公共风险与企业人工成本变动趋势研究

中国财科院“企业成本”调研“人工成本”专题组

内容提要：作为关键生产要素，人力资源既是企业成本的重要组成部分，也是推动企业发展的核心动力。2023 年，随着全球公共风险的持续抬升，错综复杂的宏观经济形势和各项改革发展稳定任务都投射于劳动力市场。人工成本隐性风险和压力较显性风险和压力上升更快，“招工难”呈现新特征；低技能劳动者状况堪忧，面临涨薪难、返乡难、维权难等多重困境；社会保险成本持续推高，中小企业社会保险缴费压力加大；数字经济重塑就业生态，吸纳能力下降但对配置效率的贡献增大。基于调研，本文认为破解“招工难”的新困局，长期之道仍是做好人力资源开发利用；要充分发挥政府“有形之手”的调控作用，推动低技能劳动者就业质量的持续改善；调整优化社会保险缴费基数确定方式，渐进式推进合规性监管；依托数字技术提升就业质量，利用数字化思维促进人岗匹配。

一、引 言

2023 年，中国经济呈现波浪式发展、曲折式前进的趋势。西方主要经济体收紧货币政策引发外溢效应，单边主义、保护主义和地缘政治冲突等外部风险持续抬升，国内有效需求不足、部分领域风险聚集。推动经济运行持续好转、内生动力持续增强、社会预期持续改善、风险隐患持续化解成为当前宏观调控政策的主要着力点。就业，尤其是青年就业和灵活就业，作为市场需求的真实映射与民生保障的主要关切，成为2023 年的高热度话题。劳动用工成本既是企业成本的重要组成部分，也体现着推动企业发展核心动力——人力资源要素的公允价值。在就业市场剧烈波动的2023 年，劳动用工成本依然是政府、企业、劳动者三方利益格局调整的焦点，涉及市场活力、收入分配、劳动关系、工资薪酬和社会保障等重大经济社会问题。应该在动态中处理好民生与发展的关系，这涉及发展和稳定、短期和长期、利益与风险等重大问题（刘尚希，2015）。

回顾2023 年，中国就业市场和劳动用工领域的诸多问题值得关注。一是就业发展整体动能不足。总需求不足且呈现收缩趋势，表现为较长时间内市场招聘的企业、岗位和人数“三下降”。二是吸纳新生劳动力能力减弱。上半年青年失业率持续攀高，千万规模的高校应届毕业生成为“弱势群体”，享受着国家密集出台的就业促进和援助政策，却依然难以实现高质量就业。三是灵活就业增量支撑和存量调节的压力空前。一度被视为就业“蓄水池”的灵活用工市场持续面临供大于求的压力，网约车、外卖等新业态和建筑业等传统业态的劳动供需矛盾尤为突出。四是工资的长期增长趋势出现瓶颈和拐点。突出表现为部分高薪酬行业普遍降薪，珠三角地区和长三角地区零工市场的小时工费和日薪价格均出现阶段性明显下挫。由于劳动密集型制造业企业的新增订单不足，蓝领工人的加班工资出现大幅缩水。五是社会保险缴费重回常态化的刚性增长阶段。由于社会保险缴费基数上下限所挂钩的上一年度城镇单位就业人员全口径社会平均工资依旧延续了以往的增长态势，导致多数地区社会保险缴费基数在2023 年明显上涨。

在调研过程中，中小微企业和劳动者集中反映了一些问题，诸如灵活就业遭遇“工价下挫”、中小企业难迈“合规门槛”、青年热衷“择业而就”等。调研组认为，我国综合用工成本压力上行的背后是国内外公共风险持续抬升的集中映射，本质上是我国现有的大规模人力资源与产业结构之间“质”与“量”的矛盾，是人力资本和其他生产要素之间协同效应和替代效应的矛盾，以及就业社保政策短期“灭火”和长期“造血”的矛盾。人的问题依然是摆在中国产业转型升级和高质量发展之路上的主要障碍，同时又是破局关键。

