粮食总动员：陕甘宁边区救国公粮征收机制研究

□王今诚

在新民主主义革命史上，没有哪种粮食能在意象上与小米媲美，毛泽东曾说：“长征后，我党像小孩子生了一场大病一样，是陕北的小米、延河的水滋养我们恢复了元气。”[1](p1206)“小米加步枪”，是延安时期中国共产党人革命形象与装备水平的经典概括[2](p1195)。如同缺少武器装备一样，全面抗战时期的中共中央所在地——陕甘宁边区的粮食供给也存在很大困难，甚至在1941年还发生了粮食危机。在社会经济落后，农业生产率低下的边缘地带，中共是如何动员和组织民众完成救国公粮征收，保证粮食供应，渡过危机，坚持抗战到底的呢？关于边区救国公粮征收问题，学术界已有研究，但着眼点大多在粮食生产、危机应对、粮政建设、农业税收、征粮工作等方面①参见星光、张杨：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史稿》，长江文艺出版社2016年版，第33—49、124—128、146—166、247—265、438—444页；张扬：《抗日战争时期陕甘宁边区的农业》，载《西北大学学报》1981年第4期，第54—60页；黄正林、文月琴：《抗战时期陕甘宁边区的农业税》，载《抗日战争研究》2005年第2期，第34—65页；吴永：《一九四一年陕甘宁边区“救国公粮”征缴及其引发的社会问题论析》，载《中共党史研究》2010年第9期，第55—65页；黄正林：《抗战时期陕甘宁边区粮食问题研究》，载《抗日战争研究》2015年第1期，第40—70页；周祖文：《动员、民主与累进税：陕甘宁边区救国公粮之征收实态与逻辑》，载《抗日战争研究》2015年第4期，第4—19页。，较少关注征粮机制的生成逻辑、运行机理。有鉴于此，本文将从梳理政策与法理依据、对比行政机制与动员机制、分析动员机制运用入手，对边区征粮机制的理论和实践逻辑进行阐述，以期与已有研究互为补充。

一、陕甘宁边区征收救国公粮的政策与法理依据

1937—1944年，为坚持抗战，陕甘宁边区征收了8个年度的救国公粮（1945年11月颁行的征粮条例，因抗战已结束，删除“救国”“战时”“抗日”等字样，直接定名为“公粮”[3](p298)）。救国公粮是一种综合性的农业所得税、土地所得税，类似国民政府的“田赋征实”，但又具有临时性质，属于中共在边区实施的财税制度和战时动员政策。其征收范围主要是土地所得的农产品及部分农村副业、小手工业收入，并按人民负担合理的累进原则统一征收（同时规定各项减免政策，照顾了各阶层群众的利益），目的是保证战时粮食供应。救国公粮作为一项战时财政经济制度，是基于特定历史背景、依据抗日民族统一战线政策、民族革命法理与边区施政纲领而制定和实施的。

（一）征收救国公粮的政策依据

党的“政策的具体表现是政府的法令，法令即是从法律上、组织上保证政策的实现的具体办法”[4]。陕甘宁边区征收救国公粮的政策依据，蕴含在全面抗战爆发前后，中共作出的决议决定、发出的宣言和制定的纲领之中。在民族危机、社会危机极端严重的时刻，中共从维护中华民族利益的大局出发，制定抗日民族统一战线政策，实现政治路线重大转变，主张实行革命的三民主义，号召“团结全国人民共同为民族解放、民权自由、民生幸福三大目标而奋斗”[5](p166)。党的工作中心的一环，是唤醒人民参加抗战，集中力量发展抗日民主运动，提出能够代表各阶级各阶层政治经济文化利益的纲领。因为，中国革命的复杂性与多变性，要求中国共产党人必须把马列主义关于民族革命的基本原则具体化，必须“倾听人民群众的呼声，提出适当的主张，策略与口号，慎重的正确的解决政治经济等各方面的问题”[5](p169)。1937年7月7日，全面抗战爆发。7月15日，中共代表周恩来正式将《中共中央为公布国共合作宣言》（国民党中央社于9月22日公开发表）交付国民党。其中，向全国同胞提出的奋斗总目标之一，就是“实现中国人民之幸福与愉快的生活。首先须切实救济灾荒，安定民生，发展国防经济，解除人民痛苦与改善人民生活”[5](p370)。7月23日，《中共中央为日本帝国主义进攻华北第二次宣言》明确提出：“立刻实施财政经济土地劳动文化教育等各种新政策，以巩固国防，改善民生。”[5](p391)8月25日，洛川会议通过的《中国共产党抗日救国十大纲领》第六条、第七条，分别提出了战时的财政经济政策和改良人民生活的要求[5](p476-477)。抗日救国纲领是对孙中山革命的三民主义的具体化、时代化，与中共的新民主主义革命纲领基本相同，是抗日民族统一战线的共同纲领。国共合作宣言和抗日救国十大纲领等规定了抗日民族统一战线的基本原则，奠定了中共在陕甘宁边区实施战时财政经济的政策基础——在改善民生的同时，实行适当的战时财税制度。

发展民众运动，动员广大群众参加抗日、支持抗战，是争取抗战胜利的基本条件。在民族解放运动中，中共的基本任务之一是把陕甘宁根据地建设为抗日民主模范区。1937年5月15日，中国共产党陕甘宁边区第一次代表大会提出边区建设的总方针，即“转变与创立特区为抗日的民主政治模范区域，为抗日民族革命战争中政治与军事的模范区域，为实现民主共和国制度区域”[6](p368)。为此，党必须“恢复与发展苏区的生产，改善人民的生活”[5](p213)。党“在农村中的主要任务是为改良农民的生活而斗争，为团结千百万的农民而斗争”[5](p247)。恢复生产、发展经济和改善民众生活的目的，一方面是要人民在艰苦卓绝的抗战中有继续生活的希望与动力；另一方面是涵养力量，为抗日事业提供粮食与兵源。

