基层治理合规化与制度成本

□贺雪峰

基层治理的合规化，作为基层治理现代化的重要面向，正在深刻塑造基层治理秩序[1][2][3][4]。在农村调研中得知，基层干部深受形式主义之苦，他们说，做事情其实不难，难的是“做”材料，所以有说法“一分精力做事，九分精力合规合法”，就是按程序做事情，并将所做事情留痕，以备检查。这一说法或有夸张成分，但也映射了基层治理中形式主义客观存在的现实。各类考核基本上都要以做事是否严格按程序来进行检查，无论事情做得好坏，不按程序规定，不按规范要求，一律都是不合格有问题。这在引致基层治理日趋标准化、规范化的同时，也导致基层治理缺少了因地制宜的活力。当前中国基层治理有效的关键是什么？国家资源下乡如何激发基层治理的活力？取消农业税后，国家开始向农村转移大量资源用于建设农村公共品，农村公共品供给模式从内生供给向外生供给转变，重塑了基层治理秩序，笔者的困惑或许可以从我国农村公共品供给模式的演变中找到答案。

一、公共品供给与村级治理

一般来讲，有权力的地方就有腐败，因此，凡是涉及权力行使，尤其是经济利益的权力，必须要受到约束。村一级也有权力行使，尤其是涉及村级财务、公共工程或者其他与利益有关的决策，所以村级权力也应当受到监督。不同时期不同情况下，对权力的监督是不同的。大体来讲，有两种权力约束：一种为村庄内部对权力的约束，一种为村庄外部对权力的约束。当然更普遍的情况是两种约束同时存在，不过不同时期不同情况下以一种为主罢了。

传统时期，国家权力很少会介入村庄社会内部，村庄内部往往存在着诸如宗族、首事会等非正规组织，他们组织村民进行村庄公共品建设，以保持村庄最低限度的秩序。村庄秩序与村民生产生活密切相关，且建设村庄公共品的资源需要向村民筹集，进行村庄公共品建设的村庄权力，无论是正式权力还是非正式权力，都很少有腐败空间，因为每分钱都是村民自己的血汗钱。即使利用村庄公共资源，比如族田的资源，使用情况也会公开，且会用最适合当地的办法，最低成本地建设好公共品，这个过程中几乎不可能发生村民借公共品建设落地机会索要超额补偿的情况。村民往往会有钱出钱，有力出力，用最少的钱来完成最大的事情。

一直到取消农业税前，中国村庄一级主要公共品都以内生供给为主。内生供给就是村庄公共事业建设的资源要从村民那里筹措。要向村民收钱搞建设，就必须向村民说清楚搞建设的必要性和合理性，并且保证资源使用的合理性与公开性，公共事业建设中存在的不合理情况，尤其是浪费和贪污，是村民绝对不能容忍的。一旦村庄公共事业建设中出现了资源不合理使用的情况，村民就会反抗，这种反抗的消极形式是越来越多村民不再愿意承担成本，积极形式则是直接反对村干部，甚至要求撤换村干部。

人民公社解体后取消农业税前的几十年，中国农村情况有点特殊，即一方面国家要通过村干部向农民收取税费，一方面村庄公共事业建设主要靠村庄内部的筹资筹劳。有一段时期（主要是20世纪90年代尤其是实行分税制以后），一些地方政府一再加重农民负担，为了激励村干部协助收取税费，有的县乡默许村干部借协助收取税费获利。有农户不再愿意缴纳共同生产费，村干部借农业税的强制性来搭车收取共同生产费。这些做法均导致农民负担越来越重，干群关系越来越紧张，村级债务快速上升，村庄公共品供给难以为继。

2006年国家取消农业税和其他专门面向农民的收费，也同时取消了“两工”，农村公共品供给实行“一事一议”筹资筹劳办法。因为之前严峻的“三农”形势和紧张的干群关系，以及实际上被取消的村干部向农民强制收取任何费用的权力，村庄公共品供给难以继续搭便车，造成农村公共品供给的严重不足。国家很快就改变策略，采取主要由国家来供给农村基本公共品的办法。农村公共品供给进入新的阶段。