二、2023 年就业市场与劳动用工成本变动的整体情况

2022 年四季度至2023 年四季度，我国就业市场的修复相对滞后。进出口增速放缓、消费持续疲软、劳动保障压力加大、企业经营普遍承压，导致劳动收入明显下降，裁员减薪普遍发生。从调研掌握的小时薪酬全年变动情况看，总体走势是“上半年艰难爬升、下半年依然掉尾”，全年薪酬高点出现在8 月末和9 月末。从被访谈企业（尤其是小型和微型企业）的反馈情况看，企业综合用工成本的支出压力并未随薪酬下降而明显削减，呈现出隐性压力盖过显性压力的趋势，突出表现为人才质量的瓶颈越发明显、合规用工的压力显著增加、关键人才的保留成本增加、“机器换人”陷入两难境地等。

（一）人工成本占比情况

《中国企业社保白皮书2023》①数据引自51 社保内部出版《中国企业社保白皮书2023》。该报告是国内最大的社保第三方专业机构对中国企业社保现状研究的深度报告，已经连续出版11 年。2023 年报告共有6802 家中国企业参与调研访谈，精准触达333139人次。https：//report.51shebao.com/6QU4ZHS?gType=contenthp&gId=-1&pType=ebook&pId=undefined&isStatistics=1&pm。数据显示，2023 年受访企业中，48.8%的企业人力成本占总成本比重在30%以上。其中，37.4%的企业人力成本占总成本的比重为30%至50%，有11.4%的企业人力成本占总成本比重在50%以上。分行业来看，信息传输、计算机服务和软件业人力成本占比更高，这与技术行业人员工资薪金水平较高现象相吻合；而零售、制造业等行业人力成本占比较低，反映了这些行业薪酬水平普遍较低且其他成本占企业总成本的比重较高（如图1）。

图1 2023 年不同行业人力成本占比区间情况

（二）最低工资变动情况

从2022 年10 月到2023 年10 月，全国仅有9 个省份调高了最低工资标准，是近十年来调整范围最小的一年，说明底线工资标准的拉升已到了瓶颈阶段。其中，安徽、西藏、陕西、青海等省份提升较为明显，调整幅度均超过10%，呈现“追赶”之势；其他省份调整幅度普遍在5%—10%之间，整体上浮有限。截至2023 年10 月，上海、北京、广东、江苏、浙江、天津、四川、重庆、山东、福建、湖北、河南、陕西、西藏、安徽、河北等16 个省级行政区的月最低工资标准超过2000 元。

表1 2023 年部分省份最低工资调整情况

（三）灵活用工工价变动情况

2020 年以来，由公共风险抬升引发的内外部环境不确定性的放大，直接导致企业的投资决策放缓、经营规模收缩以及避险情绪加重，更倾向于采用灵活的劳动组织形式以分散经营风险。受市场需求萎缩、投资信心不足等因素的影响，部分行业出现大量裁员，摩擦性失业明显增多。大量农民工、高校毕业生甚至是白领高技能人才，被迫暂时性退出标准就业岗位，转而寻求灵活就业机会作为过渡性就业。调研组通过摸底日结市场、与知名的灵活用工数字化招聘服务企业座谈，部分掌握了灵活用工的工价变化情况。调研数据显示，长三角地区的小时工价仅在1 月、9 月、10 月超过2022年同期水平。上半年2—3 月本应出现的外向型经济用工高峰并未出现，而是断崖式跌至全年谷底，工价仅为17—18 元/小时，是2022 年同期的六到七成。此外，往年在7—8 月应该出现的下半年用工高峰由于经济恢复不及预期，一直延迟到9—10 月才出现，且工价峰值在25—26 元/ 小时左右，低于2022 年和2021 年28—30 元/小时的峰值。