为什么要征收救国公粮呢？因为革命也要吃饭。1937年9月1日，《陕甘宁边区党委关于征收救国公粮的决定》强调，“正确的战时财政经济政策，是保证抗战胜利的必要条件”[6](p43)，“没有足够的财政经济的供给，战争的胜利是不可能的”[6](p43)，征收救国公粮的革命实质，是“为了打日本，供给红军的需要”[6](p44)，这是“自救和救边区、救中国的最好办法”[6](p44)。随着红军改编为八路军上前线作战，“边区已变为直接对日抗战的地区。由于我们边区的贫瘠，经济的落后，和南京的不帮助，使我们的经济极端困难。但我们必须在这个困难条件下，求得适当的解决。而且我们相信是可以独立解决的。因为边区整个民众已取消一切苛捐杂税，生产建设已在广大人民高度的劳动热忱和政府的有力领导下，大大的发展了。因之，为了保证抗战的需要、红军的给养，争取抗战的胜利”[6](p43)，决定征收救国公粮。边区各级党委、每位党员，必须将动员民众缴纳救国公粮当作目前抗战动员中的重要和紧急工作。9月14日，《新中华报》社论指出，卢沟桥事变后实行全国总动员，各地人民均在购买救国公债、实行募捐，充实抗战经费以帮助抗战。陕甘宁边区也要发扬人民的抗战热忱，保证抗战部队的给养。因此，“边区人民必须发起救国公粮这是抗战动员最重要工作之一。边区人民应该在抗战动员中，做一个模范的例子来给全国同胞看。……缴纳救国公粮，是拥护群众利益，绝不是违犯群众利益的。因为他是为着抗日救国，为着民族利益打算。而民族利益与群众利益是密切联系着的”[7]。10月，边区一级党的活动分子会议强调：“在抗战时期，全国的财政困难是免不了的。我们要抗日，就必须要吃饭；要吃饭，就必须找粮食；买粮食我们又没钱，因此，我们提出有人出人，有钱出钱，有粮出粮的口号。征收救国公粮，保证抗日部队和人员的饭吃，这是应该的。”[6](p59)1938年3月3日，《中华民国陕甘宁边区告民众书》进一步解释了实行战时财经政策的实践逻辑：“只有从誓死反抗中，能争求一条生路，能将日寇打出去。边区政府决心领导边区民众，为誓死保卫边区，保卫西北，保卫全中国而奋斗。保卫边区，是每个边区人民应尽的神圣责任，无论男的、女的、老的、小的，都要竭尽他所能做到的，努力参加各种抗战工作。”[8](p56)为此，必须“收集军需用品，供给军队粮食”，必须“动员一切人力、物力、财力、智力，来帮助政府军队抗战”[8](p57)。总而言之，征收救国公粮是中共为争取抗战胜利所实施的战时财税制度，是一项重要的抗日民众运动；缴纳救国公粮，则是边区所有民众应尽的责任和义务。

（二）征收救国公粮的法理依据

征收救国公粮的法理依据，来自权力机关——陕甘宁边区参议会通过的基本法性质的施政纲领和参议会或边区政府制定的一些关于人权、财产权的法规条例。1939年初，边区一届参议会审议通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（1939年4月4日边区政府公布），在保护私有财产所有权、发展农工商业和休养民力的基础上，规定“实行统一累进税，废除苛捐杂税”[9](p2)，“优待抗日军人与工作人员之家属”[9](p2)，厉行有效的开源节流办法，以解决战时财经困难。1941年5月1日公布，边区二届参议会审议通过并于1942年1月1日起实施的《陕甘宁边区施政纲领》，是边区首部新民主主义性质的基本法。它规定在边区“实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费”[10](p243)。有关负担合理的征粮原则规定，还体现在《陕甘宁边区精兵简政纲领（草案）》（1942年9月1日边区政务会议通过）、《陕甘宁边区简政实施纲要》（1943年3月边区政府第3次政府委员会通过）等中。

承认和保护财产权、收益权，是合法、有效征税的法理、法律前提。对此，边区进行了一系列立法实践，如1938年4月1日施行的《陕甘宁边区土地所有权证条例》、1939年4月4日施行的《陕甘宁边区土地条例》、1942年2月公布的《陕甘宁边区保障人权财权条例》、1943年9月公布的《陕甘宁边区土地登记试行办法（草案）》、1944年12月边区二届参议会二次大会审议通过的《陕甘宁边区地权条例》等。《陕甘宁边区保障人权财权条例》明确规定：“保障边区一切抗日人民的私有财产及依法之使用及收益自由权（包括土地、房屋、债权及一切资财）。”“边区人民之财产、住宅，除因公益有特别法令规定外，任何机关部队团体不得非法征收、查封、侵入或搜捕。”[9](p7)救国公粮毕竟属于战时农业税，避免因过度动员而导致的伤民现象，是党和政府必须预先考虑的大事。因此，为统一战时动员保证战时供给，调节人民负担，避免各种浪费，边区政府于1941年5月9日公布《陕甘宁边区战时各级动员委员会组织规程》《陕甘宁边区战时动员壮丁牲口条例》《陕甘宁边区战时动员物资办法》，明确规定战时物资动员须具备三个条件才可进行：“（一）确为军事上或公共事业上所必须。（二）前线必须又不能依其他方法取得，或虽然取得而需时过久，足以贻误军机及事业者。（三）须为应征人所能供给，而不致妨害其基本生活者。”[11](p256)战时动员条例的实施，为边区政府通过借粮、征粮方式渡过经济难关提供了重要法律依据。

全面抗战时期，边区制定实施的施政纲领、精兵简政纲领及有关保障人权、财产权的单行条例，为征收救国公粮提供了法律依据，体现了陕甘宁边区作为模范抗日民主根据地的人民性与法制化特点，其所代表的以人民为中心、以民族复兴为己任的政治理想，兼顾民生、合理负担、保障战争供应的税制理念，是值得充分肯定的。

二、陕甘宁边区的救国公粮征收机制

政策的生命力在于执行，要让党的路线、政策发挥良好效果，必须解决好政策落实落地问题。执行党的路线，落实党的政策，既是作风担当和党性问题，也是事关人心向背与革命成败的重大问题。边区的救国公粮征收机制，建构在中共抗日民族统一战线政策与边区参议会、政府制定的法规条令之上，表现为政府法令与政党动员相配合、鼓励农民自愿认缴的显著特征。在征粮过程中，重视政府法令与中共政治动员相结合，强调政府行政风格（行政机制）与政党动员风格（动员机制）相配合，是边区在全面抗战初期业已形成的工作机制。正如边区政府所强调的：“征收公粮是耐心的组织工作，必须依靠于组织上的一致动员，因此各级政府应取得同级党的组织与民众团体同时的动员，才能顺利的完成任务。”[8](p469)征粮工作不要忘记了宣传，不要忘记毛泽东所强调的“政府命令与政治动员的配合”[12](p85)。

