资指捐江西急赈洋三百元》等。红十字会登报公布捐款信息，有利于民众掌握红十字会的募捐情况，以便监督红十字会。除常设慈善组织外，临时性慈善组织也利用报纸公布捐款信息。1931年陕西灾荒严重，上海筹募陕灾临时急赈会一边募集款项，救济灾区，一边将捐款信息登报公示。笔者收集到的捐款信息有：《上海筹募陕灾临时急赈会敬谢张杜两大善士捐巨款暨代募赈款第一次报告》(3月13日)、《上海筹募陕灾临时急赈会自三月三日起至三月十一日止经收赈款第二次报告》(3月13日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收赈款第三次报告》(3月18日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收赈款第四次报告》(3月21日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收振款第五次报告》(3月26日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收赈款第六次报告》(3月30日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收赈款第七次报告》(4月6日)、《上海筹募陕灾临时急赈会收经赈款第八次报告》(4月16日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收赈款第九次报告》(4月24日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收赈款第十次报告》(5月13日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收赈款第十一次报告》(5月22日)、《上海筹募陕灾临时急赈会经收赈款品第十三次报告》(7月9日)、《上海筹募陕灾临时急赈曾经收赈款第十四次报告》(7月25日)。从1931年3月13日到7月25日，上海筹募陕灾临时急赈会采取编号方式，连续在《申报》上登载14则捐款信息，及时向民众公布捐款信息，有利于民众掌握情况，加强监督。

三是聘请会计师查账。慈善组织编印《征信录》与登报公示都是公开收支账目的重要方式。但这两种方式的问题在于，无论是编印《征信录》还是登报公示，都是慈善组织自己公布信息，缺乏第三方监督，聘请会计师查账则较好地解决了这一问题。

慈善组织通过编印《征信录》、登报公示、聘请会计师查账等方式，向民众公开收支账目与慈善业绩。民众因此得以了解慈善组织筹了多少钱，花了多少钱，办了多少善事，以便加强对慈善组织的监督。

(三)慈善组织内部监督

在慈善监督机制建设中，政府监督与社会监督不可或缺，慈善组织内部监督也必不可少。慈善组织只有建立完善的监督机构，才能履行内部监督职责。中国红十字会作为民国时期著名慈善组织，十分注重内部监督。1912年，中国红十字会公布《中国红十字会章程》，章程明确规定建立常议会，“常议会应举会计，管理账目，按照定章收支，届大会时备具详册报告”，此外“常议会公举查账员，查核收支账目，届大会时备具报告”。(71)《中国红十字会章程》，《东方杂志》1912年第9卷第6期，第36页。1922年6月27日，中国红十字会公布《修正中国红十字会章程》，修正章程中规定了常议会的职权，主要包括审查预算决算、审查会员入会资格、刊印征信录等。(72)《修正中国红十字会章程》，《中国红十字会月刊》1922年第10期，第18页。1935年，《中国红十字会总会章程草案》规定：“监事会为本会最高监察机关，在全国会员代表大会闭幕后，依照会章监察一切会务。”(73)《中国红十字会总会章程草案》，《中国红十字会月刊》1935年第1期，第44页。1912年—1935年，中国红十字会数次修改章程，从常议会到监事会，不断强化监督机构建设，强化内部监督。

(四)慈善组织行业监督

民国时期，部分慈善组织为避免慈善资源的竞争与浪费，合力办理慈善事业，开始走上联合的道路，成立行业性慈善组织。部分行业性慈善组织，也建立了监督机制。1934年10月5日，天津市第230次市政会议审议通过《天津市慈善事业联合会章程》。章程规定，天津市慈善事业联合会以“天津市长为监督，社会局局长为副监督”，其职责是核阅天津市慈善事业联合会征信录“并于全体大会时提出报告”。(74)《天津市慈善事业联合会章程》，《天津市政府公报》1934年第69期，第112页。北平公益联合会设立监事3人，候补监事2人，“监查本会及附设机关行政、稽核本会收支及会计事项、处理其他有关监察事项”。(75)《北平公益联合会章程、干事部组织》，北京市档案馆藏，档案号：J005-001-02005。