（四）社会保险成本变动情况

2023 年，各地社保缴费比例更加趋于统一，以城镇职工基本养老保险最为显著。2022 年我国正式启动养老保险全国统筹，统一各地缴费比例是重要内容之一。2023 年，除广东、浙江以外，多数地区的城镇职工养老保险单位缴费比例已调至16%的国家标准。虽然全国各地显性费率差异已基本消除，但随着社会平均工资动态调整，缴费基数上下限的差异有进一步扩大的趋势（施文凯、朱小玉，2022）。由于大量参保者集中在基数下限进行缴费，造成各地区社会保险缴费成本的差异仍在放大。由于费基调整存在滞后一年的期差，2022 年社会平均工资的涨幅不小，带动社会保险缴费基数抬升。调研组对全国36 个城市①包含4 个直辖市、27 个省会城市和5 个计划单列市。2021 年、2022 年和2023 年的城镇职工基本养老保险缴费基数下限进行统计分析，发现平均上涨幅度为7.60%。除福州和厦门因最低工资标准提高导致缴费基数下限大幅调整外，涨幅最高的是合肥（17.20%）、广州（15.17%）、呼和浩特（12.22%）和上海（12.12%）等地。此外，部分城市社保缴费基数下限高低显然与城市的经济发展水平存在一定的偏离。

三、企业人工成本变动中值得关注的几个问题

2023 年，由于市场主体“投资未来”的内生动力不足，对新生劳动力的吸纳能力有所减弱，表现为上半年青年失业率持续攀高。一度被视为就业“蓄水池”的灵活用工市场面临供大于求的压力，就业增量支撑和存量调节的压力空前。以低技能劳动者为主体的“普工”群体的工资遭遇瓶颈和拐点，珠三角地区和长三角地区全年零工市场的小时工费和日薪价格均有明显下挫。往年薪酬增长的“火车头”（如金融业、信息技术业等）也开始整体减速或显著削减绩效奖金规模。但劳动用工成本的另一部分——社会保险费重回常态化刚性增长轨道，绝大部分地区社会保险缴费基数在2023年再次上涨。工资和社会保险成本“一降一升”，对当期居民可支配收入形成了明显挤压。

（一）“招工难”呈现新的形势，人工成本隐性压力较显性压力上升更快

企业“招工难”呈现出许多新形势和新问题，具体表现为四个方面。一是发达地区招工易，欠发达地区招工难，跨省流动呈现区域分化态势。劳动力跨省流动导致东部沿海省份的劳动力资源相对充足，劳动力价格相对平稳；中西部省份劳动力外流趋势明显，省内劳动力资源相对短缺，劳动力价格向上波动明显，甚至出现与发达地区工资倒挂的现象。

二是用工季节性波动趋势开始平缓，出现短期工供应充足、长期工供不应求的局面。不同于短期工的灵活性和对就业者技能的较大包容性，一些对劳动者技能要求较高的企业往往倾向于提前招工备用。求职者对企业的生产持续性存有质疑，与企业签订长期劳动合同的意愿较低。由于劳动力流动性高，使企业招聘压力增大，企业的招人成本和留人成本均随之升高。

三是服务业招工易，制造业招工难，“逃离工厂”潮愈演愈烈。调研发现，超六成的职业院校学生不愿当“蓝领”，“去工厂化”“去基层化”的就业趋势愈加明显。年轻人不愿进厂，在厂里的年轻人也急于“逃离”，“00 后”年轻人对制造业的热情比“90 后”一代下降更快。与此同时，外卖、快递等服务行业对年轻人的吸引力日益增强，新型的电商类岗位受到职业院校学生追捧。

四是招工难与就业难并存，“用工荒”加速“机器换人”导致发达地区简单重复性工作岗位快速消失。随着老一辈技能人才的退出，新的技能人才难以在短时间内补足供应，这一缺口逐渐被系统替代。随着机器人、人工智能等新技术快速发展，我国智能制造产业用人需求同比增长53.8%。“机器换人”已成为中国许多工业企业智能化转型的重要手段（时省等，2023），两个三角地区——广东、江苏“机器换人”的进程明显领先。