（一）救国公粮征收的行政机制

对陕甘宁边区征粮行政机制的梳理，应充分考虑历史过程的丰富性与多重性，呈现制度执行中应然（制度形态）与实然（运行实态）之间的张力。如此，才能明晰关键条款变迁的内在逻辑。1937年10月，边区政府发出的关于征收救国公粮的第一号布告，颁布的《征收救国公粮条例》《征收救国公粮附则》和《救国公粮保管分配条例》，作为首例有关救国公粮的法令，以行政立法形式将征粮作为一项抗日救亡运动法定化，奠定了救国公粮征收机制的制度框架。

1.救国公粮的征收主体

救国公粮的征收主体是陕甘宁边区政府，即“由边区政府划一征收，各级政府除按照本条例规定数量征收外，不得另立名目重征或附加”[8](p19)。综观1938年至1944年的征粮条例、训令，其发文单位基本上都是“陕甘宁边区政府”，均强调“救国公粮由边区政府统一征收，各级政府应按本条例征收”[13](p277)。这一特别规定，旨在明确、统一征粮主体，避免征收过程中可能发生的因层层加码而加重农民负担的问题。

2.征收救国公粮的工作机关

各级政府是本区域内执行征粮工作的落实主体，负行政责任，并组建临时性的征粮工作机关、工作团、工作组等。县级征收机关为“△△县征收救国公粮委员会”，由县政府第一科科长任主任，另选4～8名熟悉征粮工作的人员为委员，在县长领导下全权负责该县征粮工作；区级征收机关为“△△区征收救国公粮委员会”，由该区区长兼主任，另设副主任一名、委员若干名，全权负责该区征粮工作。县、区两级征粮委员会均为临时工作机构，任务完成后自行结束[8](p21-22)。从1939年开始，边区政府直接将各县应负担公粮数额分配好，并进一步明确县级为征粮工作的中心，要求“应以县为单位召集区乡长联席会议，根据各区乡实际情况，分配应征收之数量及其实施之具体办法”[8](p470)。

1941年的粮食危机，引起边区征粮工作机关的变化，征粮工作重心下沉到乡一级。1941年11月25日公布的《陕甘宁边区政府三十年度征收救国公粮条例》，规定以乡为单位，组织乡级征粮委员会，进行调查登记事宜。乡（市）参议会负责评定农户耕地等级，估定各等级的标准收获量。各级政府负动员征收及监督公粮入仓之责，粮食局与各县区仓库负管理之责。同时，从1941年起又由乡政府出面组织以行政村为单位的临时性调查登记工作组，由行政村村民大会或家长会议选举产生临时性评议委员会，前者负责农户土地与粮食产量调查登记，后者负责审查调查材料、评议应征减征免征情况、评定各应征农户承担公粮数额等事项。在粮食特别紧张的年份，还会组织征粮工作团，集中精力推进征粮工作。如1941年，边区政府财政厅“组织征粮工作团分赴各县协同各级政府，依边区政府所检定之各种征粮征草条例，进行工作，保证征粮、征草任务全部完成”[14](p337)。同时，在县级成立县征粮工作团、区级成立征粮大队、乡级成立征粮中队、行政村成立征粮小组，分别配合本区域公粮征收任务，其负责人由各该级政府（行政村）推举产生[14](p337)。

3.救国公粮的征收程序与方式

征粮工作程序大致分为五个阶段：①确定征粮数量，边区政府制定或发布征粮条例、法令；②宣传动员；③调查登记，民主评议；④权力机关审核通过征粮负担分配方案；⑤交由乡级政府最终执行。边区政府公粮征收条例发布后，首先进行内部动员，分级召开征粮动员会议，即边区、分区、各县、各区分别组织的党政联席会议。区级征粮动员会议召开后，各乡分别召集乡代表会议、支部会议讨论动员工作，直至各乡代表主任（行政村主任）及党小组组长召开村群众大会和党小组会议，讨论征粮实际办法，确定每个应征农户应缴数量，最后交由政府执行。各级动员会议讨论的主要内容包括：①报告并讨论本年征粮意义及宣传办法，扬弃往年征粮工作缺点；②估计本年各乡粮食丰歉，讨论确定各乡征粮大概数量，其中，村民大会具体讨论每户应缴数目，并决定对受灾地方或农户的减免办法；③说明缴粮特定种类，确保粮食质量；④统一斗、秤；⑤决定缴粮地点；⑥发动群众自动缴粮，反对强迫命令；⑦防止以多报少或贪污等现象[8](p93-94)。

1937—1941年度的征收方式，主要为劝募动员制，即民主摊派，欢迎地主、富农缴纳，普遍流行“抓大头，瞅目标”[12](p70，72)。1942—1944年度的征收方式，为征粮条例配合评议的民主评议制，即“不怨多出，只怨不平；大家来议，自然公平”[15](p487)。征收方式的变化，与征粮数额多寡变化相关。1937—1940年，因边区征粮少、民众负担轻，征粮工作的基本方式以民众自愿的劝募动员为主。但这种随意性较大的征收方式，容易造成地区之间、农户之间，公粮负担轻重多寡的不公。为使负担更加合理，纠正1941年度征粮中出现的摊派现象，边区政府征收1942年度及以后各年度公粮时，进一步规定，所有关于征粮的调查登记、评议评定结果，必须经基层权力机关（村民大会或乡参议会）审议通过后，方可交由乡政府执行（填写经征通知单，交由应征农户按期缴粮）[9](p324，327，332)。

从上述征粮工作程序、方式的变迁可以看出，边区征粮工作重心下沉到了最基层的乡村政权，征粮工作方式从劝募动员制转变为民主评议制，即乡参议会和村民评议委员会以民主评议配合征粮条例的方式，体现出民主政府执政为民的价值立场，较好解决了征粮工作中存在的不公平问题。

4.救国公粮的征收原则

根据农民实际粮食收获量，按照累进原则统一征收，并对抗工属、生活困难者等符合条件的群体免征，对以出租土地为生、带有封建剥削性质的地主加倍征收，促进各阶层税负公平合理，是边区救国公粮征收的基本原则。但因边区经济状况与经济建设方针的变化，对这一原则的贯彻在1941年前后有所不同。