总体来讲，在进入新阶段前，中国农村公共品供给主要靠内生筹资筹劳，一直到人民公社时期的生产队，村庄权力（无论是正式的还是非正式的）都会受到村庄内部强有力的约束，几乎不可能有村庄权力借公共事业建设来谋私利。村庄公共品供给存在两个显著特征：第一，从村庄筹资筹劳建设的公共品一定会与村民公共品需求偏好相一致，村庄绝对不会将村庄内筹资筹劳获得的有限资源用于村民没有需求的公共事业；第二，村庄公共品供给相对不足，在遇到“钉子户”的情况下甚至可能导致公共品供给的严重不足，以致影响村庄基本生产生活秩序，使村庄秩序陷入困境。因为生产总得继续，在没有外来帮助的情况下，陷入公共品供给困境的村庄就会自发形成强大的内部力量，以缓解公共品供给中出现的严重困境，甚至不排除通过村庄内私人暴力的形式供给公共品。这种情况下，影响村庄基本公共品供给的“钉子户”就会成为众矢之的，在村庄中就会被边缘化。

也就是说，取消农业税前的中国农村，村庄公共品供给特征往往是既相对不充分，又相当有效率。通过村庄内部筹资筹劳建设的村庄公共事业，往往都是对村庄生产生活秩序至关重要的公共品。

二、村务管理规范化

自20世纪90年代至取消农业税甚至到党的十八大以前是一个比较特殊的时期。这个时期的特殊性就在于，实行分税制改革以后，地方政府普遍加大了对农村的汲取，农民负担日益沉重，缴纳税费意愿越来越低。有的县乡政府为了及时足额收取农业税费，甚至默许村干部借协助收取税费谋利，因此全国农村普遍出现了农民负担越重，村干部越是从中谋利的现象。村级财务混乱，村级债务急剧增加，干群关系高度紧张。为了规范农村财务，国家要求村一级成立农村理财小组，没有理财小组的签字盖章，财务不能入账。但此举实践起来效果甚微，一方面是理财小组成摆设，甚至被收买；另一方面也缺少制度渠道。国家试图通过减轻并规范农民负担，以将基层治理纳入秩序轨道，实践中税费收取仍然困难。国家最终在2006年取消农业税，并试图借“村庄公益事业一事一议筹资筹劳试行办法”来供给农村公共品，实践起来却很少有“一事一议”的成功案例。

1990年以来，国家为了规范农村财务，采取的办法包括三个层面：第一个层面是大力推动村民自治，强调“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，第二个层面是强调财务公开，第三个层面是强调通过成立村民理财小组对村级财务进行监管。而在实践中，以上办法既没有能力有效管理村级财务，又没有动员村民参与村务的积极性。主要原因是，国家要从农民那里收取越来越重的税费，基层可能会默许乃至纵容村干部将谋利作为完成协助收取税费的奖励，这就是当时形成的“乡村利益共同体”[5]。

取消农业税后，国家开始有越来越多的资源下乡项目，比较典型的是2004年开始试行农村低保制度，地方政府往往自上而下给村一级分配低保指标，结果出现了低保指标分配的乱象，“关系保”“维稳保”“人情保”层出不穷。有些地方政府甚至将低保指标作为村干部报酬过低的补偿。取消农业税前后，国家还实施了一些项目，比如危房改造项目，就是对农村危房改造进行补贴，1万元到3万元对于农户来讲就是很高的补偿了。这些国家项目落地，究竟给到谁，没有明确规范，就出现了较为普遍的村干部寻租空间，河南邓州市因此出台“四议两公开”，试图通过规范的程序来保证国家资源下乡的公平公正，提高国家项目的瞄准率。

与河南邓州市出台“四议两公开”时间相近，浙江武义县后陈村因为征地补偿和村集体河沙开采的巨额收入使用不规范，村民持续上访，县委下派工作组，成立包括带头信访农民在内的村务监督委员会，从而在村两委以外成立了第三委。并规定村务监督委员会主任有权参加村两委会议，村级财务票据没有村务监督委员会签字同意不能报销，等等。很快，“四议两公开”和村务监督委员会的做法就在全国推开，成为村务管理的标配。