（二）低技能劳动者状况堪忧，面临涨薪难、返乡难、维权难等多重困境

低技能劳动者是劳动供需关系中最脆弱的群体，也是劳动力市场中最边缘的群体。调研组通过走访和摸底日结市场和零工市场，发现2023 年这一群体的就业质量与生存质量堪忧。一是“涨薪难”令低技能劳动人口陷入逐底竞争。由于全球贸易格局及产业链供应链的深刻调整，我国低技能劳动力市场需求持续收缩，突出表现为人员工资的波浪式下降，各地低技能劳动者之间的竞争日益白炽化。从国家统计局数据看，2015 年之后，农民工的收入增速呈逐步放缓态势，明显低于城镇单位工资和全国居民可支配收入增速。在2015—2022 年的八年间，农民工收入增速每年基本处在各就业群体的最低水平。

二是“返乡难”导致低技能劳动人口的“悬浮人生”。2022 年，我国农民工平均年龄42.3 岁，50 岁以上农民工的占比为29.2%①《2022 年农民工监测调查报告》，国家统计局，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202304/t20230427_1939124.html?eqid=9cbc6a950073378700000004644fbc05。。随着年龄增长，低技能劳动者在劳务市场中的竞争力越来越弱，但又无法在城市扎根，只能像悬浮在城市上空的“尘埃”一般四处漂泊，而回农村又已经不合时宜。“留不下的城市，回不去的故乡”成为他们在城市奋斗多年后面临的尴尬处境。另外，调研组发现，由于区域发展差距的逐渐缩小，曾经“东西南北中，发财到广东”的口号已逐步成为往事，“孔雀东南飞”的打工热潮也逐步消退。

三是“维权难”加剧低技能劳动人口的就业行为短期化。2023 年以来，随着地方政府可用财力下降、以房地产为代表的传统产业快速萎缩，部分地方出现工资拖欠、降薪裁员等现象，低技能劳动者成为首当其冲的受害者。调研发现，中小企业在产业链条中普遍处于弱势地位，强势甲方往往利用制度漏洞或市场地位变相占用中小企业现金流，通过设置超长账期、苛刻验收条件、商票支付等“霸王”条款，以达到“合法”延期付款的目的。作为连锁反应之一，中小企业又只能拖欠或扣发职工工资，而低技能劳动者无疑是最容易受到权益侵害的弱势群体。调研组在实地走访国内某规模较大的蓝领经纪服务公司了解到，该机构曾面向一万多名蓝领劳动者发放问卷调查，结果显示有56.11%的受访者曾遭遇过拖欠工资的情况。

（三）社会保险成本持续推高，中小企业社会保险缴费负担加重

2020 年以来，我国为应对新冠疫情冲击、帮助企业纾困解难，先后出台了一系列社保费用的减免缓缴政策，2023 年4 月再次出台延续部分社保缴费减免的相关政策。然而，随着社会平均工资水平的不断增长和企业社保合规要求的不断提高，以此拉动的企业隐性附加成本在逐年上升，表现为大多数中小微企业人工成本的绝对值和相对占比均呈现上升趋势。多数受访的制造业企业表示，如果严格按照实际工资为劳动者缴费，企业的社会保险费用几乎将翻番。《中国企业社保白皮书2023》数据显示，2023 年社会保险基数完全合规的企业占比为28.9%，自连续两年小幅下滑后出现微弱回升。其中，“统一按最低下限”为员工缴纳社保仍是企业社保不合规的最主要表现（占比为23.1%），相较2022 年（占比为22.9%）提高0.2 个百分点。“统一按最低下限”的企业社保缴费负担最轻，但对劳动者权益和国家社会保险制度运行的伤害最大。这在一定程度上反映出企业出于控制成本费用的考虑，对参与城镇职工社会保险制度的积极性和主动性仍然不高。

