我国水产养殖污染防控管理制度的研究思考

◎ 文/王亚楠

本研究基于两次全国污染源普查数据，分析对比了我国水产养殖产量及环境污染排放情况；总结梳理了目前我国水污染防控有关制度及相关工作进展；从法律标准、政府监管、技术推广、养殖户主体责任等方面分析了我国水产养殖业污染防控管理中存在的问题，并对进一步做好水产养殖污染防控管理提出了对策建议。

近年来，随着我国生态文明建设的持续推进，我国生态环保制度的不断完善，水产养殖业绿色发展步伐的不断加快，我国水产养殖污染物排放控制工作已初见成效，但仍存在一些问题，需加快解决。

一、水产养殖尾水排放污染现状

2007年和2017年我国先后开展了第一次和第二次全国污染源普查。其中，水产养殖污染源普查是农业专题的重要组成部分（见表1、表2）。

表1 2007年水产养殖业水污染物排放量普查表

表2 2017年水产养殖业水污染物排放量普查表

2017年，我国水产养殖产量4906万t，占水产品总产量的76%，养殖产量较2007年的3278万t，增加近50%，养殖产量占水产品总产量比例上升了7%。根据《第二次全国污染源普查公报》发布的排污数据，2017年，单位水产品养殖产量的排污强度分别为：化学需氧量13.6kg/t，氨氮0.45kg/t，总氮2.02kg/t，总磷0.33kg/t。与2007年第一次全国污染源普查结果相比，化学需氧量、总氮和总磷的单位产量排放强度分别降低了20.0%、23.8%、30.7%（“一污普”未调查氨氮排放情况）。通过数据分析可发现，我国水产养殖产量在十年间虽然大幅增加，而污染物单位产量的排污强度明显下降，说明近年来我国在推进水产养殖业绿色发展上已初见成效。

二、水产养殖污染管控相关制度

（一）环境影响评价与“三同时”制度

1.环境影响评价制度

环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》[以下简称“《环境保护法（试行）》”]首次对环境影响评价制度在法律上予以规定。1984年5月颁布《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称“《水污染防治法》”）后，环境影响评价制度成为一项非常重要的环保监管制度。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环境保护法》”）第十九条规定，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价，未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。2018年，修订的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“《环境影响评价法》”）第十六条规定国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理：对可能造成重大环境影响的建设项目，建设单位应当编制环境影响报告书，对环境影响进行全面评价；对可能造成轻度环境影响的项目，建设单位应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，建设单位应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价文件未依法经环境保护行政主管部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。2020年，生态环境环境保护部令第16号公布了《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》，其中对水产养殖业建设项目的环境影响评价管理做了明确规定（见表3）。

表3 水产养殖建设项目环评类别

2.“三同时”制度

“三同时”制度与环境影响评价制度紧密相关，是体现水污染防治“预防为主”原则的一项重要法律制度。1973年8月，国务院制定的《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》中，就初步予以规定，《环境保护法（试行）》和《水污染防治法》也对之作出明确规范。2014年修订的《环境保护法》第四十一条，要求建设项目中防污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。为有效实施“三同时”制度，国务院1998年11月还专门出台了《建设项目环境保护管理条例》，对建设项目“三同时”管理作出了比较完整、具体的规定。2017年7月，国务院对《建设项目环境保护管理条例》进行了修订，进一步完善了“三同时”制度。

（二）排污许可制度

排污许可制度是指依法规范企事业单位和其他生产经营者排污行为的基础性环境管理制度。实施排污许可制是党中央、国务院部署的生态文明体制改革重要任务，2016年底，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，要求国家开始全面推行排污许可制度改革。党的十九届五中全会提出“全面实行排污许可制”。《水污染防治法》第二十一条规定“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证”“禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水”。《环境保护法》第四十五条“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。

2018年1月，环境保护部发布《排污许可证管理办法（试行）》对排污许可证等基础概念作出界定，并对排污许可证申请、审核、发放、管理等程序做出规范性要求。根据《排污许可证管理办法》（2019年修改）第三条“环境保护部依法制定并公布固定污染源排污许可分类管理名录，明确纳入排污许可管理的范围和申领时限。纳入固定污染源排污许可分类管理名录的企业事业单位和其他生产经营者（以下简称“排污单位”）应当按照规定的时限申请并取得排污许可证；未纳入固定污染源排污许可分类管理名录的排污单位，暂不需申请排污许可证”。

