基层社区公共服务治理现状与对策建议*——以北京市M区为例

张秋洁 孙 林 王 婷

(北京劳动保障职业学院 北京 100029)

社区是社会的基层组织单位，在推进国家治理能力现代化过程中发挥着重要作用。近年来，北京市在完善社区治理结构、规范社区服务、加强社区工作者队伍建设等方面开展了大量创新实践，通过整合多元主体资源和丰富公共服务供给等多项举措，满足社区居民的服务需求。在这一背景下，本文基于北京市M区的调查，从社区组织结构、社区工作者队伍建设、社区工作机制及社区公共服务供给等角度分析基层社区公共服务现状，探究社区治理存在的问题，并据此提出进一步加强社区治理的对策，提升社区治理水平。

一、社区治理理论

1989年，世界银行报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续发展》中首次提出“治理”这一概念，此后，“治理”在全球范围内得到广泛运用。Rosenau(2000)从国际政治及国际关系角度出发，将治理定义为：“合作集体成员之间的有目的的活动，旨在确保其安全、繁荣、连贯、稳定和持续的连续机制”。我国学者俞可平(2000)基于政治学视角，将治理定义为“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。作为一个政治管理过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理三个部分”。相较于传统意义上的管理，治理一词更加强调多元主体之间的平等参与和多层面互动。

社区治理通过借助不同于国家和市场的制度安排，对公共资源系统进行调整和开发(奥斯特罗姆，2000)。社区治理强调社区社会组织、市场组织、自治组织及居民个体等社区多元主体共同参与社区建设发展。社区治理不仅是对建立健全现代公共服务体系要求的回应，也是加强和创新社会治理工作的现实需求，有利于增强人民群众的获得感、幸福感(于洋航，2019)。

在我国，随着“单位制”的瓦解，基本公共服务的供给从单位移到社区。但居民参与社区建设的意识与能力不足，政府仍然是社区公共服务供给的主体，包揽了筹资、规划、服务和监督的任务。随着经济社会的发展，社区居民的服务需求日益复杂多样，仅靠政府单一主体无法继续实现社区公共服务的有效供给，强调多元主体共同参与社区治理的社区治理理论被提上议程(Negoita，2018)。公共服务多元供给机制能够发挥政府、市场和社会等不同主体的优势，实现多元主体结构功能互补(徐金燕，蒋利平，2013)。各地结合实际情况，不断创新社区公共服务治理模式。例如，上海虹口区形成了以社区代表大会为内核的福利多元供给体制机制，深圳南山区建立了“1+3+N”的“一核多元”的治理模式。

但一些学者认为我国的社区公共服务体系仍存在以下突出问题：一是社区公共服务顶层设计不合理，导致部门工作碎片化，造成社区工作人员负担重、效率低的情况较为突出；二是社区资本薄弱，社区各主体缺乏互动，没有形成合作治理机制；三是社区公共服务供需不匹配、供给质量和效率不高等问题(蒋俊杰，2014；曹海军，2018)。

二、研究方法

本文对北京市M区15个社区的公共服务治理现状开展调查，采用问卷调查和深度访谈收集研究资料。

(一)问卷调查

调查问卷依据选择调查对象的方式不同分为三类。第一类为居民问卷调查。在全区选择15个社区，采用分层随机抽样方法，从社区每个小区的居民中抽取20户居民进行调查，最终回收有效问卷302份。第二类为楼宇居民问卷调查。采用分层随机方法，从全区所有商务楼中选取5栋，发放100份问卷，最终回收楼宇居民调查有效问卷97份。第三类为社会工作者的问卷调查。在15个社区共有235名社会工作者，所有社会工作者均发放问卷，共回收有效问卷175份。

在调查问卷的内容上，第一类和第二类主要了解居民群众对社区的认知度，对社区公共服务的满意度，提升社区治理的意见或建议。第三类问卷主要是从本社区工作人员的视角了解社区党组织、居委会、社区服务站、社区服务管理力量的基本情况和服务事项，评价社区工作力量与社区公共服务的匹配情况。

