“多规合一”实用性村庄规划研究——以晋中市马厩村实用性村庄规划编制为例

毛逸飞

（太原市城乡规划设计研究院，山西 太原 030002）

0 引言

2019 年3 月，习近平总书记首次提出，要通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制“多规合一”的实用性村庄规划。同年5 月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中进一步提出“多规合一”的实用性村庄规划是构建“五级三类”国土空间规划体系的重要内容之一，在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，报上一级政府审批[1]。同年6 月，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》提出村庄规划是法定规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据[2]。2021 年3—4 月先后印发的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标》《中华人民共和国乡村振兴促进法》，均要求要积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快实现村庄规划全覆盖。那么，“多规合一”实用性村庄规划应该如何编制？本文围绕“多规合一”实用性村庄规划的内涵、存在问题、策略路径展开讨论，以期为相关规划提供参考。

1 “多规合一”实用性村庄规划的内涵

1.1 何为“多规合一”

所谓“多规”，顾名思义就是国土空间规划体系建立之前，存在多种不同类型的村庄规划。“多”表现在3个方面：①规划组织编制部门及管理主体多[3]，主要包括规划住建、国土、发改及农业农村等部门。规划部门组织编制的重点包括村庄空间布局、发展建设和环境整治等内容，偏重于对空间和建设的部署安排；国土部门组织编制的重点包括村域土地开发利用、治理和保护等内容，偏重土地用途管制；发改及农业农村部门组织编制的重点是社会经济活动及产业发展引导的安排和部署；此外还有其他生态环境、文旅等部门组织编制的偏重于该部门职能的相关规划。②规划类型多。包括规划住建部门组织编制的宏观层面的县域及镇域村庄布局规划、微观层面的村庄建设规划、村庄环境整治规划、美丽乡村规划等，国土部门组织编制的村庄土地利用规划、村庄土地整治规划，发改及农业农村部门组织编制的村庄经济社会发展规划、村庄产业发展规划，文旅部门组织编制的村庄旅游发展规划等。③规划数据平台多。典型的规划和国土部门使用的现状土地性质数据、制图软件及管理平台均不同。国土空间规划体系建立前各类村庄规划对比分析如表1 所示。

表1 国土空间规划体系建立前各类村庄规划对比分析

由此来看，“多规合一”外在表现为规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系和基础信息平台的统一，根本内核在于对生态、生产、生活等多系统的整合规划，其目的在于建立顶层规划至项目落地的实施机制。“多规合一”既是要求也是手段，既是目标也是路径，它可以有效解决规划类型过多、内容重叠冲突、管理主体不清等问题，真正实现“一本规划、一张蓝图”。

1.2 何为“实用性”

“实用性”的关键在于“用”，从主体和客体的角度讲，“用”有两个层面的意思，一是谁来用。村庄规划的使用主体一般包括政府、村民和市场。对于政府来说，村庄规划是法定规划，是核发乡村建设项目规划许可的依据，进行规划管理的行政工具，从这个层面讲，村庄规划的实用性表现为有利于乡村规划实施管理，这要求村庄规划应结合实施需求，在管控要素、管控深度、控制引导要求等方面既要坚守规划底线，同时又要具备一定的弹性空间；对村民来讲，村庄规划是了解村庄现在和未来的途径，这就要求村庄规划成果应通俗易懂，不能过于深奥和繁杂，应采用村民看的懂的方式进行表达。乡村振兴的实现离不开市场主体力量的参与，对市场主体来说，村庄规划应能够为市场主体服务，在项目设施、用地布局及政策规划上与市场的需求相匹配。二是用于谁。很显然村庄规划的核心主体应是村庄，应与村庄的发展需求相匹配，因此实用性规划一定是因地制宜的可实施规划。一方面要分类编制，根据村庄特点和实际需要弹性选择编制的内容；另一方面要分时编制，在村庄发展过程中根据乡村渐进的发展变化分时滚动编制相关内容，动态跟进、适时调整[4-5]。