2019年7月，生态环境部发布了第11号部令《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》（以下简称“《名录》”）。《名录》实行排污许可重点管理、简化管理和登记管理，对污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度较小的排污单位，实行排污许可简化管理。对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度很小的排污单位，实行排污登记管理。实行登记管理的排污单位，不需要申请取得排污许可证，只在全国排污许可证管理信息平台填报排污登记表。

针对水产养殖污染排放情况，《名录》是依据《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）划分行业类别，水产养殖业被划归到第108类（除1-107 外的其他行业）。在其他行业类别中：一是涉及锅炉、工业炉窑、表面处理、水处理4类通用工序的，应对其涉及的通用工序申请领取排污许可证或者填报排污登记表。二是有《名录》第七条中六类情形之一的，还应当对其生产设施和相应的排放口申领重点管理排污许可证。水产养殖业中最常使用的通用工序是水处理设施，以此判定，水产养殖业已被纳入排污许可管理。因此，养殖业生产经营者应当按《名录》有关管理规定，去申领排污许可证或者填报排污登记表。

（三）水污染物排放总量控制制度

污染物排放量总量控制，是当前我国环保节能减排中“减排”的一方面重要措施。党的十八届三中全会要求“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”。《环境保护法》和《水污染防治法》均规定了重点污染物排放总量控制制度。

《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）规定深化污染物排放总量控制，选择对水环境质量有突出影响的总氮、总磷、重金属等污染物，研究纳入流域、区域污染物排放总量控制约束性指标体系。重点污染物排放总量控制指标则由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。法律规定对超过国家总量控制指标或者未完成环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

《水污染防治行动计划》中提出，无论是超过国家下达的主要污染物总量控制指标，还是未完成国家确定的环境质量目标，省级以上人民政府环保部门均可对该地区实施环评限批。通过暂停审批相关建设项目的环评文件，倒逼地方政府采取措施，加大整治力度，切实节能减排，改善环境质量。

总量控制制度与排污许可制度是相互衔接的，排污许可制度是落实企事业单位总量控制要求的重要手段，《水污染防治法》第二十一条规定“排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求”，排污许可证载明的许可排放量即为企业污染物排放的天花板，是企业污染物排放的总量指标。一个区域内所有排污单位许可排放量之和就是该区域固定源总量控制指标，通过在许可证中载明，使企业知晓自身责任，政府明确核查重点，公众掌握监督依据，以此推动达标排放和总量控制，倒逼实现区域环境质量改善目标。

（四）国家强制性标准管理制度

水污染排放标准是针对污水排放而做出的限制，对排放水污染物的行为具有直接约束力，根据我国《中华人民共和国标准化法》第七条、第十四条第二十条的规定，污染物排放标准属于强制性标准，必须执行，违反标准要加以处罚。同样，水产养殖尾水排放依法要按照国家强制性标准管理执行，根据《环境保护法》第十六条、《水污染防治法》第十四条、《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称“《海洋环境保护法》”）第十一条规定，水污染物排放国家强制性标准是由国务院环境保护主管部门制定。关于水污染物排放国家强制性标准，1996年发布了《污水综合排放标准》（GB 8978-1996），该标准最初适用于所有单位水污染物的排放管理，以及建设项目的环境影响评价、建设项目环境保护设施设计、竣工验收及其投产后的排放管理。自该标准发布后，各行业相继出台更适用于本行业的水污染物排放国家标准。按照国家综合排放标准与国家行业排放标准不交叉执行的原则，发布新的水污染物排放标准的行业，不再执行《污水综合排放标准》，按其适用范围执行相应的国家水污染物排放行业标准，其他未发布适用标准的行业仍需继续执行。

目前，我国专门针对水产养殖业尾水排放国家标准尚未出台，现行尾水排放标准仍按照《污水综合排放标准》执行，在当前生态环保风暴中，中央对各行各业的环境提出更高要求，该标准作为所有行业通用标准，其指标要求较低，已不适用于现阶段水产养殖尾水排放管理。除此之外，我国水产养殖尾水排放标准还有《淡水池塘养殖水排放要求》（SC/T 9101-2007）和《海水养殖水排放要求》（SC/T 9103-2007），两个标准排放要求均高于《污水综合排放标准》。按照最新分工，水产养殖尾水排放标准由各省根据生态环境部公布的《地方水产养殖业水污染物排放控制标准制订技术导则》因地制宜制定，从而更为精准地开展地方水产养殖业污染防治工作。

