第三方支付平台监管改进路径研究

王智慧

（北京物资学院，北京 101149）

在发布不久的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中，对金融在经济社会发展中的作用以及数字经济做了重要阐述。《纲要》指出，金融要支撑实体经济发展，同时推进金融的普惠性。在数字经济方面，《纲要》提出“加快数字发展，建设数字中国”，强调数字经济新优势的建设。当然，笔者并非从全局性的角度涉及上述两个问题，而是将上述目标同本文关注的第三方支付平台监管紧密结合，在对支付平台的监管论述中，考虑上述目标的实现。

一、第三方支付平台的功能与价值分析

（一）提升经济效率

正如《纲要》中提及的促进金融发展的重要目的之一是服务实体经济，这是包括第三方支付平台在内的互联网金融的重要贡献之一。而第三方支付平台不管是在激活小微借贷市场的活力，还是作为向小微企业出借资金的实体，均发挥了不容忽视的作用。例如蚂蚁金服早前推出的网商银行，其目标客户群体就是指向传统借贷较为困难的小微主体，依靠蚂蚁金服先进的技术沉淀，网商银行在小微企业贷款方面获得了长足的发展。为国民经济较为活跃的小微企业面临的借款难、借款贵的问题，提供了新的解决渠道，在一定程度上提高了金融市场的活力与效率。网商银行的出现为金融借贷市场带来了“鲇鱼效应”，促使传统的借贷主体以及主管部门更多地关注小微企业在融资上面临的困境。除此之外，第三方支付平台基于对大数据的应用，在一定程度上降低了传统金融机构可能遭遇的信息不对称、传递不及时以及无法追溯等风险。同样基于支付平台大数据，在交易信息等征信数据的掌握、支付平台的简化方面方便了小微企业或者个人的借贷，进而降低了借贷成本，这从另一个角度降低了经济运行的成本，提升了经济效率。

（二）推进金融普惠

第三方支付平台的这一作用，也是《纲要》呼吁的关于普惠金融目标的实现。传统的金融服务在某种程度上更多看重金融服务对象过去的历史，例如基于服务对象的资产数量、质量等判定是否进行服务。相较之下，第三方支付平台更看重信用与未来的还款能力，同时辅之以平台信用数据，对该群体所持有的过往创造的资产并不会过分依赖①。因此第三方支付平台的出现弥补了传统金融服务中对“金融弱势群体”关注的不足，是对普惠性金融的有力体现。

尽管上述论述指出了第三方支付平台在提升经济效率，实现普惠金融等问题上发挥了巨大的正面效益。但这并不能说明第三方支付平台不存在问题，尤其是传统监管体系没有及时调整所带来困扰的问题，在近几年较为突出。如2020年底，蚂蚁金服在上市前几日被紧急叫停的事件，恰恰印证了对第三方支付平台过往的监管中存在较大的漏洞，笔者接下来依然以第三方支付平台为论述重点阐述监管中的不足之处。

二、第三方支付监管中的困境

（一）竞争监管不到位

过往的金融监管更多注重行业监管问题，但忽略竞争监管的存在，以往通过行业规则，对金融从业机构的违规行为进行规制，但是并不会过多关注市场的竞争状况，主要是因为传统金融机构，主要以国有大型企业为主，基于社会主义市场经济的特殊性以及时代特性的考虑，难以在金融市场竞争问题上有过多的突破。但是伴随着第三方支付平台的崛起和其具有的平台经济特性，即交叉网络外部性，第三方支付平台市场势力问题愈加突出。因为平台经济“赢者通吃”的特点，决定了支付平台在早期更多地专注于市场份额的争夺，这一竞争的结果便会形成支付平台寡头垄断的市场格局。实际上，现有支付宝与腾讯金融所占据的市场状况足以印证这一论断。在这一格局下，滥用市场支配地位，强迫商户平台二选一等反竞争行为屡次见诸媒体，除了平台二选一问题，平台借助在支付市场的支配地位，实行价格歧视等，例如蚂蚁金服针对阿里系与非阿里系客户进行差异化定价。