1937—1940年，边区的经济建设方针是力争外援、休养民力，征粮原则体现为轻徭薄赋，实行量入为出的财政收支原则（1937年计划征收1.5万石，实际完成13859石；1938年计划征收1.5万石，实际完成15972石；1939年计划征收5万石，实际完成52250石；1940年计划征收9万石，实际完成97354石[16](p83)），结果导致边区政府“仓无余粮”，在外援断绝时出现了严重财经困难。1941—1945年，边区的经济建设方针和政策转变为发展经济、保障供给，征粮原则表现为“合理负担、削弱封建、促进生产，保证供给及简便易行”[12](p117)，实行的是量出为入为主、量入为出为辅的新财政收支原则。

本着负担合理、保障供给的思想，1941—1944年度边区征粮数量一直保持在10万石以上（1941年20余万 石、1942年16余万 石、1943年18余万石、1944年16万石[16](p83)）。受军事、政治、灾害等多重因素影响，1941年是边区历史上粮食供给最困难的一年，至当年3月部分地方粮食供应已断。为此，依据《陕甘宁边区战时动员物资办法》，边区政府采取紧急措施，于1941年春夏之交动员大批干部下乡借粮两次共计49705石[16](p130)、购粮24660石，12月又提前用掉新公粮13200多石[12](p74)，才勉强支持到年底。但一年之内，因动员频繁，民众不厌其烦，扰民现象严重。而且农民公粮负担与前几年相比大为加重（1941年度借粮和征粮数合计高达近25万石，是1938年度征粮总额的25倍），致使部分农户缴粮后难以维持基本生活。可见，1941年度实际征粮（救国公粮、公粮代金、优抗代耕粮和教育附加粮等）数量，已超过了边区农业负担能力的临界点。若再因各种动员需要，不断增加农民经济负担，势必走上竭泽而渔的绝路。为此，毛泽东提出“发展生产，保障供给”的经济建设方针，驻边区各机关部队学校均开始自给自足的生产自救。1942年及以后，边区农民公粮负担相比1941年度呈逐年下降趋势。从1943年度起，驻边区的机关部队粮食已有22.4%取之于己，民众负担大为减轻[16](p132)。

5.救国公粮的征收范围与标准

救国公粮的征收范围，决定着边区农村的哪些阶层和农户应当负担公粮；征收标准决定着农村各阶层和农户公粮负担的轻重。

征粮范围明确的是缴粮主体，即“凡边区人民，均须按本条例，缴纳救国公粮。但经条例规定免收或有特殊情形，经县政府批准发给免粮证者得免纳公粮”[8](p19)。“以家为单位，将家长姓名、全家人数、全家合计收获量、每人平均收获量、每人应纳公粮数量及全家合计应缴公粮数量，自动呈报乡政府登记。”[8](p20)征收时间为“每年秋收后，每人平均实际收获量为征收计算标准，但缴纳时，应以家为单位，将全家人口应缴数量，合并缴纳”[8](p19)。从1942年开始，又在生产夏粮的边区政府直属的延安、安塞、鄜县、延长、固临、延川、甘泉等县和关中、陇东分区实行预借性质的夏征公粮（包括在本年度公粮总额内），即“夏征”[9](p322)。自此，边区征粮运动分为夏征与秋征两部分进行。

征收标准按累进税率确定。1937年度规定的起征点为300斤（1石）、起征率为1%、最高征收率为5%；普通农户人均收粮不满300斤者免征；出租土地依靠收租生活的地主（孤寡、老弱、残疾等因缺乏劳动力而出租土地者，除少数例外，一般不被当作地主），其家庭人均所收租粮不满300斤者征收1%，人均300斤以上者按一般征收标准加倍征收；佃户则按一般征收标准减半征收[8](p19-20)；救国公粮只征收麦子、糜子、玉米、谷子和荞麦五种粮食，计算和统计农户粮食收获量、征收救国公粮数量，均以谷子为标准进行折算[8](p25)。

救国公粮征收法令规定的起征点、累进率，决定着农户负担量的多少，体现着其公平性。但在具体征收过程中，救国公粮因其临时性特点，征收工作正规化程度不高，通常使用的是“动员劝募的方式，负担偏重于少数富有者”[12](p73)。因其征粮对象主要是中农以上及残余地主、富农，所以经济上相对贫困的贫雇农负担很小或可忽略不计。例如，1940年应征户占延安（延安市、延安县）农户的27.1%、安定县农户的26.4%、安塞县农户的34.2%、盐池县农户的15.6%、华池县农户的31.1%[12](p90)，在经历土地革命贫富差距不大的农村，应征户与免征户的比例相差几达三倍，显然是对公平合理公粮负担原则的损害。

自1941年起，在粮食供给绝大部分依赖救国公粮的背景下，边区政府及时修订征粮条例，扩大公粮负担面至总人口的80%，公粮起征点由原来的1石降至0.5石（陇东、关中分区为0.6石），起征率由1%提至5%，最高征收率提至30%[12](p116)。由于1941年度的起征率高，且限定了最高征收率，又导致中、下层农户负担重而上层负担较轻的弊端。1942年修订征粮条例，起征点统一提高至0.6石、起征率提高至6%，其他与1941年同。提高起征点确实照顾了贫苦农民，但又因最高征收率仍为30%，实际出现的结果是上层、下层农户负担较轻，而中层农户负担还是较重。于是1943年再次修改征粮条例，将最高累进率提高至35%，分地区划定起征点、起征率。如绥德分区起征点为0.5石，起征率为3%；延属、关中、陇东和三边分区的起征点为0.6石，起征率为4%。1944年沿用1943年的标准未变。

救国公粮征收范围与征收标准的调整，基本贯彻了合理负担、削弱封建、促进生产、保证供给和简便易行的原则。据统计，1937—1940年，边区人均负担公粮数分别为1升多（占收获量的1.28%）、1.2升（占收获量的1.32%）、4升多（占收获量的2.92%）、7升多（占收获量的6.38%）[16](p59)。1941年实际征收救国公粮201617石，亩均负担公粮1.66升，占边区粮食收获量的13.85%，为全面抗战期间最高。1942—1944年，边区人均负担公粮数分别为1.22斗（占收获量的11.14%）、1.3斗（占收获量的10.16%）、1.1斗（占收获量的8.83%）[12](p115)。

6.征收救国公粮的工作报告制度

1939年开始，边区政府明确要求征收公粮期间，各县“至少每五天必须向本府作报告一次”[8](p470)。及时检查，多写报告，发扬好的做法，纠正坏的现象。“县、区、乡应该经常检查，同时区、乡至少五天须向县报告一次，县向边府报告也是一样。县和边府接得报告，应立即研究给以答复。不要使好的经验不能推广，坏的发展到严重现象。”[15](p488)