在农村税费改革前，一般由乡镇经管站监管村级财务，村级财务是独立的。取消农业税以后，全国农村普遍实行村财镇管，村一级不再有独立账户，资金由乡镇统一管理，村一级财务要到乡镇报账，而到乡镇报账就必须要有符合规定的手续与票据。过去白条也可以入账，村财镇管后就不再允许了。不经过“四议两公开”程序，没有村务监督委员会签字同意，村级开支就没有办法入账。这样一来，村级支出就比较规范了。

相对于河南邓州的“四议两公开”和浙江武义的村务监督委员会，浙江宁海在村务管理方面出台“村级权力清单36条”，几乎对每项具体的村级权力运行程序和规范都进行了细致规定，从而可以极大程度地防止村级权力运行中存在的不规范与寻租行为。

相对于传统时期国家几乎不介入村级内部治理事务，“四议两公开”、村务监督委员会和“村级权力清单36条”，都是自上而下由国家进行规范，且国家为了达到规范有效落实的目标，配合以村财镇管和上级部门对村级治理的常态监管。总体来讲，这些规范所调动的是村庄内部力量，其中对村级权力运转的程序性规定，也只是要让村庄内部力量有可以发挥作用的地方，比如“四议两公开”让村务公开在光天化日之下，所有村民都可以知情，村干部就不敢暗箱操作。在这个阶段，国家主要是调动村庄内部力量来监督约束村级治理，与传统时期不同的是，这个时期村务监督的内容，已有相当一部分是用于监督国家分配资源是否公平合理。

也正是因为村民参与监督的是自上而下的国家资源分配，村民参与监督的动力与传统时期自筹资金建设公共品就具有完全不同的性质。因此，虽然国家规定了很复杂的程序，很多规范性要求，但在实践操作中很多地方通过更加复杂的程序来变通执行不合理的资源落地。复杂制度只是提高了村级治理成本，既没有提高村级治理的精准性，又没能防止村级治理中的寻租行为。

党的十八大以后，越来越多国家资源下乡，国家通过各个涉农部委为农村提供越来越多资源。为了保证下乡资源的安全，国家采取项目制的办法，项目通过公开招标，项目招标就越过村级权力，直接由上级部门来为农民提供基本公共品了。

按规定，村级项目中，凡是超过5万元的项目都必须要到镇招投标中心进行项目招标，超过400万的项目则要到县招投标中心进行招标。这样一来，村庄公共品供给基本上与村级治理、与村民都无关系。这样可能导致国家项目与农民对公共品实际需求偏好的偏离，以及资源下乡缺少村民参与而造成资源浪费。

村庄公共事业建设就经历了主要由村民共享共建共治，以村民自己筹资建村民享用的内部监督，到由国家出资、村民享用、国家调动村民监督，再到国家出资、村民享用、国家直接进行公共事业建设而不再通过村级治理几个阶段。这样就可能产生两个问题：一是公共品供给偏离农民实际需求，二是农民由受益人、监督者变成“钉子户”、谋利者。对村级权力的监督约束，由之前的村庄内部监督变成由国家上级部门监督约束、考评考核。村干部主要工作由之前动员群众变成应付上级要求，完成上级任务。

国家通过外部程序和规则对村级权力进行监督，缺乏村民动员，国家对村一级的监督就必然会有疏漏，村级权力就会利用国家监督的疏漏做文章。国家为了堵住可能的疏漏，要穷尽各种可能性，村级权力就必须要应对上级各种要求。结果，国家要求越来越高，程序越来越复杂，标准越来越无法变通，基层治理越来越缺少因地制宜空间，大量应付上级的形式主义工作耗费了村干部主要精力，致使基层治理成本高到无法承受。

三、村级公共品供给中的工程招标

当前农村公共品供给主要靠国家资源投入，投入方式主要通过项目工程招标。且无论是村集体资源还是国家投入投资，搞建设超过一定数额比如5万元，就需要到乡镇招投标中心进行工程招标，超过400万元则要到县工程招投标中心招标。

工程招标，一般程序是将具体工程项目要求与工程概算形成工程招标说明，向乡镇招投标办申请工程招标。乡镇招投标办公室再将招标项目公开，接受投标人的投标书，然后按一定规定开标，确定中标人（公司），再由中标公司进行工程建设。工程建设中一般都有工程监理公司进行工程质量监理，工程建设完成后，由工程监理公司出工程质量监理报告，第三方进行验收，审计公司审计，最终确定工程完工，拨付工程建设款。一个项目工程也就顺利完成了。