（五）环境保护税征收制度

环境保护税是针对污水、废气和废弃物等排放污染进行强制性征税。《海洋环境保护法》第十二条规定“直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。依照法律规定缴纳环境保护税的，不再缴纳排污费。”排污收费是环境法中的一项基本制度，其主要是按照《排污费征收使用管理条例》（2003年1月2日第369号国务院令）执行。2017年12月30日，《中华人民共和国环境保护税法实施条例》（第693号国务院令）公布，《中华人民共和国环境保护税法》同步实施，《排污费征收使用管理条例》同时废止，自此，排污费改为环境保护税。《中华人民共和国环境保护税法》第四条、第五条对不缴纳及应缴纳相应污染物的环境保护税的情形做了明确规定，但未对水产养殖业作出明确规定。

（六）排污口设置管理制度

依照有关规定，新建、改建和扩大排污口均属于设置排污口。排污口设置分为排污口设置和入海排污口设置，其中入河排污口设置，根据《水污染防治法》第二十二条规定，所有向水体，包括江河、湖泊和各种人工沟渠、渠、管道排放水污染物的企事业单位和其他生产经营者，均应当按照有关法律法规设置排污口。

依照环境保护主管部门的有关规定，排污必须按照环境影响评价文件和审批意见，由环境保护主管部门认定并设定，一个生产地点必须设置一个总排污口；排污口必须符合国家环境保护总局《排污口规范化整治技术要求》的规定，并按照要求安装污染监控设备和标志牌。入河排污口的设置，除依照《水污染防治法》第二十二条规定外，还要遵守国务院水行政主管部门的规定。

依照《中华人民共和国水法》第三十四条的规定和《入河排污口监督管理办法》（2004年11月，原水利部部令第22号）的规定，在江河、湖泊设置排污口需向有管理权的县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构提出申请，经同意后方可设置。

关于入海排污口设置，根据《海洋环境保护法》第三十条规定“入海排污口位置的选择，应当根据海洋功能区划、海水动力条件和有关规定，经科学论证后，报设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门审查批准。环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。在海洋自然保护区、重要渔业水域、海滨风景名胜区和其他需要特别保护的区域，不得新建排污口。在有条件的地区，应当将排污口深海设置，实行离岸排放。设置陆源污染物深海离岸排放排污口，应当根据海洋功能区划、海水动力条件和海底工程设施的有关情况确定，具体办法由国务院规定。”依照法律规定，水产养殖业尾水排放活动时必须要通过排污口排放。2022年，国务院办公厅印发《关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见》，将水产养殖尾水排放口纳入了入河入海排污口管理范畴。

（七）水污染物排放自行监测管理制度

按照水环境保护法律法规、国家有关规定和监测规范要求，为掌握自身的水污染物排放状况及其对周边环境质量的影响等情况，排污单位要开展水环境监测。自行监测的主体包括实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者排污单位开展监测，是排污单位及时监测污染物排放情况和有效控制污染排放的必要手段。

《水污染防治法》第二十三条、二十四条、二十五、二十六条和《环境保护法》第十七条规定，国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理；凡是纳入排污许可范围的排污单位，都应当按照国家有关规定和监测规范，安装使用监测设备，对所排放的水污染物自行监测，保存原始监测记录，并对监测数据的真实性和准确性负责；纳入排污许可管理的重点排污单位除应依法履行自行监测和保存原始监测记录的法定义务外，还有更加严格的法律责任，即“还应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。”

强制安装自动监测设备的要求只适用于重点排污单位。重点排污单位名录，由设区的市级以上地方人民政府环境保护主管部门根据本行政区域的环境容量、重点水污染物排放总量控制指标的要求以及排污单位排放水污染物的种类、数量和浓度等因素，商同级有关部门确定的。

三、水产养殖污染管控存在的主要问题

（一）水产养殖户环保意识薄弱

我国水产养殖以散户为主，且部分养殖经营者文化程度不高、主体责任不强、缺乏专业知识、片面追求经济利益，水产养殖过程中的水环境保护意识不强，对进行生产行为中的水环境保护不够重视，不经处理直接排放养殖废水的现象仍然在一定程度上存在。