(二)深度访谈

为深入挖掘社区治理的基本情况，对15个社区按照平房、楼房、商品房、单位聚集等分类选择6个社区开展深度访谈。访谈对象分别为社区党组织书记、居委会主任、服务站站长等，访谈内容主要站在社区直接管理者的视角了解基层社区公共服务的工作内容、主要做法和存在的问题等。

三、M区15个社区公共服务治理的基本情况

近年来，M区委、区政府高度重视社区建设工作，在完善社区公共服务治理格局、构建社区综合服务管理平台、加强社区工作者队伍建设等方面开展了一系列工作，取得了一定的效果。

(一)社区的组织框架进一步完善

目前，所调查的社区全部建立了社区党组织、社区居委会、社区服务站。各社区均明确了社区党组织、社区居委会、社区服务站职责，制定并能够坚持实施居务公开、站务公开等民主自治制度；制定了社区联席会议、社区工作人员工作的考核评价等一系列工作制度，基本形成了社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站协作共治、责任共担三位一体的社区治理模式。

1.社区党组织工作情况

新一届社区“两委”换届后，M区推行了社区党组织、社区居委会交叉任职模式。这种模式增强了社区各项工作的协调配合，增强了社区“两委一站”工作班子的凝聚力，凸显了社区党组织的领导核心作用。同时，社区党组织在推进区域化党建工作中，与驻区单位建立了良好的合作关系，能够更好地利用辖区资源服务群众，为促进社区发展创造了条件。由于社区居委会的行政性事务较多，履行好书记职责和主任职责对“一肩挑”的书记、主任而言是一个相当大的挑战，这要求社区书记、主任必须具备很好的驾驭能力和掌控能力，协调好社区工作人员，共同完成各项任务。

2.社区居委会工作情况

社区居委会具有一定的自治能力，社区建立了居民自治制度、机制，如居民自治公约、社区居民代表大会常务会等。同时，由于社区工作的需要，社区居委会的成员普遍与社区服务站进行交叉任职。

3.社区服务站工作情况

社区服务站作为承接政府延伸到社区的公共服务平台，经过几年的建设和规划打造，取得了明显的成效。各社区都建立了相对规范的服务站窗口(一般设立7-9个服务窗口)，配备了工作人员(5-10名)。在工作机制方面，各社区从方便群众办事的角度设立了综合服务窗口，建立了AB岗的服务制度，保证了对办事居民服务的全面覆盖。

(二)社区工作者队伍素质显著提升

目前全区社区工作者约4000人(含在社区服务站工作的协管员及不坐班人员)，尤其面向新毕业大学生招考社区工作者，充实了社区工作力量，提高了社区工作能力。在年龄分布上，31-49岁的社区工作人员为主力，占比48.8%，20～30岁和50岁以上的分别占比22.8%和28.4%。在人员构成方面，社会招考人员是骨干，占到56.5%；大学生社工占比9.7%；协管员占比18.8%；其他人员(指居委会中不坐班的委员和退休后返聘回社区的工作人员)占比14.9%。从事社区工作年限方面，54.5%的工作者在社区工作3～10年，工作3年以下和工作10年以上的社工分别占比30.2%和15.3%。社工的文化水平普遍较高，拥有大专及以上学历的占比74.5%，其中，40.1%的人员拥有本科及以上学历。60%左右的社区工作者居住在本街道，其中有23.4%的人在本社区内居住，能够保证社区有事快速响应。总体而言，M区社区工作者的文化素质普遍较高，老中青班子梯队基本形成，工作人员社区工作经验丰富。