（二）救国公粮征收的动员机制

在陕甘宁边区救国公粮征收中，中共各级党组织的政治动员发挥了巨大作用，既兼顾了政府法令的严肃性又强调了政治动员的重要性，形成了一整套行之有效的征粮动员机制。1937—1944年，边区党委（中央局）、西北局几乎每年都会根据工作需要，给各级党委发一个或几个关于征收救国公粮的决定、指示或通知，要求全党配合政府征粮工作。

1.征粮动员机制的核心理念，表现为党的群众观点、群众路线与群众工作方法

中共领导的新民主主义革命，本质上是一场社会革命，实质是无产阶级领导的农民战争，因此非常重视对最广大人民群众的宣传动员与组织工作。但对人民群众的宣传动员并非易事，正如毛泽东所强调的：“把党的方针变为群众的方针，还须要我们长期坚持的、百折不挠的、艰苦卓绝的、耐心而不怕麻烦的努力。没有这样一种努力是一切都不成功的。”[5](p209)为此，必须深入群众，也只有深入群众、依靠群众，始终坚持以人民为中心的根本立场，才能赢得千百万人民的支持，才能完成动员与组织广大人民群众的工作，才能克服各种困难把革命事业推向胜利。“为使党与政府征粮决定能得到边区广大人民的热烈拥护，党就必须做到使征粮工作成为广大的群众运动。”[17](p190)只有把征粮工作化为边区人民的爱国运动，使群众完全了解征粮的意义，提出自己的意见、建议，才有胜利完成征粮工作的希望。

征粮动员机制核心理念所蕴含的群众工作思想，源自党的有关决定、决议和指示。1939年11月1日作出的《中共中央关于深入群众工作的决定》，为边区征粮工作贯彻群众路线、优化工作方式提供了指导和遵循，促使边区各级党的领导机关在征粮动员中经常讨论群众工作方法问题，并指导下级党组织做好群众工作，使党的基层组织、党员以群众工作为基本业务，紧密团结群众，从而将党支部锻炼成乡村群众的核心和群众运动的宣传者、组织者与领导者。1939年12月，边区第二次党代会通过的《关于深入乡村工作的决议》强调：“深入乡村，深入群众，了解群众需要，解答群众的要求，发动群众的积极性，是巩固与提高边区的重要关键。”[18](p42)“关于乡村中许多动员工作及有关群众一般生活问题及家庭问题，应提到行政村的支分部及群众会上去讨论执行，把行政村造成为推进乡村工作的枢纽。经常以行政村为中心，召集群众会议。”[18](p42)乡党支部与乡政府，还应经常注意团结一些积极分子（党员或非党员）在自己的周围，并为其分配适当工作，“使他们成为深入乡村工作的推动者”。边区各级党委必须讨论和总结乡村支部工作及其经验教训，尤其是县委、区委要经常帮助乡级的群众工作[18](p42)。《西北局对边区群众工作的指示（草案）》（1943年5月5日）详细阐释了群众观点的重要性，指出：“共产党是无产阶级的政党，是专为群众谋利益的，除开了群众利益没有别的利益。同时共产党也只有依靠群众才能生存，没有广大群众的拥护，共产党是很难生存的。”[19](p219)“群众是主人，我们党、政、军、民机关都只是为群众办事的公仆，这不仅是群众团体工作同志要这样认识和这样做，而是所有同志都要这样认识和这样做。”[19](p220)因此，要使征粮运动等抗战动员成为真正的群众运动，“就必须采取各种办法，在群众中首先做出榜样，说清道理，使他们从实际行动中了解每一运动的意义及与他们的利益，自己动手来做。群众自己动手了，一切才有力量，才能组织与提高群众。把包办代替、强迫命令作为领导，是完全不对的，是绝不能发动群众的”[19](p220)。而且，不止一次的经验警示：不注意群众工作方法，不照顾群众利益，一味强迫命令农民，不但不能完成征粮工作，而且还可能出现意想不到的问题。

2.征粮动员机制的基本程序，自征粮工作伊始即比较成熟

动员民众，是中共最基本、最擅长的工作之一。1937年10月，边区一级党的活动分子会议强调，在抗战动员中进行必要宣传，“准备一切征收救国公粮的必要工作……在群众中经过各种组织上的讨论，提出政治上的动员口号，拥护政府的动员，保证动员计划的完成”[6](p59)。边区党委的首个征粮工作文件——《陕甘宁边区党委关于征收救国公粮的决定》（1937年9月1日），奠定了征粮动员工作的基本框架，明确了征粮动员机制的基本程序：一是在党的决策层面统一思想，明确征粮的目的、意义与数量；二是在边区党的系统和党员中进行内部动员；三是利用一切平台和适当形式进行党外动员；四是党员发挥先锋模范作用，推动民众积极缴粮；五是建立征粮巡视检查制度[6](p44-45)。在1938年度的征粮工作中，增加了一个征粮、缴粮竞赛环节。边区党委要求在不同的县、区、乡及个人之间开展竞赛运动，“来争先恐后的为完成自己的任务而努力”[6](p176)。另外，还要求把征粮运动与其他各种抗战动员工作（如召开参议会，募集毛袜、手套，冬学等）密切结合起来[6](p177)。1940年度征粮时，边区中央局强调应避免以往征粮动员与各级党委日常工作对立的毛病。此后，征粮动员机制的基本程序没有再发生新的变化。

3.征粮动员机制的工作方法，经过持续实践而不断丰富

一是重视组织领导，建立巡视检查制度。边区各级党委对征粮工作机关、人员负有领导与监督职责，建立了动员工作的定期报告、检查、督促和指导机制。边区党委要求“加派检查巡视人员”，以战时紧张作风，与“一切敷衍了事，藉故推辞，不踏实际，‘阳奉阴违’以及贪污公粮的分子”，作坚决斗争[6](p45)。针对征粮中发生的耍私情、摊派不公、强迫命令问题，边区中央局于1941年1月19日发出指示，要求不但在党内而且在各级征粮委员会、各级群众团体内进行深入检查，“应特别注意党的领导方式方法、党和党员的模范作用、党员是否有落后现象，以及新的方式方法的创造等检查总结，并要采取具体办法，如何发扬好的模范与改正弱点，使党在组织上、在领导上求得进步”[17](p301)。“从群众的言论中，去证明各户报粮是否确实，调查统计工作是否正确，征粮会以及党的领导是否民主、公平。”[17](p301)