一般来讲，参与投标的都是有正规资质的公司，这些公司中标后会转包给其他公司，再由工程班组实际上就是包工头来具体实施工程。工程招标要经过所有正规程序，还要经过转包等复杂环节，因此，工程实际造价要远远低于工程标价。举个例子，农户自己造一栋住房，自己找工程队来搞建设，30万元就可以建成。若通过招标程序建造同样质量的房子，没有50万是不可能的。

浙江安吉县一个村，全村外墙改造预算700万元，没有通过县招投标中心进行招标，而是通过公开议标，仅仅用400万元就完成了全村外墙改造工程。为保证工程质量，村支部动员村老年人协会成立了40多人的监理小组对工程质量进行全程监理。

有些村庄工程，通过正规招标程序，工程造价可能要高1/3左右，而通过村庄内部的议标和比价，工程价格可能要低1/3。通过正规招标程序进行的村庄公共工程建设，相当于增加了1/3的制度成本，这种制度成本也就是合规成本，是村庄外监督的代价。

问题是，如果允许村干部直接议标，村干部很可能将工程承包给关系户，一旦村干部与关系户之间形成利益同盟，他们可能不仅会故意抬高工程价格，而且很难保证工程质量。农户自己建房只花30万，通过工程招标可能要花50万元，农户几乎不可能通过招标工程队来为自己建房，而是与具体工程队（包工头）一起议价商谈确定达成合议。之所以农户自建房不会出现农户与包工头的利益同盟，是因为农户自建房是自己的，农户对包工头的任何额外利益输送，损失的都是自己的利益。村干部向工程队输送的利益是集体的利益，他却可以从中谋取私利。利用国家资源进行工程建设，村干部如果有机会插手干预，则每一次插手干预都可能会产生寻租行为。村干部可能借对工程情况的了解而用更低成本建设工程，实践中却很可能变成严重的利益输送，结果是成本比正规招标更高，工程质量却得不到保证。

从这个意义上讲，通过正规招投标渠道进行工程建设，虽然成本比较高，却是高在明处，不经过正规招投标程序则可能有两种后果：一种如农户建私房，可以大大节约成本，花小钱办大事；另外一种可能性则是村干部与包工头合谋，花了国家（或集体）大量的钱，却做出一堆豆腐渣工程。

实际上，当前国家资源下乡，为农民建设公共品时，大多数情况下并不是由村集体或村干部设计工程项目，而是由国家各个部委设计工程项目，并招标进行工程建设，为农民提供基本公共服务和基础设施。国家为农民提供基本公共品总是有先后，且很多公共品的供给是有差异的，比如水利设施建设，往往涉及地方复杂水系等因素，所以不同村庄水利设施建设投入是完全不同的。

在基本公共服务与基础设施建设方面，不同村庄国家资源投入有先后。实际上，农村有大量超出基本公共服务和基础设施的国家资源投入，比如美丽乡村建设，各类示范村建设，国家资源投入远远高于一般村庄，当前国家资源投入是非均衡的，每个村庄都有强烈的竞争国家资源的倾向。国家资源投入可以改善村庄生产生活条件（基础设施）而不用付出任何代价，这就使得村庄及农民会无条件争取国家项目。

全国农村区域差异巨大，不同地区农村情况复杂，通过部委下乡的资源与项目投入搞农村建设，无论是否通过招投标的方式，结果都是农民和村庄无须付出任何代价，就可以享受到国家公共品投入的好处，这就必然造成资源投入与农民对公共品需求偏好的脱节，从而造成国家资源投入严重偏离最佳农村公共品建设的需要[6]。