(三)社区服务更加多元化、人性化

随着经济社会的发展和群众需求的多样化，社区工作的内容越来越宽泛，越来越丰富。目前社区承担的工作共17大类，184项工作，涉及社区党建、社区服务、社区综治、社会保障等各个方面。各社区根据自己的实际情况，制定符合本社区的服务方式，为社区群众提供更加多元、人性化的服务。社区普遍实行AB岗制度，不断档地响应民需；部分社区采用社工轮岗方式承担综合服务岗职责。

1.居民需求反映的渠道

目前，社区居民反映需求的渠道畅通。主要有居民代表大会、社区工作人员入户了解、通过楼门院长反映或者直接通过电话反映。调查结果表明，98.7%的居民有问题能够及时向社区反映。

2.社区提供服务的情况

社区提供服务按照类别分为公共服务、便民服务、志愿服务、文体服务等几类。公共服务一般由社区服务站提供，具体内容包括计生、社保、流动人口管理、出租房屋信息登记、一老一小保险、住房保障等业务；便民服务包括老年餐桌、爱心超市等，主要针对特殊人群的服务；志愿服务主要为特困群体提供志愿服务，成立各类志愿服务队伍；文体活动是社区服务的重要内容，目前社区文体活动更多的由老年协会、文体活动队伍来组织开展，社区提供必要的场地和服务。

从社区提供服务的方式来看，社区提供的公共服务主要是代理代办，发挥窗口和初审作用；提供便民服务更多的是组织、协调地区资源，通过有偿或低偿方式满足辖区群众的需求；志愿服务社区扮演着组织者和带头人的角色，每个社区工作者都是志愿者，动员楼门院长和社区志愿者参与志愿活动；社区是文体活动的组织者，除了少数社区社会组织能独立承接社区的文体活动外，大部分社区还需要自己组织实施。

为进一步整合服务项目，提高社区办理效率，目前，所有的社区服务站都建立了综合受理窗口，提供综合咨询、接件转办、民意收集等服务，将公共服务和便民服务整合到一个窗口，既是对业务窗口服务的补充，也极大方便了群众办事。

3.居民群众对社区工作的满意度

在工作态度上，问卷调查显示，大部分工作人员都能够非常礼貌、认真地接待办事群众，对居民提出的问题也能及时答复和反馈，仅有不到4%的居民认为社区工作人员态度有待改善。

在办事效率上，问卷调查显示，大部分居民对社区工作人员的办事效率是满意的，占到74.2%。居民认为最满意的服务项目依次为：老年证办理、开具各种证明、办理计划生育证、矛盾调解，其它事项的满意度基本相同。居民对社区服务不满意的方面按照大小依次为：服务窗口工作人员太少、工作人员没有把业务流程讲清楚、办事效率低、工作时间安排不合理、有急事找不到人。在调查中还发现居民普遍认为社区环境建设应该加强(35.5%)，社区工作人员应该多入户走访(19.9%)，文体活动应该更丰富(15.5%)，设置24小时自助设备(13.5%)。对社区工作人员调查显示，影响工作效率的主要原因是社区工作职责不明确，工作内容多而杂。

在工作时间上，实行弹性工作制的社区占调查社区总数的三分之一。弹性工作制在具体实施中分为以下几个类别：一是在下班后。如果居民有需求可以通过电话告知楼门长或者居住在本社区的社区工作人员，社工会根据居民需求情况的不同采取相应的解决措施。二是周六日和特殊时期(春节、国庆节等)安排专人值班。三是非制度化、随机性弹性工作制。例如在某社区，当入户访问时，由于一般居民晚上才能回来，社区工作人员下午可以提前下班，晚上再到居民家中走访。四是制度化、固定化弹性工作制。工作人员可以进行调休，但为了保证工作的连贯性，调休必须提前告知服务站领导，由服务站领导安排专门人员顶岗。调查显示，74.6%的社区居民认为社区正常办公时间能满足办理日常事务的需求，无需延时工作时间；53.6%的商务楼宇受访者也认为无需延长工作时间；有36.6%的居民认为如需延长社区工作时间，上、下班前后延长30分钟即可。

