新型研发机构高质量发展的路径研究

■文/王来军（中国（山东）自由贸易试验区济南片区管委会）

新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构。新型研发机构在集聚高质量人才、产学研深度融合、提供有效技术供给、促进科技成果转化等方面发挥了重要作用，成为产业发展新引擎、创新驱动生力军、改革突破先行者，是国家创新体系中践行新发展理念的重要力量。

一、充分认识新型研发机构在国家创新系统中的重要作用

（一）新型研发机构的初心使命是“定位新”，聚焦需求转化应用，成为产业转型升级新引擎

新型研发机构坚持“四个面向”，聚焦科技创新需求，把面向市场、服务产业作为创新目标和初心使命，围绕实际需求组织开展基础研究和应用技术开发，转化研发成果，衍生孵化高科技企业，以科技创新推动产业创新，打造战略性新兴产业，开辟未来产业新赛道，加快传统产业转型升级，推动建设现代化产业体系。

（二）新型研发机构的突出特征是“组织新”，通过主体协同资源整合，成为高水平科技自立自强的重要力量

新型研发机构是科技与经济相结合演化出的新型科研组织形态，具有多元化的建设主体，以及事业、民营非企业、企业等多种组织形态，壮大了科研投入的力量，有利于突破体制机制束缚，在创新系统中链接各类主体形成创新共同体，深化产学研融合，丰富和完善创新生态，提升创新体系整体效能，成为高水平科技自立自强和高质量发展的新兴战略性力量。

（三）新型研发机构的核心内涵是“功能新”，通过打通链条集成功能，成为实施创新驱动发展战略的生力军

新型研发机构集科学研究、技术创新、产业培育和研发服务多种功能于一体，通过科学发现、技术发明、产业发展“三发联动”，打通创新链条跨越“死亡之谷”，有效降低成果转化的制度性成本，形成技术推动和需求牵引的合力，提高科技经济对接和科技成果转化效率和水平，以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。

（四）新型研发机构的内在动力是“机制新”，通过体制机制创新，成为供给侧结构性改革的先行探索者

新型研发机构是在产业技术供给不能满足产业技术需求的内在矛盾的驱动下，采取符合科技创新规律和产业发展规律的市场化运行机制和现代化管理方式，实行灵活的用人机制，通过组织变革和制度创新推动科技创新，解决科技经济“两张皮”、科技成果转化不畅、科研面向市场需求不足、产学研结合不紧密、系统协调和交易成本高等制约因素，增加产业技术高质量供给。

二、以辩证眼光看待我国新型研发机构发展成效和存在的问题

党中央高度重视新型研发机构发展。习近平总书记在2021年9月27日中央人才工作会议上提出：要集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构。我国新型研发机构的发展从基层探索、政府推动到形成社会共识，从点上实践到面上推开形成全面发展之势，已经成长为我国国家创新系统的战略科技力量，产生了大量实践成果、理论成果和制度成果。在顶层设计上，《中华人民共和国科学技术进步法》明确了新型研发机构的法律地位和功能定位，科技部印发的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，成为指新型研发机构发展的纲领性文件。在地方探索上，截至2022年底，35个省区市和计划单列市出台了新型研发机构支持政策文件，30个省市开展了备案工作，对新型研发机构功能定位、认定条件、经费支持、政策配套等作出规定，有效促进了新型研发机构的规范有序健康发展。在发展成效上，截至2022年底，我国备案新型研发机构达2 412家，这些机构聚集了一批高端创新资源有力支撑了产业发展，聚焦前沿核心关键技术取得了一批引领性成果，聚力服务于“双创”发展转化了一批先进成果，探索新型管理体制推进了科技体制机制创新改革，成为我国技术创新的重要策源地。

新型研发机构尚在试点探索、迭代创新，正处于从量的扩张向质的提升、从外延式增长向内涵式发展的转换阶段，在快速发展过程中也暴露出体制机制障碍、结构性矛盾、政策性问题。