（二）数据保护不足

第三方支付平台在给我们带来便利的同时，也产生了一系列的不足，其中最为大家诟病，也是最为熟知的便是支付平台对相关数据的私有化，而这些数据又是指向极为敏感和关键的信息，例如身份、财产、消费习惯等。同时第三方支付平台往往依托背后金融控股集团所属的众多业务进行数据整合，并形成更有价值的“数据集合”。而掌控“数据集合”这一在数字经济时代极为重要的资源，往往成为进入某一新兴市场不可或缺的关键要素。相关金融控股集团对上述资源的把控，扮演了“看门人”的角色②，进而形成数字经济时代的垄断地位，又进一步强化了支付平台的市场势力。此外，支付平台等往往借助大数据进行业务扩展，这其中就包括利用监管漏洞进行套利，使其业务游走在违规的边缘。

（三）监管与经营的不匹配

针对监管与经营的不匹配，首先我们需要明确监管的客体及其定位，尤其是后者，究竟第三方支付平台是金融类的公司还是科技公司，一直存在很大的争议。虽然2010年央行颁布了《非金融机构支付管理办法》（以下简称《办法》），对第三方支付平台的支付中介业务作出了相应的规定，对违规后可能面临的处罚进行了说明。但是，主要指向的是涉及部分或者全部货币资金转移业务的中介机构，已经同现有开展混业经营的第三方支付平台完全不同。例如支付宝除了涉及我们常用的货币转移的中介职能外，也涉及小额的消费信贷业务等，这同原有《办法》中定义的非金融支付机构已经不能完全重合。在这种情况下，很难保证原有监管规则的准确、到位。而多数支付平台将自己定位为科技公司的行为，更是令已有的金融监管法规无法施用，这一定位上的混乱进一步加剧市场的监管风险，这亟须我们厘清现有第三方支付平台的定位问题。

此外，第三方支付平台利用现有监管规则中存在的不足，实现监管套利。金融机构混业经营的趋势日益明显。尽管在2017年之后，在国家层面，监管机构出台一系列的改革措施，改善传统金融分业监管的弊端，包括成立国务院金融发展稳定委员会以协调各监管机构的工作，以及将银监会与保监会合并形成银保监会，但是仍不能完全适应第三方支付平台在内的混业经营的现状。而上述改变也更像是将传统的分业监管转为“机构监管”，无法化解不适应的困境，亦可能导致监管机构对主要监管对象的持照机构违规行为和非持照业务远处着手③，不能从根本上化解困局。因此，间接助推了监管套利等行为，也提升了市场风险。

三、监管困境的化解之道

针对前述提及的监管中存在的不足，笔者将从以下几个角度提出自己的建议。

（一）增强平台间竞争与数据监管

正如前文阐述，在第三方支付平台问题中，一个重要的特征改变是市场竞争问题突出。对于这一问题的解决，首先我们需要转变监管思维，提升对竞争监管的关注，积极会同有关反垄断机构，运用包括《反垄断法》以及最新颁布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》进行平台经济领域的监管。而在监管实践中，笔者认为不应过分关注第三方支付平台在某一产品领域的市场份额，而是要积极关注其是否存在实质性的反竞争行为。比如滥用敏感数据市场的支配地位，或者不同支付平台的产品之间是否存在合谋定价等行为。同时在竞争监管中也应注意到支付平台特有的经营模式，例如针对支付平台对消费者与商户的不对称定价，甚至对消费者的支付补贴行为，不可以依据传统经济理论简单界定为掠夺性定价，监管者要更多地考虑该模式对于支付平台经营是否合规等。在用户数据保护方面，要在支付平台的数据使用端规范使用用户数据，防止支付平台滥用用户数据，包括从事与客户自身的主动需求无关的业务。尤其要严厉杜绝支付平台将数据私有化，进而打击竞争对手，恶化市场竞争的行为。在数据的收集端，要明确可以收集什么类型的数据，不可以收集什么类型的数据以及收集后的数据如何保存，保存多久等。尤其是针对涉及支付财产等这类敏感数据，更是要严格从收集端进行把控。此外，在数据收集前，我们亦应该通过制定专门的网络金融数据收集法规，规范数字经济平台对数据的收集、处理与使用，使支付平台明确滥用数据的界限，从而防止问题的发生。