(四)社区工作运行机制基本健全

面对繁杂的社区工作，能否建立健全有效的工作运行机制，是提升社区工作效率、保障社区各项工作有序开展的关键。根据调查了解，目前各社区基本建立起内部和外部两套运行机制。内部运转机制包括社区工作联席会议制度、重点工作协调会议机制等制度，加强社区党组织、社区居委会和社区服务站的协调、联动；外部运行机制包括社区服务站首问责任制等服务、联系居民的制度和社区居民代表会议制度、社区议事会制度等社区民主自治制度。这些机制的建立支撑着社区的运转，提供社区必要的管理和服务。

1.内部运行管理机制

社区日常运行管理规范的机制有站务公开制度、工作人员考核制度和AB岗制度。

所有社区均实行站务公开及工作人员考核制度。站务公开主要采取定期召开居民代表大会述职、社区事务公示栏等形式进行。针对工作人员的考核主要分为四个模块：一是区政府层面，每年区政府会对社区服务站进行综合考评；二是街道办事处层面，街道办事处各口对社区服务站相应口进行针对性考核，一般在每年的12月份；三是社区内部层面，社区全体工作人员不定期对服务站人员进行考核打分；四是居民层面，社区服务站邀请居民代表按照“德能勤绩廉”五个方面对工作人员进行打分。区政府、街道办事处以及社区内部根据考核结果对工作人员进行相应的奖罚。

真正实施AB岗制度的社区比较少，访谈的6个社区中，只有1个社区严格实行了AB岗制度，具体做法是社区工作人员承担自己原本的工作以外，还要求另外掌握和辅助承担另外一个岗位的事务流程和职责。在每周统一培训时，A岗人员要着重了解B岗的岗位职责。当A岗临时有事不能到社区上班时，B岗人员除了处理自己原岗位的事务外，还要临时负责A岗事务。

2.外部运行机制

召开议事协商会和居民代表大会。议事协商会和居民代表大会是社区开展居民自治的重要方式。以某社区为例，社区每个月开展一次议事协商会议，每次会议的组成人员包括党委会、各楼楼长、社区居委会工作人员、片警及社区居民代表。每次会议就社区问题进行讨论商议，形成解决方案，然后实施。社区居民代表大会每个季度召开一次，每次会议由居委会召集，居民代表列席，除了审议社区居委会日常工作报告外，还就社区公益金财务使用情况等进行审核。居委会的工作计划也交由居民代表大会进行审议。

鼓励和培育其他各类志愿者组织和协会。鼓励和培育其他各类志愿者组织和协会是推动社区自治的重要载体。以某社区为例，为促进物业和业主之间的交流，整合分享共有资源，在社区居委会的倡议下成立了物业联合会。该协会的组成人员包括辖区内物业经理、不同物业管理区的业主以及社区人员，协会会长由全体协会成员表决产生。物业联合会每季度召开一次会议，就不同物业间出现的问题进行协商并通过资源共享的方式帮助其他物业解决，如成功解决了某物业停车位少的问题，停车位有空余的物业积极协助该社区解决问题。此外，物业也特别希望通过这个平台和业主进行沟通交流，了解业主对物业的真实看法。联合会的所有经费均从社区公益金中列支。

社区组织作为党和政府执政在基层的代表，发挥了重要的桥梁和纽带作用。一方面要宣传和贯彻党和政府的各项方针、决策，协助政府做好群众工作；另一方面要及时了解和反映群众生活中存在的问题，组织居民有序开展自治活动，两者不能偏废。这对社区工作者的工作水平和工作能力提出了很高要求。

(五)社区工作者队伍建设逐步加强

1.社区工作人员工作能力

社区工作人员的工作能力包括业务能力和办公效率。调查中100%的社区工作人员认为自己基本或者完全能够胜任目前的岗位和工作，而调查结果显示，6.3%的居民认为工作人员办事效率低而且也没有把业务流程说清楚，18.6%的楼宇居民认为工作人员办事效率低而且业务流程阐述不清。