也就是说，国家直接为村庄建设公共品可能产生两个弊端，一是国家资源投入低效，二是国家资源投入偏离农民需要。

四、合规化的制度成本

2013年笔者在浙江诸暨市一个乡镇招投标中心调研，该中心主任打了一个比方：修一条同样质量的公路，农户自己修，一公里只要30万元，由企业修需要40万元，由政府来修则要50万元。农户一般不会修公路，那就修一栋同样质量的房子好了。为什么农户只要30万元？因为为自己建房，农户参加劳动不计入成本，很多形式性的东西也不用去做。企业建房，私人企业是老板的，他们当然也不愿建房时出冤枉钱。政府建房子的情况则大不同，主要是因为建房决策者（政府官员）与住房受益人并非同一个人，且政府的钱也不是决策者的私人财产。如果不进行监督，决策人很可能就会有利益寻租行为，造成建房质次价高。为防止利益寻租行为，就需要按程序和规范进行招标，招标本身是有成本的，与招标配套的是监理、审计等繁复的程序，加起来建设成本就比较高。这个比较高的成本就是合规成本。如果没有招标和与之配套的监理、审计程序，由政府来建房子很可能就是质次价高的豆腐渣工程。

当然，越是标准化程度高和投入大的工程，由私人、企业和政府建设的投入差距越小，因为标准化就便于成本核算与监督，巨额投入则可以摊薄招标成本。

现在的问题是，村级公共工程和公益事业绝大多数是不标准且小规模的，这样小规模的工程通过正式招标等程序进行建设，就会显得十分浪费：合规成本太高了。

依前所述，村庄公共品供给有两种不同模式，一种模式是传统的主要依靠村庄内生供给公共品的模式，总体来讲，这种内生供给要靠村庄内的筹资筹劳，公共品准确反映村民需求偏好。因为是从村庄中筹资资源，且公共品供给与村民生产生活秩序维系的利益关系极大，村民对公共品建设有足够关切，村庄内监督即可以防止公共品建设中可能出现的寻租行为。因此，公共品建设既可以准确反映村民需求偏好，又有极高的供给效率。因为筹资困难，公共品供给往往不足，很难达到理想的水平。特殊时期，因为无法约束“钉子户”和搭便车者，导致集体行动陷入困境，村庄公共品供给严重不足，基本生产生活秩序难以维系。不过，一旦出现这种情况，村庄集体利益严重受损，就会产生出强大结构性力量，以让“钉子户”和搭便车者付出代价，从而开展新一轮的基于自救的集体行动。

另外一种模式则是当前时期，村民基本不再为村庄公共品供给筹资筹劳，村庄公共品供给主要靠国家投入。国家投入建设公共品，不需要村民出钱出力，村民自然不会关心国家投入资源建设的效益以及使用的效果。国家为农村提供与城市均等化的基本公共服务，村庄公共品供给变成国家责任，村民中就会有人在国家项目落地时当“钉子户”，向国家索要高额补偿。“钉子户”认为，反正是国家的资源，国家必须要为村庄提供公共品。当“钉子户”要钱，能要到钱就是本事，“钉子户”因此成为村民中的英雄，有本事的人。

由国家来为村庄建设公共品，必然要按最规范的要求和公开的程序，因此，项目招标、监理、审计都是必不可少的。在村庄公共品需求十分复杂且细碎的情况下，正规程序往往不仅意味着公共品供给的偏差比较大而且意味着供给效率比较低。换句话说，由国家来直接为村庄供给公共品，制度成本是无比高的。

在纯内生供给且内部监督和外生供给且外部监督之间，还有很多中间形态，比如国家对村庄内生供给公共品进奖补的“以奖代补”政策，国家给村集体小额公共品供给一定自主权，农村公共品供给中的“四议两公开”制度，以及当前的村庄公共品供给决策要符合上级政策合规性要求和普遍实行的村财镇管。村庄一级纯内生且是内部监督的公共品供给几乎不存在了。

因此，当前村庄公共品供给中的实质问题是，应当采取什么样的制度来最为有效的供给农村公共品，以及如何在村级治理中将合规成本降到最低限度。

标准化程度高的基本公共品，比如通村道路、电网改造，这当然是国家的事情，由国家去做好了。标准化程度低的公共品，包括标准化程度低的基本公共品供给则是棘手的事情。比如农田水利，在平原地区也许好办，在山区、丘陵地区，离开村庄内部动员，要建好农田水利是很难的。

国家也有建设超出基本公共品的公共事业，比较典型的是美丽乡村建设。既然要建，就一定要让村民参与进来，没有村民参与，这样的建设就不合理且成本太高。一旦村民真正参与进来，他们出钱出力建设自己的美好生活，当然就会形成强大的内部监督，这种内部监督不仅会形成有效抑制“钉子户”的力量，而且有能力防止资源使用中可能存在的寻租行为[7]。