2 村庄存在的主要问题分析

村庄发展中存在的主要问题：①人口空心化。因种地收益不高且辛苦，青壮年外出务工较多，同时受县城虹吸影响，部门村民在县城购房，但因不具备在县城谋生的技能，仍在农忙时回家种地，季节性回流特征明显，此外农村学校的取消，进一步加剧了村庄人口流失。②留守老人多。7~18 岁青少年一般在县城上学，19~40 岁的青壮年多外出打工或上学，留守人口多为50 岁以上老人及7 岁以下幼童。③基础设施差。首先村庄建设缺乏统一规划，建设布局混乱，地下管线、垃圾收集等基础设施建设难度大；其次人居环境差，乱搭乱建、乱堆垃圾等现象不同程度存在；再次农村交通滞后于经济发展，道路覆盖度和建设标准赶不上农村生产、生活的发展需求；最后养老、医疗等公共服务设施匮乏。④农业基础弱。首先传统农业收益低，产品附加值不高；其次农业基础设施不完善，生产效率低下。⑤民生保障低。首先收入低，传统农业附加值低，而外出务工农民由于缺少技能，只能从事一些劳动密集型工作，无论是留守种地还是外出务工，收入均比较低；其次收入不稳定，传统农业与气候变化紧密相关，存在“靠天吃饭”的现象，同时农业经营还受市场、突发事件、环保政策变化等因素影响，同时外出务工农民也面临“活不好找、不稳定”的困境，尤其是近两年由于疫情和经济下行的双重影响，这种不稳定性表现的更加明显。

3 “多规合一”实用性村庄规划编制策略

3.1 村庄概况

晋中市马厩村位于山西省左权县城西7km，临近340 国道，交通便利。全村共421 户，1036 人，青壮年外出务工较多，留守老人、幼童多。村庄布局整齐，道路、市政能基础设施和公共服务配套设施基本齐全。产业以农业和畜牧业为主，有2 个体养殖场，苗木种植、日光大棚草莓采摘发展态势良好。马厩村因西汉末年，王莽赶刘秀，刘秀来此饮马避难得名。村中古庙白龙庙建于春秋战国时期，明朝嘉靖年间重修，至今500 年。抗日战争时期是八路军129 师主要会场，解放战争时期中央领导人曾在此举行过多次重要会议和众多决策，是明朝稀有文物，也是红色革命基地。总体而言，马厩村区位条件较好，村庄服务设施配套基本完善，村庄环境整洁，具有一定产业基础，具有红色文化底蕴。

3.2 规划策略

3.2.1 全域统筹，严守底线

“全域统筹”体现在3 个层面上：县域—镇域—村域，以县域为单元推动村庄规划编制，整体统筹城乡功能发展，明确村庄发展分类和布局，综合考虑基础设施、产业、生态、农业等空间布局，县域一盘棋，从镇域层面推进村庄规划编制；村域层面统筹生态、生产、生活3 大空间，严格落实上位规划划定的生态保护红线和永久基本农田，框定村庄建设范围，促进土地集约节约利用，规划结合晋中市左权县在编国土空间总体规划，划定村域村庄建设用地54.4hm2，永久基本农田用地196.6hm2，不涉及生态保护红线。

3.2.2 探索留白，增加弹性

村庄发展具有不确定性，规划应预留一定比例的机动性建设用地指标，可不明确具体位置，根据未来项目的布局和用地规模需求，在项目审批时予以明确。另外，可预留“白地”，不明确具体用地性质和规划指标，采用“引导性”或“负面清单式”方式进行土地用途管制。规划按照不超过规划村庄建设用地5%的建设用地机动指标进行控制，规划留白用地0.9hm2，占村庄建设用地约2%，农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。