二是确定党内动员的具体方法。首先，在党的决策层面明确该年度边区面临的政治、军事和经济形势，确定征粮数量、负担标准及征收原则等，然后将这些内容形成党内宣传大纲印发给各级党组织作为宣传动员依据。其次，在边区党的各级组织和党员中进行充分的民主讨论。一方面要从边区党委（边区中央局）或西北局直到县委、区委、党支部和党小组，进行深入讨论，实行自上而下的党的组织系统动员，使“党内干部对征粮工作应有充分的认识和信心，应了解我们所处还是战争与革命的环境，困难诚多，但必须自己来克服困难；人民负担虽重，但比之军阀时代，比之国民党统治区域仍然是较轻的”[20](p199)，使每位党员都彻底明了救国公粮的革命意义，建立完成征收任务的信心，做光荣的模范，报粮实在、多缴快缴，以推动影响全体人民缴粮，“要从征粮征草中考验每个干部、每个支部、每个党员，坚决和一切坏倾向作斗争”[12](p94)。另一方面利用党的各级活动分子会议、各级党政联席会议等，广泛讨论完成征粮计划的详细办法，“真正做到每个党的组织能在群众中起积极领导作用”，“各级党委必须切实领导和帮助乡村每一党的支部真正成为群众动员工作的核心”[17](p190)。总之，各级党组织与党员必须成为完成征粮工作的推动者与核心力量，必须发挥示范作用。

三是明确党外动员的具体方法。进行党外动员，以宣传鼓励为主，通过政府、军队以及一切群众团体，利用通俗简明的言词、画报、标语、演剧、歌咏等方式，借助宣传队、农民会议、文艺晚会等形式，向群众解释征收“救国公粮是为打日本救自己的重要事件”[6](p45)。“坚决反对强迫命令、不加说服教育的办法，应使人民自动提出‘拥护政府征收救国公粮’，‘缴纳救国公粮好打日本’；‘为了救自己，救家庭，都须缴纳救国公粮’；‘缴纳救国公粮供给红军抗战’等等口号来。”[6](p45)应以“多缴一升救国公粮，就是在前线上多杀一个敌人”来鼓励群众，使其认识到“多缴公粮即是多助国家、多杀敌人的光荣事情”[6](p45)。由于1941年度征粮任务繁重，西北局专门就宣传动员工作给各级党委发出指示信，规定了宣传要点，具体方法是把公粮负担与土地革命前的苛捐杂税、与国统区的田赋征实对比，指明边区农业发展的成就足以承担公粮，讲清楚该年度公粮负担面扩大、个人平均负担增加不多的问题，说明公粮与苛捐杂税在性质上的根本不同。另外，强调宣传“必须注意对象及各种具体情况的不同去灵活的运用。……要注意宣传工作中的主观主义倾向，如不顾群众的了解程度及情绪如何，只拿抗日救国的一大套公式向群众背诵等笨拙行为。在这次的宣传工作中，必须要注意切实、具体、生动、诚恳，用商量的态度向群众举出各种实际材料说明公家的需要和困难，说明公家和群众本身利益的一致。只有这样，才能使群众出得心悦诚服，保证任务的顺利完成”[20](p217-218)。对群众团体的宣传动员，必须经过群众团体内的中共党团及党员，令他们在群众团体中深入宣传。还要注意吸收群众积极分子参加征粮委员会的工作，依靠其早缴多缴的模范带动作用，依靠他们办事公正负责、群众信赖的威信，保证调查、征收、运送、交仓、保管等工作的迅速完成。同时，“在征收运动中，必须发扬我们民主制度的工作作风，必须在区议会、乡代表会议和村民大会上经过民主的讨论和决定征收的数目及办法，依靠这种民主的讨论与民主的决定，激发群众自觉的积极的起来交纳。坚决反对自上而下的强迫命令、摊派等方式”[6](p176)。

总之，严酷的自然环境、落后的社会经济和严峻的政治军事形势，并没有吓倒、打垮边区人民。广大军民在中共中央和边区各级党组织领导下，上下齐心、艰苦奋斗，完成历年救国公粮征收工作，实属不易！在这个过程中，边区救国公粮征收机制，尤其是动员机制，发挥了关键作用。这种主要由各级党组织，尤其是基层党组织和党员推动的动员机制，使边区渡过了严重的财政经济困难，为坚持抗战到底作出了重要贡献。

三、对征粮动员机制的运用及调适

1937年10月，陕甘宁边区政府决定自该年秋收后，征收救国公粮[8](p38)。自此，征收救国公粮作为一项重要抗战动员工作，迅速发动起来。综观历年征粮工作，动员机制发挥的作用远大于行政机制，表现出鲜明的政党动员风格。动员机制之所以发挥主要作用，一方面是由征粮本身即是一项抗日动员（非正式的农业税）的性质决定的，另一方面是乡村行政力量薄弱造成的。基层行政力量不足，客观上需要中共政治动员功能的大量介入与充分发挥。因此，在征粮工作中表现为行政风格与动员风格在县级的交汇与分界——县级以上主要发挥行政功能，县级以下主要发挥动员功能。当然，在运用征粮动员机制的同时也存在某些过度动员的问题，需要对其加以调适以更符合群众利益。

（一）动员机制对征粮工作的巨大推动

受各种因素影响，陕甘宁边区对征粮动员机制的运用，以1939年为界呈现出两种鲜明特征：1937—1939年度，表现为以上层动员为主的组织动员；1940—1944年度，表现为以下层动员为主的宣传动员。

1937—1939年，边区内部脱产人员不超过3万，粮食需求有限，且边区财政有外援支持，民众救国公粮负担不重，动员其自愿缴粮的难度不大。通过劝募方式动员农村中的地主、富农等富裕阶层缴粮，每次都能顺利完成征粮任务。不足部分，则以采购方式补充。因此，能否按期、足额或提前、超额完成征粮任务，主要取决于组织领导、组织动员的好坏——哪个地方的组织领导得法，党政机关、群众团体内部动员工作搞得好，哪个地方的征粮任务就完成得好。这就意味着这一阶段征粮动员工作的关键在上层，而非基层党组织（党支部或党小组）与民众。就动员方法而言，表现为以改善与加强征粮工作组织领导、充分实现党内动员为主，党外动员为辅的特点。

