乡村振兴下呼图壁养老保险基金投资模式的再思考

哈迪里亚·吐尔迪

(新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830049)

前言

2020年，我国脱贫攻坚战略取得了全面胜利，新阶段要在乡村振兴战略中达成城乡居民基本养老保险事业高质量可持续发展的新目标，城乡居民养老保险在解决农民养老难题、维护农村社会和谐稳定方面发挥着重要作用，直接关系着农村是否能够实现繁荣稳定发展，故解决农村养老问题成为了乡村振兴工作的一部分。因此，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上继续实施全民参保计划，而全民参保计划的实施意味着我国养老保险参保人数的扩大和城乡居民基本养老保险基金的积累，基金的积累则会推动各地提高城乡居民基本养老保险基金投资运营效益，增强个人账户养老金的支付能力。为确保拥有稳定和足够的支付能力，降低政府养老保险经济成本及财政负担，政府部门需不断探索新的金融方式来实现城乡居民基本养老保险基金的保值增值。

为了达成养老金保值增值的目标，则必须进行投资体制改革，应该逐渐进入资本市场进行多元化和市场化投资。城乡居民基本养老保险基金的市场化投资需要结合各地区发展的实际，有针对性地设计切实可行的投资运营方案，既要保证基金的安全，也要强调一定的收益率。为此我国政府探索出了多种符合我国国情的投资运营方式，其中新疆呼图壁县曾经提出以养老保险证为质押物贷款取得养老保险个人账户基金，这一做法有效地保证养老保险基金的保值增值，同时也为农户提供新的融资方式。

1 文献综述

城乡居民基本养老保险基金是农村社会养老保险制度的物质基础，充当着“社会稳定器”的作用，只有实现城乡居民基本养老保险基金的保值增值，才能保证未来基金的支付能力，才能使农民“老有所养”成为现实。为确保该目标的实现，我国在2005年出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，明确与养老保险基金投资有关的各项规定，强调要在确保基金安全的前提下，使城乡居民基本养老保险基金进入资本市场进行有效的投资运营。因此，深入探索城乡居民基本养老保险基金投资运营的研究成为摆在面前的重要课题。

针对基本养老保险基金投资的研究，部分学者认为，以往为追求安全性而实施的保守投资并不能保障养老保险基金长期稳定发展。对此，李玉娇指出，以往购买债券以及将基金存于银行进行资产积累的投资方式，虽能够在短期内确保资金安全，但实则会受到通货膨胀等因素影响，使养老保险基金面临贬值风险，从而威胁养老保险基金长期支付能力[1]。王增文指出，仅仅依赖投资风险最低的银行存款和国债，是不能够抵御高通货膨胀所来的损失，是无法实现养老保险基金的保值增值，甚至会导致养老保险基金的贬值[2]。因此，为实现养老保险基金的长期可持续性发展，学者们陆续提出要在安全性框架下创新养老保险基金投资方式。在这方面，惠恩才则认为，城乡居民基本养老保险基金最主要的任务是保障农村人民基本生活水平，因此对其进行投资运营必须优先考虑其安全性，在确保基金能够安全返还的前提下，尽可能地去实现其收益性。同时，可选择多样化的投资方式去提高其安全性及营利性，并在投资前预测可控风险和收益标准，严格执行相关标准，从而实现基金保值增值，进一步确保基金给付能力[3]。张宇润等在其研究中也强调，养老保险基金作为人民年老时的保命钱应将确保其安全作为首要目标，同时提出要建立科学的、多样化的制度机制控制养老金投资风险，从而确保养老保险基金的稳健性收益[4]。杨晶指出，既要重视养老保险基金的安全性及稳定性，又要提高养老保险基金的收益率。并指出未来养老保险基金应注重投资工具及投资方式的创新，充分考虑抵押贷款、国有资产变现等投资渠道，从而满足养老保险基金长期可持续发展的需要[5]。由此可知，城乡居民基本养老保险基金的市场化投资需要结合各地区发展的实际，在保障基金安全的前提下，有针对性地设计切实可行的投资运营方案，从而实现其收益率。为此我国政府探索出了多种符合我国国情的投资运营方式，其中最具有特色的新疆“呼图壁模式”在确保基金安全性的同时实现了基金的保值增值。