从地方社会保险经办流程的调整改革看，部分省份从2023 年下半年起实施用人单位和灵活就业人员自行向税务部门申报缴纳社会保险费，税务全流程稽核的改革不断推进，这对做实缴费基数具有积极意义，但也将抬高缴费不实企业的社会保险成本。需要关注的是，我国社会保险缴费基数滞后一期的确定原则在2023 年工资缓增长的背景下，给部分地区中小企业带来的是与实际工资水平变动反向而行的缴费负担。由于工资是当年的，缴费基数是上一年的。当个人工资增长缓慢甚至不涨时，按照上一年相对较高的基数缴费相当于负担了更高的费率，这一问题在低收入群体中反映更为突出。部分劳动者在访谈中表示倾向于退出职工社保制度，转而加入居民社保制度甚至选择断保、脱保。

（四）数字经济重塑就业生态，吸纳能力下降但对配置效率的贡献增大

在数字化时代，数据有如工业化之电力，已经渗透到各行各业，成为关键的生产要素（刘尚希，2023）。根据国家统计局《2022 年农民工监测调查报告》，从事第三产业的农民工比重为51.7%，较上年提高0.8 个百分点。根据某大型平台2023 年度的统计报告，在以网约配送工作为主要收入来源的骑手中，有32.8%来自传统制造业。值得注意的是，数字化技术极大地提高了招聘配置效率。以直播带岗为例，直播平台作为招聘行业数字化转型的切入点，通过可视化、强互动的方式将企业的真实情况展示给求职者，解决了人岗匹配过程中的信息不对称问题，提高了企业和求职者的匹配效率和匹配度。

随着数字经济规模的不断壮大，平台经济等新业态吸纳了大批青年求职者，发挥着就业“蓄水池”的功能。但由于2023 年国内消费市场的恢复比较缓慢，外卖、网购、出行、家政等服务需求扩张困难，这些行业往往又是灵活就业的主阵地，使得几大平台的整体就业吸纳力也进入了缓慢增长阶段。根据2023 年《第九次全国职工队伍状况调查》，我国外卖员、快递员、网约车司机等新业态劳动者有8400 万人，占全国职工总数的20.9%，与国家信息中心《共享经济发展报告》关于在2020 年共享经济从业者的统计数据并无明显差异。从调研情况看，2023 年平台经济订单数量的增速低于劳动者供给增速，使得不少新业态从业人员只能通过不断延长劳动时间来维持原有收入。

在产业数字化进程中，不同发展阶段的企业遭遇到不同的“人”的问题：一些企业因数字化程度较低而吸引不到人才，另一些企业数字化转型后技能要求大幅提升，又招不到理想的数智化人才。数字技术的引入需要投入一定的成本，一些小型制造业和传统制造业企业难以承担智能技术改造的投资成本，更倾向于保持传统的生产方式，劳动重复且枯燥，对青年人的吸引力不足。另一部分进行数字转型的企业，在投资大量技术设备后，发现运行维护数智化设备的“高手”才是真正稀缺的资源。部分企业反映，过去提高工资总能招到足够数量、技术娴熟的普工，现在提高薪资待遇也请不到熟练的数智化设备操作技工。

四、政策建议

近年来，我国出台一系列稳就业促就业的政策，对稳定就业基本盘、保障和改善民生发挥了重要作用。特别是2023 年4 月以来，国务院连续发出优化调整稳就业政策措施，部署实施扩岗扩招、促进青年就业的措施，与财政资金支持、税费减免补返、金融贷款支持等政策组合，对解决企业和劳动者关切的就业问题具有明显成效。