（二）水产生态健康养殖技术推广存在短板

近年来，多种生态健康水产养殖技术在全国迅速推广，虽然取得良好效果，但部分地区仍然存在一些短板。一是生态健康养殖及尾水处理技术应用一般需要进行生态化改造，尾水治理项目设施建成后，管理人员工资、项目运行经费、设施维修与养护经费较大，虽然已有相关政策资金补助支持，但大部分养殖户仍然需要投入大量资金，一般养殖户承担不起或不愿承担。二是目前推广的尾水处理技术，还无法适用于所有养殖方式，因而要求养殖户在生态养殖系统日常维护与管理等方面要拥有较高专业技能，能够融汇变通，但大部分养殖户暂无这方面知识储备，技能掌握不足，故推广过程较为艰难。

（三）法律法规及标准制定明显滞后

我国水产养殖业排污管理起步较晚，国家级别的强制性标准尚未出台，地方标准明显滞后，目前只有辽宁省、江苏省、湖南省、广西壮族自治区和海南省等地区以及湖北省荆州市出台了地方水产养殖业污染控制标准。现行的渔业及水环境管理相关法律法规出发点多是基于渔业产业本身的一般性规定，缺乏专门针对水产养殖环境影响的规定。

（四）部分地区“一刀切”问题尚未根除

随着水产养殖环境污染问题受到高度关注，媒体关于水产养殖污染环境的说法不绝于耳，给整个行业带来较大负面影响，水产养殖环境问题承受着较大舆论压力。虽然在环保风暴中产生的“一刀切”现象已被全面叫停，但部分地区片面强调保护环境，在制定地方水污染防治及水环境保护相关法律法规中出现全面禁止水产养殖等相关规定，“一刀切”问题仍然留有“后遗症”，严重限制产业发展。

（五）存在监管不力执法不严的现象

机构改革后，水产养殖环境的行政管理，由原先各级环保、水利、农业部门和流域管理机构共同管理改为由生态环境部统一监管。管理层面上，虽然我国原来水产养殖环境污染防治行政职权交叉重复、多头治理等问题得到一些缓解，但仍然存在权力交接不明、过渡期遇事互相推诿，养殖尾水排放监管不力、执法不严被“钻空子”等现象。

四、水产养殖污染防控管理建议

（一）合理规划水产养殖空间布局

建议相关部门狠抓规划编制与发布工作，严格落实养殖水域滩涂规划和养殖证制度，推动已发布规划的地区，严格按照规划“三区”划定方案，调整优化养殖空间布局，减少养殖污染。加快推进省、市两级的规划发布和县级的养殖证核发进度，持续推进养殖证执法检查，对符合规划的合法养殖主体依法核发养殖证，不符合规划的依法拆除，减少散户非法养殖，进而减少水产养殖污染风险。

（二）切实推行绿色生态健康养殖模式

建议进一步强化水产养殖用兽药及其他投入品的监督管理，积极宣传农业农村部发布的《水产养殖用药明白纸2022年1、2号》等材料，提高规范用药水平，从源头控制养殖尾水质量。深入开展水产绿色健康养殖技术推广“五大行动”，一线水产技术推广工作者积极引导养殖户或企业发展池塘循环水养殖、稻渔生态种养模式等多种生态养殖模式。

（三）推动完善水产养殖尾水排放管理

建议相关部门积极配合生态环境部指导各地尽快制定完善与优化水产养殖污染控制制度与标准。落实水产养殖尾水排放管理规定，将“生态保护、污染控制、水体检测”三个要素作为水产养殖尾水排放管理的重点，并以此为突破口，明确水产养殖尾水污染防控管理的关键点，将相关制度落实到日常养殖流程中，推动实现水产养殖尾水达标排放。加强对水产养殖环节中污染防控工作的监督，确保污染控制管理工作有章可循、有法可依。

（四）进一步强化政策引导、资金设备及技术条件的支撑力度

建议从中央层面进一步明确和优化水产养殖污染防控管理政策，为各地争取资金开展相关工作提供政策支撑。加大资金支持力度，用于积极引导养殖户或企业大力发展循环养殖技术，采购绿色无公害饲料，升级改造生态沟渠、生态塘、潜流湿地等尾水处理设施设备，利用物理、化学、生物等各种技术方法，处理养殖废水，提高水产养殖污染控制管理的整体效果。

（五）加强政府监管与执法力度

建议推动生态环境部加大水产养殖尾水排放监管力度，做到实时监控、动态管理。同时加大执行力度，对污染和超标严重的个体及企业依法严厉惩处，倒逼养殖户落实养殖主体责任。落实水产养殖排污许可证制度，并强化水产养殖环境影响评价工作和水产养殖污染防治的统一监督管理。