2.社区工作人员培训学习情况

所有社区均有固定的内部学习培训制度，只是培训学习的形式不同。调查显示，78.0%的社工能定期接受区政府、街道组织的培训。在社区工作人员学习途径方面，63.7%的社工通过上级组织的培训进行业务学习，63.6%的社工通过实践提高工作能力、积累工作经验，55.5%的社工向老社工学习，少数人通过文件(34.1%)和网络学习业务知识(19.7%)。根据调查，社工急需学习的知识技能依次为：与本岗位工作相关的政策法规(75.1%)，社区管理知识(71.1%)，处理基层事务的能力(69.4%)，工作业务知识技能(57.8%)，人际交往能力(53.8%)，其它(如心理辅导、法律常识、居民纠纷解决)(3.5%)。

四、基层社区公共服务治理中存在的问题

(一)社区行政化倾向明显，自治能力不足

近年来，随着社区公共服务治理工作的重心下移，越来越多的部门力量和工作下沉到基层，社区的服务功能和水平有了大幅提升。但也发现一些问题，如很多本应该政府承担的行政事务越来越多地转嫁到社区，社区服务站和居委会承担了大量行政工作，存在任务布置多、业务指导少，业务评比多、帮助支持少的现象。一些党委书记反映，每天开会的时间就占了工作时间的一大半，疲于应付街道交代的各项任务，没有时间思考社区发展、居民自治。近90%的社工反映每天的主要任务是坐在办公桌前完成上级交办的各项任务，没有更多精力去走访入户，服务民需。数据显示，每个社工平均每周入户10户以下的占全体社工的55.5%，正常办公时间内平均每天入户约为2户。每天入户时间方面，有46.3%的社工每天入户时间少于1小时，入户时间大于3小时的只占全体社工的20.6%，居委会和社区服务站俨然异化为街道的行政派出机构。

(二)信息化系统繁杂，束缚了社区开展群众工作的手脚

社区信息化建设对于全面系统掌握社区数据、提高社区工作效率有促进作用，但盲目扩张建设导致社区系统过多、系统之间数据不兼容等问题，严重束缚了社区开展群众工作的手脚。调查显示，目前延伸到社区的各类数据系统、工作系统和办公服务系统达7～8个，且各系统均为独立开发设计，数据共享程度不高，社区工作人员不得不在不同的信息平台上重复录入相同的信息，极大降低了工作效率，占用了大量工作时间。例如安全管理系统，区里、北京市、全国的应急系统分散，社区不但要在区系统里录入信息，还要在市系统里录入相同的信息，而且由于系统录入的连通性，必须在工作时间同时录入，从而占用了大量工作时间。

(三)社区服务项目尚不能满足居民个性化需求

社区服务站目前能提供的基本公共服务事项有20余项，主要服务的群体是居住在社区里的老年人、未成年人以及残疾、特困人群。调查显示，现有社区服务对居住在社区内的上班族没有吸引力，有85.0%的上班族由于对社区不了解未对社区服务提出需求。15.1%的社区居民希望得到更有针对性的服务，如子女照护、交友、公益活动、休闲娱乐等。此外，由于社区资源和能力限制，一些群众的基本生活服务需求，依靠社区自身力量很难得到满足。

五、原因分析与对策建议

社区建设的概念最早在1991年提出。2000年，中办、国办下发通知要求加强城市社区建设，全国各地开始了社区建设的实践。北京从2008年起，从和谐社区创建到规范化社区建设再到六型社区建设，围绕社区建设工作进行了大量探索和实践，大力推进社区办公、活动用房建设，规范社区服务站建设，制定了《社区基本公共服务指导目录》，对社区的职责进行梳理。在实践中发现，虽然各部门围绕社区建设的主题很多工作内容、服务项目下放到社区，但相应的人员力量、服务资源、职责权限并没有下放，同时社区居民自治的意愿和能力不强，因此需要根据不同发展阶段和群众生活需要，对社区公共服务治理进行系统性研究和设计，统筹实施。具体对策建议如下：