（二）功能监管的运用与深化

近两年来，第三方支付平台混业经营的发展方向愈加明显。相较之下，传统的分业监管制度安排已经很难适应这一变化。基于这一考虑，笔者认为应该积极推行功能监管，即基于同一行为，实行同一监管的准则，打破依据不同机构进行监管的模式。这一改变也有利于解决监管中可能存在的无法对非持照经营者只堵不疏的状况。同时实行功能监管，也可以避开现有第三方支付平台的企业类型难以界定，进而无法进一步明确监管对象的不足。因为笔者提倡的功能监管，更多的是依据支付平台开展这一业务的目的进行监管划分，而无关从事的是何种机构。除了推进功能监管以应对支付平台业务日趋混业化经营的趋势，不同支付平台之间以及同一平台不同产品之间的差异也值得关注，在监管措施实施的具体过程中，将差异化纳入考量，例如央行下发的关于支付平台备付金零息缴存的通知，该监管规定本质上是降低平台挪用备付金可能产生的风险，但是却间接切断了支付平台金融创新的资本，也将第三方支付平台由备付金所产生的利润进行了剥离，反而导致了消费者成本的间接提升。实际上监管部门完全可以依据不同的支付平台的资本状况等，划分不同的资本缴存比例，这样不仅降低了系统性风险，同时也兼顾了平台的创新，进而提升监管的深度。

此外，在推行功能性监管的同时，也要坚持两项基本原则。第一项是防止宏观审慎风险，即监管的目的是降低支付平台产品给市场可能带来的系统性风险，这是监管最基本的目标，但是也不可以因此只堵不疏，而扼杀了正常的发展机遇。我们要防止监管不足，更要防止监管过度。第二项是监管中关注可能给消费者带来的利益损失，坚持监管维护消费者合法利益的原则。这一原则可以使我们将功能性监管与竞争性监管紧密结合，使监管者明确监管的目的与监管的方向。如果第三方支付平台只是在市场份额上存在垄断结构，但是并不存在损害消费者利益的实质性行为，监管当局可以提高警惕，要求说明情况，但不应该对支付平台作出任何实质性的规制措施。

（三）坚守普惠金融

在第三方支付平台的改进中要关注普惠金融的重要作用，始终紧扣对第三方支付平台监管目标的前瞻性。不能仅局限于降低系统性风险，更要鼓励第三方支付平台利用金融创新推进普惠金融乃至实现减贫目标。为了兼顾上述目标，在支付平台相关问题的审查监管上，要引入英国的监管沙盒机制，在大面积推广前，在实验中考虑其可能产生的风险与益处，防止对支付平台某一业务进行未审先判。此外，兼顾普惠金融的同时，要推进第三方支付的监管，需要及时提升平台监管的国际合作。因为实现真正的普惠金融以及解决脱贫问题，是一项全球性的课题，对第三方支付平台在内的金融监管，亦是包括中国在内的许多国家面临的新挑战，需要各国积极吸收他国的先进经验，进而推进第三方支付平台的健康发展。

四、结论

结合《纲要》的提出，笔者探讨了第三方支付平台在促进实体经济发展与普惠金融方面的作用，同时也引出了对第三方支付平台进行监管时面临的困境，包括在竞争、数据保护以及经营等方面存在的不足。而在化解思路上，本文强调了竞争与数据问题的解决需要两者相辅相成，共同推进，否则无法彻底解决市场环境的恶化与数据保护的缺位。与此同时，在监管与经营的不匹配问题上，本文提出要实现真正的功能性监管，坚持同一行为，同一监管的准则，并将其与支付平台特性以及宏观审慎和消费者保护原则进行结合，实现功能监管的深化。最后笔者也强调，支付平台的监管要兼顾普惠金融等目标的实现，从而实现监管的前瞻性，推进实体经济的发展。

注释：

①沈伟,张焱.普惠金融视阈下的金融科技监管悖论及其克服进路[J].比较法研究,2020(05):188-200.

②张雪春,唐晓雪.处理好数据与金融业务的关系是平台公司反垄断的核心[J].金融经济,2021(05):3-4.

③郑彧.论金融法下功能监管的分业基础[J].清华法学,2020,14(02):113-128.