举个例子，通过党建引领，村民被动员起来出资出劳建设村庄美好环境，假若全体村民出资出劳总额50万元，国家可以再补50万元，这样就有100万元用于村庄环境建设。因为村民出了50万元，他们必定会密切关心这些资源是否发挥了最大效用，这就使得资源使用中不仅不能产生寻租行为，而且可以因地制宜形成投入最少、效果最好的最佳方案。在这个基础上，国家再奖励50万元，就可以发挥远远超过50万元投入的建设效果。反之，如果由国家投入100万元来进行建设，因为缺少村庄内部的动员与监督，启动规范的招投标程序，所以真正用于建设的资金可能只有70%。因为是国家按统一标准方案来进行建设的，不仅难以在村庄落地时结合村庄其他建设形成低投入且配套的建设方案，而且很可能造成投入偏差。这正是当前中国农村普遍存在的情况。

这个例子中，前者国家出资50万元，可以获得远远超过100万元的建设成效。后者国家投入100万元，获得建设成效很可能还不到50万元。

当然，前者之所以有效，是因为村庄被组织动员起来了。当前中国并非所有村庄都可以被组织动员起来。问题是，既然村庄美好环境建设是超出基本公共品范围的，就并非要求所有村庄都必须要建设美好环境。国家仅对具有内在组织动员能力的村庄进行奖补，“天助自助者”，越是内部可以组织动员起来的村庄，国家越是对其进行鼓励。反过来，无法内部组织动员起来的村庄，国家不进行奖补，这就形成了另外一种在村庄之间的动员激励机制。正是此种超出基本公共服务资源的不均衡分配，可以调动起村庄内部的力量，激发村庄内在活力。

另外一种办法是将部分国家资源直接下拨到村庄，要求村庄以民主的方式来使用资源，从而形成分配型动员机制。四川成都2008年以来，每年由财政给每个行政村划拨30—50万元公共服务资金，并成立村民议事会决策使用“公服资金”，对于激活村级治理活力，起到了一定作用，特别值得研究。比较遗憾的是，当前成都“公服资金”管理越来越强调规范化，之前“公服资金”只要经过村民议事会讨论决策，就可以相对自由地用在村庄公共事业上面，因此，村民议事会讨论形成的“公意”是关键，其他程序较为简单便捷。现在成都改“公服资金”为“社会治理资金”，上级部门为防止资金被乱用，制定了越来越严格的监管措施，结果村民议事会决策空间被严重压缩，村民议事会逐渐变成了“社会治理资金”规范使用中的一个必须环节，村民议事会从之前“公服资金”使用中的关键环节中变成“社会治理资金”使用中的配套环节。这样一来，成都经验就变味了。

五、结语

当前基层治理中“一分精力做事，九分精力合规与法”，也许存在一定程度的夸张，不过，当前基层治理中用在规范上的时间与资源的确是太多了，以致当前基层治理中的形式主义已成严重问题。

农村基层事务的特点是细碎、复杂、不规则、标准化程度低，尤其当前中国农村正处在快速城市化进程中，不同农村情况更是千差万别。这个时候要形成基于上级通过严格的事前规范和事后核查监督所达到的基层治理有效，就必然是要付出极高成本、极大代价的，这样的基层治理当然是很难有效的。

当前基层治理有效的关键是形成基层内在动员并在此基础上激发基层治理的内在活力。基层治理中的大部分事情是基层群众自己的事情，国家既无能力也无必要包办代替基层群众去做自己的事情，国家应当引导基层自己解决自己的问题。只有拥有一个强有力的具有自治能力的基层，只有当国家放手发动群众自己解决自己的问题而不是包办代替时，国家才能从具体的繁杂的基层事务中解放出来，基层社会才有活力，一个强有力的社会才可以与强有力的国家之间形成适配或对接。

基层治理的重点在于因地制宜、实事求是地“做事”，面向村民解决各种高度人格化从而高度复杂且细小琐碎的事务，这些事务标准化程度低、规范化难度大。

当前中国基层治理的关键不在于规范而在于动员。尤其是在巨额国家资源下乡的背景下，如何将国家资源下乡变成农村基层社会活力，这是当前农村基层治理研究与实践中最为重要的课题。