四、历史经验与借鉴启示

民国时期慈善治理与监督机制建设的实践经验，对当今中国慈善事业发展依然有较强的经验借鉴启示意义。概言之，有如下六点。

其一，慈善组织立案工作。慈善组织向政府立案，是慈善组织获得政府认可的有效途径，也是政府了解慈善组织情况，开展慈善治理的基础。民国北洋政府对慈善组织立案工作进行了初步探索，南京国民政府则在此基础上颁布了一系列慈善组织立案法规，进一步推动慈善组织立案规范化。在此前后，各地方政府也先后制定了慈善组织注册规则并积极敦促慈善组织立案。20世纪30年代起，国民党中央在“以党治国”原则指导下，加强对社会团体(包括慈善团体)的训练和指导。这一政策的实施明显加大了慈善组织的立案难度。尽管国民政府及各地方政府围绕慈善组织立案制定了大批法规，但受多种因素影响，法规执行效果不理想，存在有法不依，执法不严的现象。因此，只有慈善立法与执法双管齐下，才能有效推动慈善事业发展。

以上给我们的启示是：当前政府仍需重视慈善组织认定工作。2016年颁布实施的《慈善法》对慈善组织登记与认定有着较为详细的规定。政府在开展慈善组织登记工作时，应在遵守相关法律前提下，尽量简化办理流程，缩短办理时间，降低慈善组织认定难度，为慈善组织认定提供更为便捷的服务。此外，政府应做好慈善组织登记认定相关法规的执行工作，做到有法必依，执法必严。再者，中国幅员辽阔，各地情况多有不同，各地方政府，应根据当地实际情况，制定完善地方性法规，进一步做好慈善组织认定工作。

其二，慈善法制建设。民国时期，慈善法制建设为慈善事业发展提供了法律保障。北洋政府颁布了6项慈善法规，但立法层级较低。南京国民政府颁布了20余项慈善法规，各地方政府颁布了相当数量的地方慈善法规，慈善法制建设进程明显加快。其中《监督慈善团体法》是一部慈善事业基本法，在慈善法制建设中具有重要地位。各省地方政府根据本地实际情况，制定出与社会环境相适应的慈善法规，是对中央慈善立法的细化与补充，有利于增强慈善法规的可操作性。

以上给我们的启示是：改革开放后，随着慈善事业的不断发展，政府开始逐步加强慈善法制建设。2016年颁布施行的《慈善法》是慈善事业基本法，囊括了慈善事业各方面内容，在慈善法制建设中具有重要地位。此后，国家陆续颁布了《慈善组织认定办法》《慈善信托管理办法》等20多个与《慈善法》相配套的法规及政策文件。《慈善法》对慈善事业发展的重要性不言而喻，因此完善《慈善法》是慈善法制建设的应有之义。当前《慈善法》存在一定不足。例如“监督管理”一章，涉及慈善组织监督问题，但其中关于慈善监督法律条文偏少，可操作性不强。在新的时代背景下，政府应积极推动《慈善法》修法，细化慈善组织监督相关条文，增强其可操作性。同时强化行政执法，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。政府可在现行《慈善法》外，单独制定《慈善组织监督法》，以便更好的履行政府监督职能。制定《慈善组织监督法》时，政府可多听取慈善界人士、研究专家意见，择善而从，优化相关立法。

其三，慈善组织公信力建设。慈善组织主要依靠社会捐款开展慈善活动，因此良好的公信力显得尤为重要。民国时期，慈善组织通过编印《征信录》、登报公示、聘请会计师查账的方式公开自身财务信息与慈善业绩，多措并举，最大程度提高自身公信力，接受社会监督。公信力较高的慈善组织，往往能够获得更多的慈善捐款，更好地开展慈善活动，并通过良好的慈善业绩取得较高公信力，以形成良性循环，推动慈善事业发展。