针对呼图壁模式的研究，部分学者对该模式的运作方式及成效进行了详细介绍。在这方面，张时飞对该模式进行了深入研究，在其文章中对该模式运行过程、运行成效等进行详细介绍，重点说明该模式的特点在于将先前沉淀的农保资金利用起来，明确农户对个人产权的认知，使农民能够临时使用该资金满足其对资金的需求，突破了以往传统农村社会养老保险制度“再分配与消费”定位。同时，该模式不仅为养老保险基金的保值增值提供了新的选择，还创建一个有利于资金积累和本地资本市场互动的新循环，解决了农村资金外流的现象[6]。张时飞与中国农村养老保险证质押贷款研究课题组一同前往呼图壁县实地考察和研究了该模式，通过实地问卷、访谈等调查方式收集了很多与呼图壁模式相关的一手数据资料，并对其进行详细分析后指出呼图壁模式深受当地农户的信赖和支持，该模式为农户增加融资渠道，助力农业生产，促进农民收入增长，加速当地农村经济的发展。同时，还指出该模式在运行期间使农村社会养老保险基金获得明显受益，其利息收入超过以往银行存款所带来的收益，实现农村社会养老保险基金稳定增长和制度的可持续性[7]。尚长风指出，呼图壁模式能够以一种较为容易的借贷方式满足农村居民短期资金需求，实现资金的取之于民而用之于民，有效避免农村地区资金外流，保证农村地区经济的发展。同时，该模式还拓宽农村社会养老保险基金的投资渠道，突破以往存入银行及购买债券的投资方式，从新的角度实现基金的有效增值[8]。另外，也有学者在肯定呼图壁模式的同时对其所面临的困境进行详细分析。在此，张晓莉等在其研究中探讨分析了若呼图壁模式在全国推行则可能会面临的困境，认为该模式推行困境主要体现在缺乏政策支持、与金融部门协作不畅、贷款主体管理风险以及信贷机构发展迅速将威胁该模式的长期运行，并提出若要实现该模式的全国推行，则需要不断创新和优化该模式[9]。

综合以上文献资料，与养老保险基金投资安全性和收益性相关的研究是随着我国养老保险制度改革的实践不断发展起来的，但其中心思想仍是将基金安全性置于优先位置。而呼图壁模式在此方面具有非常丰富的经验，既保障了基金安全性又助力农户农业生产，与此同时，也不可否认以养老保险证作为质押物有不合理之处，养老保险证作为个人权利的体现不能够满足银行等信贷机构对质押物的基本要求。因此，本文在以上文献研究成果的基础上，结合当下乡村振兴的实际发展，在原有呼图壁模式基础上提出新的发展目标，望使其成为更有效的基金运营模式。

2 呼图壁模式的早期实践

城乡居民基本养老保险的质押贷款模式最早产生于1998年，新疆昌吉州呼图壁县，是一种将本人或他人养老保险证作为质押物进行贷款的模式，也被称为呼图壁模式。1998年我国农村养老保险面临着参保率降低、基金运行困难等问题，农民为了保障其基本生活及农业生产顺利开展均选择退保，故为了保证养老保险业务的推行，呼图壁县率先提出了养老证质押贷款模式，为突破农村养老保险困境提供了新的选择。“呼图壁模式”作为一种投资运营模式，在缓解个人账户保值增值方面发挥了一定优势，从个人角度来说，该模式能够及时帮助农民解决其资金困难，为其拓宽融资渠道，也有利于农户从中获取收益，加速农户脱离贫困。从该地区的角度来说，模式的运用激发了未参保用户的参保意愿，同时还确保了农保资金的稳定增值，在一定程度上加快了该地区的农业发展，促进地方经济发展，形成了一个促进农户和地区同时发展的良性循环。

呼图壁模式作为农村社会养老保险的创新制度，规定农户能够用自己及借助他人的养老保险证作为质押物贷款取得养老保险个人账户内的基金，用于购买种子、化肥、家畜、农机用品等，甚至可以用于支付子女学费及家庭成员的医疗费用。农户可贷款的额度为本人个人养老账户中个人缴费额的0.9倍，贷款资金来源于农保办存于银行的农民养老保险资金，农保机构每年年末按委托贷款利息收入1.5%向受托银行一次性付清手续费，贷款利率与指定银行同期利率相等。呼图壁模式中贷款利息归农保办所有并纳入养老保险个人账户中滚动储备，且该模式使农保基金从1998年起平均年收益率高达8.28%，比政府对农民承诺的养老金复利5%的个人账户年计账率和计发率高出3.28个百分点，实现农村社会养老保险基金的保值增值，而个人账户基金的积累又有利于提高农户年老时的养老金所得。