(一)进一步加强社区建设顶层设计，推动专业管理力量下沉

结合区域经济社会发展水平、政府职能转变和群众需求，统筹考虑相关政策和现有基础，制定社区建设发展目标，细化实现路径，强化对社区发展规划的顶层设计。进一步推动专业管理力量下沉，专业管理部门要加强专业力量在社区的配置，履行专业管理的责任，依托社区网格化管理科学调配人员。要充分发挥好街道在加强社区建设方面的组织、领导作用，加强对所属社区的规划和指导，建议“一社一策”研究制定社区发展规划，从社区班子配备、公共服务资源配置到愿景规划、实现路径，引导社区组织自觉规划、实施社区发展目标。

(二)进一步转变政府工作职能，增强街道社区服务能力

社区是为居民提供各种公共服务的关键“最后一公里”，社区工作的好坏直接关系着政府的各项工作在社区的落实。因此，要进一步强化社区的执行力，明晰和细化区、街、社区公共服务治理职责，建立健全行政事务社区准入机制，增强社区公共服务的社会性和自治性。要切实发挥好社区服务站的服务窗口和平台作用，健全和完善区行政服务大厅、街道办事大厅与社区服务站的联动运转机制，推动专业服务管理的前端进一步下移到社区。可采取专业服务管理部门在社区服务站设立综合服务窗口的方式，让群众在家门口就能够“问清事、办成事”。职能部门和街道要进一步加强社区服务站的规范化建设和工作人员的业务指导，提升社区服务人员的职业素养和办事能力，切实提高社区办理群众公共事务的效率。

(三)完善社区治理结构，提升社区服务能力

探索创新社区治理结构，逐渐实现社区服务站向社会化的转型，推动多元主体共建共治共享。将社区服务站由非营利性公共服务机构转型为专业社会组织，一方面实现公共服务的专业化、职业化，有利于更好地以群众需求为导向提供服务，满足群众个性化需求；另一方面，社会组织与社会组织之间有天然的合作性，有利于互相借力，形成社区服务矩阵。社区服务站现有的社区公共服务和便民服务事项可通过政府购买服务的方式转交给社会组织承接。社区服务站工作人员转型为社会组织内社会工作者，按工作岗位核定工资标准和人事管理。社区党委对社区服务站实行政治上的领导，社区居委会对服务站工作进行监督，并组织群众对工作站业绩进行评价，这样既有利于把社区服务站打造成延伸到社区的专业服务提供平台，又能够把社区居委会从繁重的事务性工作中解脱出来，更好地开展居民自治。

(四)进一步加强信息系统的统筹

从市区层面统筹信息管理系统，实现不同系统之间的对接。凡是需要下沉到社区的工作、下派的人员、配备的工作系统，建议明确一个或几个综合协调部门进行统筹安排，保证数据的兼容性，减少社区数据的重复录入。

(五)深入发掘社区资源，形成社区治理合力

引入“社区资本”理念，深入发掘社区资源，形成社区治理合力。在后续的社区公共服务治理实践中，要充分发掘社区可用资源，将社区自身一些闲置资源进行整合，“筑巢引凤”，吸引一些便民服务商家或社会组织进驻，为居民群众提供多元化的便利服务。着重强化社区工作者的社区资本意识，增强社区工作者与社区内部单位、外部行政单位、企业、学校、社区、非政府组织的联系，通过建立资源共享平台为社区服务的发展和开发提供支持。大力发展社区社会组织和社区志愿者队伍，充分调动楼门长、社区骨干和社区志愿者的积极性，延展社区服务的触角。可借鉴江苏等地社区建设经验，利用社区公益金将社区文体活动、居家养老服务等外包给有实力的社区社会组织和社区志愿者服务队伍承接，动员引导“群众的事、群众来办”，培育社区自治精神。