（一）新型研发机构发展定位不清晰

国家层面、地方政府、发起建设单位和新型研发机构自身，都存在对新型研发机构在国家创新体系中的定位不清晰，与其他创新主体的关系不明确等问题，表现在：产业创新功能定位不清晰，产业领域“大而全”，精准聚焦不够，研发创新主责主业不突出，研发创新能力条件薄弱，关键核心技术、前沿引领技术、颠覆性技术和“卡脖子”技术攻关力度不够；产业链创新链融合不够，技术供给还不能满足产业高质量发展需要；市场需求的科研导向还不突出，发挥企业创新主体作用开展产学研融合不到位，创新链条衔接整合不完整；市场引导资源配置发挥不到位，市场化运营和公益性服务不能平衡等。

（二）新型研发机构缺乏统筹谋划和整体布局

新型研发机构要融入区域创新体系和经济社会发展全局，处理好科技研发与产业发展的关系，机构存量和增量以及与其他创新主体的关系。新型研发机构区域布局过于集中、不平衡，降低创新对区域经济增长的拉动效应。有些地方不顾现实条件和发展需要，一哄而上建设新型研发机构；有的缺少从区域创新体系和能力角度进行整体谋划，重规模数量轻结构质量，造成低水平重复建设和同质化竞争；有的忽视发挥本地企业创新主体作用和产业需求牵引作用，新型研发机构内生发展动力不足。

（三）治理体系和治理能力现代化程度有待提高

在治理层级上，还没有形成国家和地方分层管理、协调联动的治理机制。在治理主体上，有效市场和有为政府携手、多主体协调联动的治理机制还不完善，机构自治治理机制还未形成。在治理对象上，分类精准的管理机制还不健全。在治理手段上，分类分级的绩效评价体系还需完善。在治理过程上，还未开展全生命周期治理。在治理工具上，数字化、智慧化手段的应用还不普遍。

（四）法人治理结构不完善，体制机制创新不能适应创新发展

由于政府直接干预多、简政放权不到位，科技改革政策不落实，改革授权和容错机制不健全，内部改革创新动力激励不足等原因，新型研发机构体制机制创新缺乏动力和保障；有些新型研发机构还没有建立完善的独立法人治理结构，决策、执行、监督环节不顺畅，存在决策不科学、结构不合理、执行无力、监督不到位等问题；部分机构没有建立多元化投入机制，在资金上对政府依赖较大，政府资金带动放大效应不明显，吸引社会资本和自我造血不足，难以市场化独立运行；有的机构在人才发展体制机制创新上着力不够，人才引进和激励缺乏力度，核心领军人才以柔性引进为主。还有的机构开放合作不够，利用国际创新资源不足。

三、坚持系统观念推动我国新型研发机构高质量发展

（一）坚持目标导向，明确发展定位

新型研发机构要坚持“四个面向”战略方向，以服务国家战略、满足区域需求、集聚领军人才为核心使命，强化“创新”主责，聚焦“研发”主业，坚持公益性、专业化、市场化建设方向。进一步厘清新型研发机构与国家科研机构、国家实验室、研究型大学、科技领军企业的使命定位，处理好发挥新型研发机构重要作用和企业创新主体作用的关系。对各级各类存量机构和新设机构进一步细化明确产业定位，聚焦创新链功能定位，避免概念泛化、功能定位“大而全”。对主责主业不清晰、研究领域交叉重复、企业研发机构能替代的新型研发机构，进行重组、撤并或改造。政府主导成立的战略性机构要聚焦关键共新技术、前沿引领技术、颠覆性技术、现代工程技术和“卡脖子”技术开展技术攻关。对政府主导成立的战略性机构和主要由市场主体组建的市场化机构，不同产业方向和创新功能的机构，不同组织性质的机构，实施分类精准的管理服务。

（二）坚持战略导向，搞好总体规划和顶层设计

组织开展新型研发机构理论及政策研究，系统总结建设经验，吸收借鉴各地经验做法，更好指导实践和政策制定。按照“立足实际、面向未来，壮大规模、优化布局、强化能力、赋能发展”的要求，遵循“控规模、优结构、强功能”的原则，制定新型研发机构发展规划，优化新型研发机构的布局、结构、功能和发展模式，融入区域创新生态和产业发展布局。围绕建设现代产业体系，制定产业科技创新图谱，明确产业创新链发展现状，梳理科技创新供给和需求，制定新型研发机构发展指引，引导新型研发机构发展重点方向和领域。推动产业链创新链融合，充分发挥企业在“出好题”和“答好题”中的市场导向和资源整合作用，建立新型研发机构与重点产业科技创新需求对接机制，从产业发展中凝练科技创新课题和研发方向，通过“揭榜挂帅”选择新型研发机构开展科技攻关。将有条件的新型研发机构纳入国家战略科技力量，与全国重点实验室、省级实验室体系和重大科研基础设施统一规划布局，统一建设管理。