延安县的征粮动员工作，走在全边区30余县市前列，得到上级党和政府肯定。1937年12月3日，边区党委总结延安县征粮经验时指出，组织动员“非常周密和紧张”，“每个干部都认清楚了这一工作之重要，并都有完成任务的极大信心”[21]。经过一切组织的会议和特别训练过的宣传队，使群众对完纳救国公粮的重要性有了深切认识。并且在征粮中，“采用了竞赛的方式，来提高干部和群众积极性（区与区的、乡与乡的、村与村的、个人与个人的，订立竞赛办法）”，并以中心区乡率先完成征粮的光荣案例推动其他区乡工作[21]。而且，延安在向安塞、延川两县发出征粮竞赛挑战书时，亦强调了组织动员的重要性，“保证不发生强迫与摊派的方式，必须经政治上动员，使群众自动踊跃的缴纳”[22]。经过深入有效的组织动员，截至1938年1月，边区多数县超额完成1937年度征粮任务。

1938年11月底，延安县超额征收110.52石，胜利完成当年度征粮任务。其成功经验主要包括：一是“充分执行了政治动员”；二是“充实了组织上的动员”；三是通过行政村群众大会或农民会等形式，深入农民进行宣传动员；四是“改变了突击的领导方式”[23]。12月，延长、延川、志丹、固临等县均超额完成征粮任务。其中，延长在3天内完成原计划7天的任务，固临县超过原定计划200多石。另外，还有甘泉县的三个区因组织动员得法，以“坐了飞机”的速度完成征收工作[24]。12月6日，关中分区在给边区政府的征粮工作报告中指出，征粮工作取得成绩的重要原因是组织动员得力。征粮伊始，各县区都召开了联席会议，各乡从党内动员开始，首先召开党支部会议、党小组会议，然后再到各群众团体（如工会、青年、妇女、自卫军）中进行热烈讨论。正因党内动员充分，组织动员得以发挥良好作用，每乡群众“在登记时大部分是自愿的报粮”[8](p108)。边区政府代理主席高自立特别指出，1938年度征粮运动取得成绩的重要原因，就是各级、各类组织的动员做得好。为此，边区政府“决定将此次征收救国公粮运动中，特别努力的干部及踊跃输将的群众，详细检查出来，给予他们相当的奖励”[25]。

1940—1944年，受外援断绝、国民党顽固派封锁和脱产人员剧增等因素影响，边区财政由半自给转向全自给，保障供给的压力非常大。救国公粮征收数量一直保持在高位，致使民众负担较重，征粮难度增加。因此，这一阶段征粮动员机制的工作重心随之下移，动员的关键在下层（基层党政组织和民众），动员方法表现为以党外动员为主。但突出面向群众的宣传，并不意味着放松组织领导和组织动员，在强调下层动员的同时，党的基层组织——乡村党支部的核心地位，显得格外关键和更加不可替代。

征粮运动强调以宣传为主的动员方式，必然要求提高党的宣传工作能力。1939年3月，边区党委召开第一次宣传会议，明确宣传工作的六项任务，第一项即为“进行切实的抗战动员工作”[17](p455)。1940年10月，边区中央局将宣传工作任务调整为12项，其第三项强调，“领导与进行边区群众中各种抗战动员工作，在目前特别是经济建设的动员工作”[17](p456)。12月12日，边区中央局宣传部部长李卓然“要求每个党的宣传工作者不怕艰苦，不怕麻烦，不贪便宜的真正的深入到群众中去”，“坚决舍弃某些枯燥无味的老一套的东西，而代之以新鲜活泼的为老百姓所喜闻乐见的方式”[17](p483)。要“深入群众，反映民意，并与财政经济部门取得密切联系，提出最实际的口号……只有这样，党的宣传工作才能发生最实际的作用”[17](p484)。此后，边区党的宣传工作逐渐深入，如编辑出版《边区群众报》、编印通俗教材、派各剧团下乡演出、动员大批文化人深入乡村等。1941年7月10日发出的《中共中央宣传部关于各抗日根据地群众鼓动工作的指示》，明确了相关工作的基本任务、主要原则、方式方法、人才培养、领导机制等[10](p492-495)，标志着中共宣传理论与工作制度的成熟，为边区征粮动员机制进一步向纵深发展提供了重要支撑。

1940年度的征粮工作中，面向群众的宣传工作明显比以前有声有色，并且把征粮与民主运动进行了有机结合。1940年10月27日，边区中央局在给各级党委的指示中特别强调，“在进行征粮动员工作中，必须密切的注意到群众目前日常迫切利益的帮助解决”[17](p191-192)。在宣传动员工作中，一方面要讲清楚征粮与保护群众既得利益和争取未来利益之间的关系；另一方面，要切实关照群众急需解决的要求，加深群众对党和政府的拥护，促进动员工作的顺利完成。边区政府指出，老百姓“不懂得，说不愿交；懂得，就交得起劲！”因此，要求“县、区、乡各民众团体、各学校、各驻军的政治机关，都应有宣传队；报纸上写文章，剧团演征粮的剧；多开群众会、积极分子会，说明理由；造成竞送军粮的热潮”[15](p487)。安塞县除组织宣传队深入乡村广泛宣传征粮外，还邀请驻安塞的党政机关、工厂、学校等进行协同宣传。延川民众教育馆在该县城举行了一场军民联欢大会，乡下赶集的数百农民观看了演出[26]。志丹县组织民众剧团到各个乡村演出宣传剧目，配合征粮工作[27]。延安县中区把征粮与民主运动相结合，民选产生行政村征粮委员会小组长，将工作消极马虎且散布不良影响的五乡党支部书记和第二行政村主任撤职。林伯渠指出，延安县中区的经验证明，“老百姓要求民主。不是民主的形式，而是在各种实际工作中，他们要提出意见，要亲手来干”[28]。边区政府在征粮工作总结中指出，1940年度的宣传工作比往年做得好，“深入到各个农村、各个角落、各个男女老幼中去。一般人民的特点是‘懂得出得起劲’”。其中，延安、延川、固临、安塞等县动员工作做得最好，“因之工作收效亦大，缺点亦较少”[15](p556)。