作为一项首创并取得明显效益的创新模式，该模式入围了第四届“中国地方政府创新奖”，并且获得了国内外学者不少的好评。呼图壁模式使农户能够提前使用养老金，满足农户资金需求，使农保基金不再沉淀，此举不仅有利于保障农民基本生活所需、助力农业生产，促进农村地区经济发展，还能够实现农村社会养老保险个人账户基金的保值增值。

从农户角度出发，该模式的运行有助于农民解决生产生活上的难处。对于收入不够稳定的农户来说，其经常处于急需用钱的处境，如春耕期间资金储备不足、家庭成员就医及孩子上学开销等，都会影响农户的幸福生活，阻碍和谐农村社会的形成。而呼图壁模式的开展，为农户提供能够拓宽农户的融资途径，降低贷款难度，使农户能够享受便捷的借贷方式，农户可以提前借助自己存入个人账户中的资金来解决当下面临的困境，为农户带来新的收入，使农户家庭收入增加，从而提高农民生产生活质量。农户利用自身及他人的养老保险证进行质押贷款，并用所贷取得资金购买农用器械、家畜、种子等或者用于子女学业，这类产品在未来生活定能为农户带来更高收入，增加家庭资产，有助于农户扩大农业生产，增加附加收入，从而提高农户家庭收入，改善其生活水平，加快其走上致富大道的步伐。同时，不断增加的受益者，会影响其他未参保群众积极自愿的投保，不仅使更多农户老年生活得到保障，还拓宽了其融资渠道。从政府职能部门农保办的角度出发，该模式的运行不仅改善了农民养老保险参保率低、退保率高的现象，还实现了农村养老保险个人账户基金的保值增值。呼图壁模式中贷款利息超出政府对农民承诺的养老金复利5%的个人账户年计账率和计发率3.28百分点，实现了农保基金的保值增值。解决了农户贷款难的困境，吸引更多未参加城乡居民基本养老保险的农户选择加入该制度，从而有效提高了参保率。从还款情况来看，99%的贷款户均能按期还息，少量延期还贷，没有出现一户因不归还贷款而导致养老金被扣减甚至养老证被核销顶账的情况。从银行角度出发，该模式的运行为银行带了小额收益。农保基金将该贷款过程委托给银行运行，具体操作都由农保办完成，银行只承担放贷收贷，所承担的成本低，且银行还能从委托贷款中获得一定经济利益，同时在农村扶贫建设中树立良好形象。

3 乡村振兴下呼图壁模式的再思考

从乡村振兴角度出发，呼图壁模式的运行从本质上改善农民生产生活质量，帮助农民摆脱困境，实现农户资产积累，助力农户致富创收，进而实现乡村繁荣富强。该模式的重要特点是农户间可借用彼此的养老保险证进行贷款，这一特点有利于培养农户诚信意识，增加农户间的交流，拉近村民间的距离，形成团结互助的社会网络，从而促进本地和谐发展。然而，呼图壁模式运行取得显著成效的同时也存在缺陷。该模式在质押物选择上存在一定不足，其是以农村社会养老保险证作为质押物，贷款期间农户的养老保险证由农保办保管，合约到期农户若未能按照约定偿还贷款时，农保办要从该农户的养老保险个人账户中扣除其欠款，甚至需要没收其养老保险证并核销该农户的养老保险账户，这一做法可能会激发民众不满，使政府部门陷入进退两难的局面之中，这并不是政府部门所愿意面对的。城乡居民基本养老保险基金与其他信贷机构相比，最大吸引力在于农户借贷不需要繁杂的信用测评，也不需要贵重的担保物或担保人等，其主要依靠县级统筹下熟人网络之间的相互监督，这也导致城乡居民基本养老保险基金在开展信贷业务时会承担相对较大的信用风险。