（一）稳就业促就业政策对稳定就业基本盘发挥了重要作用，劳动力市场得到边际改善

除中央直接出台的各项财政就业补贴政策外，不少地方政府还因地制宜地推出了一些针对特殊困难群体、高技能人才的就业创业政策。当前实行的就业创业促进政策主要分为以下四类：一是一次性吸纳就业补贴。例如，企业招用应届毕业或离校2 年内未就业高校毕业生、登记失业的16—24岁青年，可享受一次性吸纳就业补贴；小微企业招用离校2 年内的未就业毕业生，可享受社会保险补贴。二是促进创业类补贴。例如，高校毕业生创业可申请资金支持、一次性创业补贴，享受税收优惠政策，申请创业担保贷款，由财政给予贴息，合伙创业的还可适当提高贷款额度。三是专项技能培训和技能鉴定补贴。例如，参加就业技能培训、新职业培训、岗位技能提升培训、企业新型学徒制培训、创业培训等，可按规定申请职业培训补贴；培训后通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书的，还可享受职业技能鉴定补贴。四是就业见习补贴。实施百万就业见习岗位募集计划，离校2年内未就业高校毕业生、16—24 岁失业青年可参加3 至12 个月的就业见习，进行岗位实践锻炼，期间由见习单位给予基本生活费，吸纳见习的单位可申请享受就业见习补贴。此外，就业引导政策也发挥着定向引流的作用，高校毕业生到基层就业可享受学费补偿和助学贷款代偿，高定工资档次，放宽职称评审条件等政策。

经济持续回暖是保持就业基本盘稳定、缓解供需双方压力的根本之道。调研中处处发现经济修复的曲折与艰难，也处处感受到中国经济发展的韧性和市场主体的勤勉底色。保障民生的执政理念、就业工作的坚实基础和对人力资源开发利用的巨大需求，是推动中国劳动力市场健康发展的重要保证。展望2024 年，在消费需求方面，居民一般性消费可望恢复正常，但房地产相关行业回升较为困难。在新基建项目、新城镇建设和城市改造进程中，政府投资对社会投资起重要的带动作用，民营企业投资增长有望触底回升。经济政策和就业政策的加持可缓解部分矛盾，政府部门治理关系的进一步理顺和优化，促使就业大局企稳并迈上可持续稳定发展轨道。虽然行业发展的不平衡和民企中小微企业的困境难以在短期内得到根本解决，但基于行业和民企起底回升的趋势，实体经济就业有望恢复正常，数字经济平台企业就业也会发挥更大作用，新增就业将更多体现为灵活就业。

（二）破解“招工难”的新困局，长期之道仍是做好人力资源开发利用

“招工难”所涌现出的新问题，根源在于数字经济、代际更迭加速重塑了劳动者的就业观，而职业教育的适配性长期较弱，加剧了劳动力市场的供需错配（中国财科院“企业成本”调研人工成本专题组，2022）。拓宽招聘渠道、智能化转型、学徒制联合培养等举措能在短期内有助于企业降本增效，缓解招工和留工的成本压力。调研组了解到，人社部门采取政府搭台、源头把关、靠前监管的方式上门提供服务，有效挖掘和匹配用人需求，同时降低了人员到岗后的流失率。广西某县创新服务形式，实现就业用工高效对接。在白天举办常规招聘会的基础上，探索“夜市经济+人才招聘+创业集市+政策宣传”新模式，借力夜市人流量大、氛围轻松等特点“摆摊”求贤，吸引上千人现场求职。

从中长期来看，一是企业用工观念仍需逐步转变，在“人”上省钱终究无法实现长期可持续发展，人工是成本但更是人力资本，要持续提高劳动要素在分配中的占比。二是优化就业促进政策，提高财政资金使用效率。从实际政策实施的调研情况来看，就业创业补贴项目小而散，部分补助效果不显著。建议加快就业补贴资金的梳理和整合，集中专项资金引导“持续性”就业，重视真正有就业意愿而缺少就业途径的人员的就业难问题。加强就业补助后的效果监督，比如减少一次补贴和现金补贴，增加社保补贴等与就业人员实际保障挂钩且具有一定持续性的补贴方向和力度。三是构建企业愿意积极参与的职业教育培养体系。高质量蓝领的培训与职业教育是我国产业转型突破瓶颈的关键。可借鉴德国“双元制”职业教育模式的精髓，增加企业的投资回报，使企业愿意承担职业教育的综合成本，提升企业在职业教育中的参与度。四是提高政策的连续性，增加劳动岗位稳定性。瞄准经营主体的切身关切，推动从“输血”到“造血”的政策转型。在资源供给、政策扶持、环境优化和能力提升等关键问题上，为中小微经营主体持续“开门”“减负”“输血”“赋能”，增强发展动力。调研组还发现一些有效的人才共育模式。比如，长三角某县级市依托政府发挥的主导作用，建立由政府、行业、学校、企业、学生多方共同参与的现代学徒制培养、校企联合育人的机制，与多家职业学校以及开发区的规模以上企业合作，共同组建了培育高技能人才模式。该模式以“园区+学校+优质企业群”三方协同、共育人才的方式，采用“冠名班”或者“订单式培养”的形式，满足区域经济发展对于高端复合型人才的实际需求。截至目前，该项目已实施8 年，学员留用企业率接近100%，为该地区企业技术储备和转型升级提供了助力。