在1941—1944年度的征粮动员中，党的下层动员功能更加强化，目的就是“团聚群众中一切积极分子在党和政府周围，进行征粮的一切动员等工作”[17](p190)。为进一步加强宣传动员工作，西北局指出，1940年“征粮的经验，证明了那一个地区宣传工作做得好，那一个地区就能顺利完成任务。因此，必须使全党和各级各个部门的干部认识宣传工作的重要性，反对任何轻视和忽视这一工作的观点，并动员全党和各级各个部门的干部来共同进行这一工作，使党员及干部在征粮征草中能真正起应有的模范作用，使在广大群众中能真正造成热烈拥护的热潮”[20](p215-216)。因之，党政军民学机关和民众团体全体出动，深入群众进行宣传，激发出了蕴含在人民中的伟大力量。为充实下层，边区、分区和县级等党政机关还派出大量工作团到乡村加强征粮动员工作。米脂县动员各学校学生组织宣传队，出演街头剧、秧歌等；教师联合会、学生联合会号召冬学教师等，于所在地领导学生组织宣传队，帮助征粮宣传工作；征粮工作团派人到米脂中学、女子学校作报告，动员学生回家对父母家人等作宣传[29]。八路军后方留守兵团普遍发动所属各剧团，并派有力政治干部，帮助各县推进征粮征草宣传工作[30]。八路军部队干部艺术学校号召在校教职学员等，举办征粮征草运动宣传周，排演街头剧、活报剧、舞蹈，编发墙报、街头诗，并准备编印反映征收运动的宣传品送到部队和乡村[31]。延安县在征粮宣传鼓动中，区别丰收地区和遭灾地区、边境地区和中心地区，广泛发扬民主、领导民主，明确“农村中民主的实质就是公道，征粮中发扬民主就是为了主持公道”，要求乡党支部帮助基层政权运用好民主[32]。通过面向人民群众的下层动员，胜利完成了最繁重的1941年度征粮工作，“终于奠定了一九四二自给自足的物质基础，并为以后的粮食工作提供了宝贵经验”[16](p131)。

（二）对过度动员问题的反思与解决

对比边区征粮的行政机制与动员机制，可以看出行政机制的制度规定、工作程序、技术要求，要比动员机制复杂、系统和规范得多。因此，对征粮工作者的文化素质、政策水平、行政能力的要求也严格得多。但受社会经济发展水平限制，边区基层行政力量又非常薄弱，区、乡一级政府机构尚未实现科层化，基本是因陋就简。且由于乡长文化水平普遍不高，“对上级政策和法令有解不开的困难，对分析情况和总结工作有吃不消的困难”[9](p11-12)。基层行政组织的薄弱，导致上层与下层之间形成头重脚轻的问题。在精兵简政过程中，中共意识到了问题的严重性，曾“准备把大批干部派到下层去，把政策、法令贯彻到下层去……医好头重脚轻的毛病”[33]。但在生产力水平没有重大突破的前提下，主观上改变上层建筑的愿望是难以实现的，如1943年10月公布的《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》，仅给乡政府增加了一个脱产的文书编制[9](p92)。

行政力量的严重不足，客观上决定征收救国公粮必须借助党组织的动员功能，但任何事情都有两面性，过度突出动员机制，在某些范围内损害了乡村积极分子尤其是农民党员的经济利益。当农民因公粮负担逐年加重而缴粮积极性有所减退时，基层党组织则要求农民党员“打冲锋”，起带头模范作用。甚至还出现了一些极端现象，如脱离群众和实际的勉强的“模范”、虚张声势的假“模范”等[34]。而且，还在一定范围内造成了农村党员干部怕当“模范”的问题[35](p84)。

这些现象与问题，引起了党和政府的重视。《解放日报》刊文指出，模范作用不是党员干部“单身独己的去打头阵”，“上线前线一定要挂彩”，“交公粮一定要超出条例的拼命缴，以至弄到很快的就没饭吃”，此类精神固然可嘉，但难以为继且会造成党员干部畏惧“模范”的心理。提倡党员干部起模范作用，是因为党员是无产阶级的先锋队，干部是领导群众的排头兵。因此，正确的模范作用是党员干部“站在群众的前面，领导着群众，同群众在一起合力的去干，而不是‘孤家寡人’的去‘冲锋陷阵’，交公粮也应该是按照条例实报快交，而不是不自量力的拼命要超过条例太远，而使自己没饭吃！”[36]但党内过度动员的问题，还是没有得到较好解决。因此一年后，《解放日报》又刊文指出：“革命干部要吃饭的，党员的家庭也要生活，因此，为完成征粮任务，党员应起模范作用，但家庭生活还要维持。所以党员的模范作用，应注意到公私兼顾的原则。”[34]“征粮中党员的模范作用，应建立在公平合理的基础上，如对于报粮，党员应比群众报的确实，但不应太使党员吃亏，应该使党员与群众保持一定的公平。”[34]党组织特别是党支部，“要告诉党员起模范作用的方式与方法，并且很好的研究党员的阶级变化、家庭情况、党员生活”[34]。“正确的发扬党员的模范作用，才能提高党员的积极性，使每一工作能够更好的完成。”[34]这个问题也引起了毛泽东的注意。1943年10月1日，他在党内指示中强调：“把共产党员为着供给家庭生活（农村党员）和改善自己生活（机关学校党员）以利革命事业，而从事家庭生产和个人业余生产，认为不光荣不道德的观点，是错误的。”[37](p912)在中共中央的号召下，正确发挥党员模范作用，通过深入开展辛勤劳动实现丰衣足食逐渐成为共识，过度动员的问题得到较好解决。

四、结语

抗日战争是农业弱国中国与工业强国日本的一次决定民族命运的生死对决。抗战胜利是中华民族从近代以来不断衰落走向伟大复兴的转折点。在农耕社会的基础上造就走向现代化的基础，中共的成功之道就是以为民造福赢得大众，坚持以人民为中心，自力更生、艰苦奋斗，高举民族解放旗帜，发挥强大政治动员力坚持抗战到底。但胜利来之不易！因为，农业易受自然条件制约的特点和生产力水平的低下，限制着战争物资的供给能力。与掠夺式的苛捐杂税不同，陕甘宁边区执行的是一种政治动员与政府法令相配合的战时物资动员制度。它使一个原本可能引起群众与政府对立的征税—纳税矛盾，变成了集宣传运动、政治教育和组织民众为一体的民族国家意识建构过程，并且也确实起到了促进农村社会组织化与治理模式现代化的作用。中国古代社会及至国民政府没有解决的基层社会治理困境，因中共领导的由基层党组织、基层政府、民众团体和人民群众密切配合的历次抗战动员，被有效克服了。可以说，中共在陕甘宁边区创造了一个以政治动员为主要特征的现代化模式——从后来的历史发展看，这是半殖民地落后国家走向现代化的一个重要的且有效的经验。