（三）坚持精准导向，强化政策引导保障

对国家和地方支持新型研发机构的各种政策进行全面系统的调研摸底和系统梳理，统筹考虑政策目标设定、支持重点、工具选择和方式创新，建立需求导向、系统集成、分级分类、更加精准的政策体系。注重普惠性和竞争中性，减少“一事一议“政策，构建公平竞争的制度环境。注重发挥市场机制在政策体系中的作用，减少政府部门直接配置资源，管理具体项目和机构。加大对新型研发机构改革试点和体制机制创新赋权力度，及时总结改革举措和制度创新经验，推广应用并适时上升为政策制度，条件成熟时将新型研发机构列入科技创新地方立法计划。

（四）坚持现代化导向，完善治理体系提升治理能力

完善新型研发机构多元治理格局，政府治理要聚焦抓战略、抓规划、抓政策、抓改革、抓服务。鉴于新型研发机构建设涉及科技、人才、金融、产业等多领域，改革、发展、开放、创新各方面，在国家和省级层面建立跨部门协调推进机制，形成顶层治理机制、联合治理机制、分类分级管理机制、全生命周期管理机制等，统筹做好管理体制、发展规划、科研布局、政策协调、部门会商。建立新型研发机构统计调查制度和信用评价体系，探索建立涵盖科研成果、人才资源、科研条件等内容的新型研发机构基础数据库和大数据平台，利用大数据、人工智能等手段进行动态监测和精准服务，推动研发基础设施共享，创新信息互通机制，研发成果与转化应用精准匹配对接，支撑政策研究和科学决策。引导成立新型研发机构协会、联盟、创新联合体等社会机构，建立完善自我治理机制，推动行业自律、交流互鉴、协同合作。

（五）坚持结果导向，健全绩效评价体系

在明确新型研发机构产业定位和创新功能定位的基础上，统筹考虑评价目标、主体、内容和实施方式，一体考虑成果评价、人才评价和机构评价，坚持创新以质量、绩效、贡献为核心的评价导向，强化市场化、专业化评价原则，进一步完善科学分类、多维评价的指标体系，更加注重对政府主导投入机构的考核，更加注重服务国家战略、高水平成果产出、服务产业发展、制度改革创新、人才引育激励、可持续发展能力等的考核，更加注重引进国内外科创资源的考核，更加注重市场主体和第三方评价，并强化绩效评价结果的应用。

（六）坚持问题导向，持续深化体制机制改革

对新型研发机构“放管服”清单进行梳理，引导支持新型研发机构健全法人治理体系，建立决策、执行、监督、反馈的全周期运行机制，探索建立科研项目协同攻关机制、科技成果转化机制、创业孵化机制、开放协同创新机制、常态化考核机制等。发挥新型研发机构体制机制创新促进科技创新“双轮驱动”优势,把新型研发机构作为科技体制改革试点主体，对体制机制存在的问题进行征集，采取“揭榜挂帅”方式选择承担改革任务的机构，并对典型案例和经验做法进行发布推广。对政府投入支持的方式进行创新，探索“拨投结合”或“先拨后投”、“中长期概算+包干制+负面清单”等支持方式。健全支持科技向市场转化的政策性金融、担保体系，鼓励发展创业投资、股权投资，支持长期资本、耐心资本投资科技创新和新型研发机构。对社会资金进行风险补偿，引导构建多元化投入格局，形成政府资助、营业收入、社会和个人捐赠等综合多元模式，逐步完成由政府输血到自我造血的转变，不断增强可持续发展能力。发挥新型研发机构体制活、机制新、链路广的优势，统筹做好人才引进、培养、评价、激励各项工作。完善新型研发机构与海外人才直接沟通机制，建立外国高层次人才评价机制，吸引外国（华裔）人才来华发展。由于新型研发机构普遍存在柔性引进人才，对柔性引进人才在新型研发机构实质开展科技研发和成果转化的，可给以平等参与科研项目申报的支持。在新型研发机构率先开展知识产权“所有权、处置权、收益权”改革试点，强化成果转化应用的激励。