（三）发挥“有形之手”的调控作用，推动低技能劳动者就业质量的持续改善

低技能劳动者多数处于社会底层，面临“低保标准太低保不住，社保标准太高进不去”的夹心层问题，在整个社会保障体系中处于“城市不管、社会保险不管、社会救助不管”的尴尬地带，而劳动密集型企业也多是中小企业或民营企业，又面临职工流动性过大带来“管理之忧”，社保缴费偏重带来的“成本之忧”以及数字化转型太难带来的“创新之忧”。低技能劳动力的供需双方，在当前乃至未来一段时间内都将面临较大的生存和发展压力。

一是强化低技能劳动人口的权益保障、降低供需双方负担是政府应尽之责，应完善低技能劳动者的社会保障体系，为其提供基本权益保障和普惠性扶持。建议降低社会保障制度与户籍、就业状态的关联度，让灵活就业人员和间断性就业人员均拥有参加养老、医疗、工伤、生育、住房公积金等社会保障的平等机会。建议统一灵活就业人员参加职工医保和生育保险的缴费基数，积极探索与当地平均工资脱钩、与个人可支配收入等挂钩的基数调整机制；在总结新就业形态职业伤害保险试点经验的基础上，加快拓宽适用行业和区域，兜住低技能劳动者的履职安全底线。进一步完善低技能劳动者的动态监控制度并纳入分层分类社会救助体系，对因长期失业、创业失败、疾病灾害、家庭变故等导致生活困难的人员，做到快速预警、精准救助、综合帮扶。

二是搭建各类能力培养和技能提升平台。贫穷是能力的贫穷，低技能劳动者收入水平和就业质量的改善，关键在于工作能力的有效提升。应进一步加大对低技能劳动者的技能培训，释放部分人力资源红利。可将新职业开发、实务培训、岗位见习等机会，直接向所有就业群体无差别开放，推动低技能劳动者与新业态发展的有机契合，为其保持再次择业能力提供必要支持，避免陷入长期的高流动性、低工资水平的就业轨迹。支持企业面向低技能劳动者开展专业化培训。建议将培训费用纳入企业所得税加计扣除范畴，鼓励和引导企业加大员工培训投入；通过发放“培训券”、专项补贴等方式为企业开展低技能劳动者专业化培训提供财政扶持；着力优化职业技能提升补贴的发放方式、支持范围，防范资金“跑冒滴漏”风险，进一步提高资金使用效能和低技能劳动者的就业能力。

三是持续优化低技能劳动力市场环境。在当前全国主推的零工市场建设上，应尊重低技能劳动者的就业习惯以及“耳听为虚、眼见为实”的求职体验，着力打造更加直接、更有效率、更接地气的供需对接平台，而不是偏离劳动者现实需求去一味追求智能化硬件投入。比如，推广工作环境可视化、工作内容清单化、能即时互动的线上线下相结合的招聘方式；实施低技能劳动者的“经纪人模式”，促进中介与就业者之间的合作共赢。另外，进一步加大城市公共基本服务体系建设，改变过去根据行政区划分配财政资金的做法，对人口净流入地区、吸纳外来人口落户地区进一步加大转移支付力度，让更多财政资金和公共服务“跟人走”；着力改善低技能劳动者的居住条件、子女教育和医疗养老等方面的基本公共服务水平。