为了能够使呼图壁模式在乡村振兴视角下发挥更好的效果，实现城乡居民基本养老保险基金的安全性与收益性，本文对该模式设定了新目标，具体如下。

3.1 改善农民融资渠道，增加农户资产积累

城乡居民基本养老保险作为政府部门中的一员，则可以在相关政策指导下通过调节贷款利率、扩大贷款金额等积极的措施来为农户提供便利，解决农户的融资困难的问题，在一定程度上减轻农户还款压力，提高农户生产水平，稳定其收入。较多数农民收入不够稳定，经常会遇到急需用钱的困境，但由于没有固定工作或者资产，其取得贷款的可能性较低，而该模式的推出拓宽了农户的融资途径，降低其贷款难度。所取得的贷款能够帮助农户渡过难关，还能够为农户带来新的收入，使农户家庭收入增加；农户利用贷款购买农用器械、汽车或者用于子女学业等，这类产品在未来生活定能为农户带来更高收入，有利于农户积累资产，从而走上脱贫致富的大道。同时，该模式的顺利开展能够盘活农户城乡居民基本养老保险个人账户内资金，其保值增值目标的实现，有利于个人账户资金的积累，从而有效保障农户在年老时的养老金所得。

3.2 需为呼图壁模式选择适当的质押物

对于中低收入水平的农户来说，由于担保人及质押物的缺失，往往会存在融资渠道窄、贷款难的问题。而呼图壁模式将个人所有的养老保险证作为质押物进行贷款，在拓宽农户融资渠道的同时促进城乡居民基本养老保险基金的保值增值。但养老保险证作为农民资产的体现，将其作为质押物存在一定不合理。质押物具备增信功能，用其进行贷款，能够提升农户信誉，保障农户债务偿还水平，减少城乡居民基本养老保险基金贷款风险，增加其放贷意愿及放贷额度。因此，本文建议可选择保险类产品，其既有利于农户资产选择，也能够缓解城乡居民基本养老保险基金违约风险的质押物来取代以往的养老保险证。

3.3 缓解农户、城乡居民基本养老保险基金间的违约风险，保障城乡居民基本养老保险基金还款率

为了促进乡村振兴，可借助以往取得成功经验的呼图壁模式，在农户和城乡居民基本养老保险基金之间形成借贷关系，助力农业生产的同时保障基金能够得到有效保值增值。而基金投资的基础是保障基金安全性，那么就需要处理好农户与城乡居民基本养老保险基金之间可能会发生的逆向选择和道德风险。贷款时的逆向选择产生于借贷业务发生前，是因为借贷款双方存在的信息不对称，会使贷款方难以获得农户有关贷款用途、贷款风险等的信息，从而导致一些低信用风险的农户利用虚假信息来获得贷款，使贷款方坏账比例增大，承担较大资金风险；贷款机构会通过提高贷款成本来缓解这一现象，从而使真正需要资金的农户因无法承担贷款成本而退出信贷市场。而道德风险则发生在贷款取得后，因信息的不对称，农户可能会通过改变贷款用途，消极不作为、有意逃避还款等行为增加信贷违约风险。为缓解逆向选择和道德风险的发生，就需要质押物发挥其传递信号的作用，农户通过合理的质押物向城乡居民基本养老保险基金发送自己具有贷款资格的信号，有助于其甄别信息，从而降低贷款前的逆向选择。质押物通过发挥其监督作用，能够促使农户为了不损失质押物而提高自身努力程度，同时还能避免农户因主观意愿而不愿还贷的现象。同时，积极的借贷措施有利于农保基金的流动，不仅能够确保城乡居民基本养老保险基金的保值增值，还能减少农村资金外流，促进农村地区经济发展。针对农户来说，政府农业部门要加大对农户的技术指导，帮助农户提高生产能力，改进生产方式；乡镇要积极培养农户树立正确的养老意识、信贷意识，从而改善农户逆向选择及道德风险问题。

虽然本文提出可借助呼图壁模式对城乡居民基本养老保险基金投资做出新设计，但对于该模式在现实中的具体应用未做精细化的测算，仍需借助各部门的力量对其具体参数做更加深入的研究。期望该研究能够对城乡居民基本养老保险个人账户资金的保值增值以及对农村地区的发展起积极作用，同时也希望能够帮助农户改善生活质量，营造和谐乡村，助力乡村振兴。