给我们的启示是：近年来慈善组织透明度差，公信力低，饱受社会诟病。当前慈善事业发展迅速，民众慈善意识逐步提高，积极投身慈善活动。“全民慈善”现象也开启了全民问责时代，慈善组织公信力问题受到社会各界的高度关注。慈善组织是否具有公信力，能否得到社会信任，直接影响当代慈善事业的健康稳定发展。因此，慈善组织应采取多样化手段推进信息公开，除利用报纸、电视、广播等传统媒体外，也要充分利用互联网信息平台公布信息。政府在督促慈善组织做好信息公开的同时，也要帮助慈善组织搭建好、使用好互联网信息公布平台，及时做好信息公开。我们应该看到，目前慈善组织信息公开工作有了一定进步。2021年河南郑州“720”特大暴雨灾害发生后，全国各地积极支援郑州。郑州红十字会一边接收救灾款物，一边在其官网首页公布捐赠明细，使得每一笔捐款都做到有据可查。这样既提高了红十字会的公信力，也有利于社会各界加强监督。郑州红十字会信息公开是一个良好范例，值得总结推广。

其四，社会监督。民国时期，慈善组织信息公开为开展社会监督提供了条件，社会监督作为政府监督的重要补充，在慈善监督领域发挥着重要作用。

给我们的启示是：社会监督建立在公民良好的慈善意识与慈善组织信息公开的基础之上，是政府监督的有效补充。当下政府应积极营造良好的慈善文化氛围，培育当代公民良好的慈善意识以鼓励社会监督。同时慈善组织自觉做到信息公开，助力社会监督的有效实施。

其五，多方力量共同监督慈善组织。民国时期，慈善监督机制包括政府监督、社会监督、慈善组织内部监督、行业监督。多方监督力量相互配合可以使慈善监督更加高效。

给我们的启示是：目前我国慈善监督同样需要政府、社会各界、慈善组织、慈善行业持续发力，共同监督。其中政府应承担整合各方监督力量的责任，并发挥重要作用。社会各界应具有社会责任感，积极投身慈善监督工作。各类慈善组织应不断加强内部治理水平，完善内部监督机构，履行内部监督职责。慈善组织行业机构(如中华慈善联合会)应发挥行业监督功能，履行行业监督义务，推动慈善监督机制的完善。

其六、政府之于慈善事业的合理定位。政府在慈善事业发展过程中应该扮演怎样的角色，是一个值得思考的问题。民国北洋政府时期，由于中央政府力量不强，地方政府各自为政，慈善组织获得了相对宽松的社会环境。这一时期，慈善组织发展迅速，但也呈现出野蛮生长状态。南京国民政府建立后，为了强化自身权威，逐步加大了对社会的管控力度，通过立法手段，全面监控和管理民间慈善组织。国民政府强化慈善组织监管的举措，引起了部分慈善组织的不满，造成了国家与社会在一定程度上的对抗。基于北洋政府弱势执政，慈善组织野蛮成长的现实情况，国民政府强化慈善监管显得十分必要。这既可以规范慈善组织行为，推动慈善事业发展，又是政府履行职能的表现。

给我们的启示是：长期以来政府严格管控民间组织，并将这一思路运用到慈善立法之中，牢牢把握慈善话语主导权，这在一定程度上压制了民间慈善，不利于慈善事业发展。因此，政府应当改变在慈善话语主导权中的强势地位，不能既当“运动员”又当“裁判员”。政府应从参与者身份转变为监管者身份，推动当代慈善事业向民办官助转向。

新时代中国特色社会主义现代化和实现共同富裕需要慈善事业的助力。发展慈善事业，既要学习国外先进经验，更要向本国历史取经，使传承与创新相结合，推动中国特色社会主义慈善事业健康有序地迈向新征程。