3.2.3 因地制宜，分类指引

结合村庄空心化程度、基础设施建设、村民搬迁意愿等因素，分类对村庄进行保留或撤并，搬迁后的村庄可进行“留白”或“复垦”。结合在编《左权县国土空间总体规划》《左权乡村振兴战略规划》《左权县文化和旅游发展“十四五”规划》等相关上位规划对马厩村规划定位及村庄现状情况，规划确定为集聚提升类村庄，具有独特和优美田园风光、人文景观等优势资源，交通区位明显，积极发展以旅游为核心的第三产业，完善村庄旅游设施，提高服务水平，优化旅游环境，开发旅游商品。

3.2.4 产业融合，差异发展

从镇域层面统筹产业布局，根据村庄资源禀赋、区位条件、产业基础情况进行产业分组分类，差异化引导产业融合发展，实现“一村一品”或“多村一品”，通过产业发展带动就业，促进村民增收。规划依托马厩村个体养殖、苗木种植、日光大棚草莓采摘和红色文化产业基础，形成“农”“文”“服”三大产业主题，“农”主题上结合当地特色农产品加工产业、生态苗木培育基地以及特色生态养殖产业，发展以生态养殖、有机种植、生态苗木培育、小杂粮深加工等为主导的休闲农业；“文”主题上寻根溯源、创新发展，挖掘红色文化内涵，打造红色文化教育片区、红色休闲体验片区、红色遗迹活化片区；“服”主题上不断完善村庄公共服务设施，建设综合旅游服务设施。

3.2.5 上下互动，多方参与

向上要与国家、省、市、县相关政策和规划相衔接，明确村庄的发展方向与定位，向下要深入调研，充分了解村民对产业、环境、设施等方面的发展诉求。建立多主体参与平台，引导村集体、村民、设计师、社会资本等利益主体深度参与，广泛征求意见，实现“共谋、共建、共治、共管、共享”。规划编制一方面结合国家及省市关于村庄规划和乡村振兴的相关政策，另一方面结合左权县国土空间、文化旅游、乡村振兴相关规划确定村庄定位，同时采用村委会议座谈，实地访谈，以及问卷调查等多种方式了解村庄未来发展需求。

3.2.6 整治环境，基础先行

对乱搭乱建、乱堆垃圾等的现象进行整治，建立村民公约，形成长效约束机制，同时在环境整治中应深入挖掘文化要素，将农耕文化、乡土元素等融入公厕、景观小品等设施设计中，村庄绿化尽量使用本地特色植物，通过文化塑造村民认同感。此外应结合村庄特点完善市政、文体、医疗等基础和公共服务设施，尤其应重点考虑留守老人的养老设施需求。规划对建筑风貌、街巷空间、节点空间、绿化空间环境进行整治，建风貌整治以“治旧”为核心，充分利用现有设施、现有条件，实现农村人居环境改善及建筑风貌的整治；街巷空间整治包括对街道空间进行整治并实施道路绿化、亮化工程；节点空间包括对村庄入口景观进行改造提升，丰富入村景观层次，适当增加乡村风格的标志性小品，提高识别性，在村庄中部公共空间中建设中心游园，设置健身设施、休憩设施等，作为村民日常交往、集会、休闲娱乐的公共开敞空间；绿化空间整治包括对村庄外围周边农田林地进行全面整理，清理垃圾点，补植地被和灌木，补植防护林带，在村内设置多处小游园，利用现状空地及废弃院落，增加绿化层次，设置游憩活动设施。

4 结语

多规合一的实用性村庄规划不是简单的物质空间规划，其核心在于解决农村发展背后的深层次经济社会问题，面对问题千差万别的村庄，规划编制没有统一的范式，应以问题为导向，以村民实际需求为导向，同时为保障规划实施还应配套必要的政策制度。多规合一的实用性村庄规划需要不断进行技术创新和制度创新，如正在探索的“规划师下乡”“干部规划家乡行动”等，只有这样才能逐步实现乡村治理现代化。