（四）调整优化社会保险缴费基数确定方式，渐进式推进合规性监管

一是调整优化社会保险缴费基数确定方式。自我国社会保险制度建立以来，一般是以本人上年度月平均工资水平来确定当年社会保险缴费基数，这主要是由工资性收入统计的滞后性决定的。在税收治理逐步迈向系统化、即时化的今天，社会保险缴费基数由滞后一期改为当期征收已具备可行性。建议考虑以个人当期工资性收入作为社会保险缴费基数，借鉴个人所得税综合所得汇算清缴的经验，在次年3 月起对上年度社保缴费基数进行统一合并计算，查遗补漏、汇总收支、按年算账、多退少补。由于我国初次分配收入差距较大，使用国家统计局所发布的社会平均工资的60%作为缴费基数的下限，会使得部分低收入人群始终难以迈入城镇职工社会保险的缴费门槛。建议在统计上探索一个更加贴合社保缴费的应用指标，比如薪酬中位数而非平均数，或使用上一年和本年度平滑后的社会平均工资指标，尽可能避免因“平均”而加重低收入群体的缴费负担，产生“就业贫困”问题。

二是渐进式推进社会保险缴费基数合规。从发展趋势看，推进社保缴费合规是大势所趋。部分地区探索开展的缴费对象自行向税务部门申报缴纳社保费改革就是一个明显信号，意味着税务部门全责征收社会保险费有望实现新的突破。对于当前政策已经明确释放的社保参保缴费合规信号和基数比例合规信号，建议在税务稽核过程中，给予企业适度的“调整缓冲期”。在政策过渡期内，可以采取“企业按时足额缴费、社保返还一定比例”的方法，鼓励企业逐步提高基数合规程度；或者借助税收优惠政策，在促进企业社保基数和比例合规的同时，为企业提供一定的税优政策。此外，主管部门或地方政府可探索建立“企业社会保险景气指数”监测体系，实时关注企业社保成本变动情况，以及企业社保成本变动对企业人工成本变动和企业总成本变动的贡献程度。

（五）依托数字技术服务就业，以数字化思维促进人岗匹配

一是支持产业应用数字技术，优化产业间数字人才供需匹配。通过推动政府与金融机构合作，加大政策引导，发挥技术改造奖补、贷款贴息等政策作用；出台相关政策，鼓励和支持数字技术人才到农业和制造业领域工作；通过鼓励和支持农业、制造业等领域的创业活动，为数字技术人才提供更多的创业机会和平台。例如，福建省为推动工业企业数字化改造，开展技改投资贴息、实施设备投资奖补、引导企业对接国家基金等支持政策，促进企业高质量发展。

二是完善数字经济培养体系，前瞻性谋划数字人才队伍建设。加快发展数字教育，提高劳动者的数字知识、数字技能，降低获得数字知识和技能的门槛。鼓励和支持高校开展数字技能培训，提高劳动者的数字技能水平，为数字经济发展提供人才保障。自主开展数字化培训，开设大数据、智能制造、区块链、人工智能、物联网、云计算、数字化管理师等相关培训课程。注重对劳动者数字化能力的培养，防止不同行业、不同代际劳动者数字知识与技能差距的拉大，防范“数字鸿沟”带来新的就业排斥。

三是提升就业服务的数字化水平，避免传统劳动力市场的信息不对称的问题。就业服务数字化对我国超大规模且加速分化的劳动力市场尤为适用。建议孕育和扶持全国数字化就业服务“聚合平台”（非传统的信息平台），利用大数据和算法的强大撮合功能对劳动供需进行精准匹配；利用平台积累的海量从业者信息，随时追踪其劳动状态和收入水平；利用平台点对点信息触达功能，传导政策意图并精准递送服务。