多元协同推进乡村治理现代化的生成逻辑及内在机理

李志军 何志昂

(罗定职业技术学院经济管理系，广东 罗定 527200)

引言

乡村治理现代化是我国治理现代化的重要组成部分，也是我国治理现代化的重点和难点，乡村治理现代化的水平直接关系国家治理现代化目标的实现。当前学界高度关注乡村治理现代化，李三辉探讨了乡村治理现代化的内涵[1]，朱士华分析了治理主体的责任[2]，贺雪峰研究了基层治理现代化中的乡村管理体制[3]，佐停等从自治、法治、德治融合角度探究了乡村治理现代化[4]，李小红等提出了农村“三治融合”路径[5]，马志翔[6]、钱红[7]、王杰等[8]在分析现状的基础上，提出了推进乡村治理现代的具体路径等。实现乡村治理现代化既需要实践层面持续推进乡村治理，也需要理论层面不断深入开展相关研究。本文在已有研究的基础上，从理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑3个维度推演多元协同推进乡村治理现代化的生成逻辑，从需求协同、组织协同、战略协同3个维度分析多元协同推进乡村治理现代化的内在机理，以期更好地阐释乡村治理现代化，为有效推进乡村治理提供思路。

1 多元协同推进乡村治理现代化的理论逻辑

多元协同推进乡村治理现代化的产生有着丰富的理论资源，恩格斯认为，“同任何新的学术一样，它必须从已有的思想材料出发，虽然它的根子深深扎在物质的经济的事实中。”[9]协同思想阐明了多元协调与合作的基本原理，治理思想全面剖析了多元合作、协同共治的运作过程，二者成为多元协同推进乡村治理现代化的理论来源。

1.1 协同思想是多元协同推进乡村治理现代化的理论基础

协同理论认为，复杂系统在发展过程中会根据所处环境自发形成更优结构的系统，从而取得更好的发展。协同的本质是系统内各要素的协调与合作，强调各要素间的相互配合。“协同意味着一种自发的集体行动和自组织过程，一种主体间默契配合、井然有序的状态；一种通过集体行动和关联实现资源最大化利用和整体功能放大的效应。”[10]作为一种规律，协同现象普遍存在于宇宙各领域，在社会学领域形成了社会协同思想。“社会协同是社会系统协调整合社会资源的过程或能力；社会协同的关键在于社会多元主体之间的分工、协作，社会系统经过协同整体资源和力量得到放大，弥补了市场失灵和政府失灵的不足，实现了自我完善和发展。”[11]社会协同是社会系统自我发展的结果，当单一主体不能满足自身需求，自我系统发展不平衡时，整合多元主体资源，汇聚各方力量增强整体实力，才能更好地实现既定目标。协同中各主体遵循特定的规则，确保系统有序不混乱。社会协同重新分配和调整了社会利益，能够充分调动参与主体的积极性，成为人类社会发展的重要动力。乡村治理现代化是一项复杂的系统工程，系统内部各子系统间、各要素间、系统与外界不断互动，推动系统由无序走向有序，形成相对稳定的系统结构，确保乡村治理不断向前推进。乡村治理现代化需要全社会参与，其实质是多元主体协同、多元力量互动，以最优方式配置乡村治理实践所需的人财物等资源。协同(社会协同)思想为多元合作推进乡村治理现代化提供了理论基础。

1.2 治理思想是多元协同推进乡村治理现代化的理论资源

国家形成后人类社会发展大体经历了统治、管理、治理3个阶段，相应的产生了统治思想、管理思想和治理思想。统治思想以控制为核心，强调国家对社会近乎无条件的掌控以确保国家意志贯彻于社会的每个角落。管理思想以管控为核心，强调国家对社会的管束，国家对社会不再是单纯的控制，在保证国家意志落实的前提下，社会有了一定的自主空间，国家一般通过法治对社会施加影响力，在法定范围内社会可以进行自我管理。治理思想以共治为核心，强调多元主体共谋发展、共建社会、共享成果，国家与社会既非控制关系，亦非管控关系，而是协商关系，二者强制性关系较少，更多地是建立在国家法治和民间契约基础上的协商关系。俞可平指出，治理是政府组织和(或)民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要；治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程；善治意味着官民对社会事务的合作共治，是国家与社会关系的最佳状态[12]。社会公共领域治理中多元无中心，不存在哪一元的权力大掌握话语权的问题，也不存在忽略地位较低一元利益和需求的现象，治理权力呈多向性，是一种多中心治理。“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位，所有的公共当局具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。”[13]多元治理是意见一致的治理，利益公平的治理。当下已进入治理思想时代，社会的发展空间得到空前提升，社会公共领域基本全面开放，包括社会组织、个人等在内的各类主体都可以参与其中，分享社会权力和成果。

治理思想对乡村治理现代化的启发体现在6个方面：主体多元，治理思想打破了政府单一主体控制或主导乡村治理的局面，社会各类组织、个人都可以参与乡村治理，拓展了治理主体，丰富了乡村治理的资源；合作共治，多元主体地位平等，乡村治理中各主体可以通过协商的方式开展工作，一般不存在威胁、强迫、不尊重他方等现象，多元主体间属于合作关系，共同为特定的目标而努力；规范多元，国家制定的法律法规不再是乡村治理的唯一遵循，非强制性的契约性民间规定、约定也成为了乡村治理的规范；权力分享，乡村治理权力由政府单向行使转变为多元主体共同行使，权力运行向度既有自上而下，但更多地是各主体间的平行运行；成果共享，按照法定或约定的方式，乡村治理的成果由所有参与主体共同分享，各类主体参与乡村治理的付出都得到了应有的回报，需求得到满足；责任共担，乡村治理的责任由多元主体共同承担，社会主体分担了过去由政府承担的部分责任，有利于缓解政府压力，推动多元主体更好地行使权力。

2 多元协同推进乡村治理现代化的历史逻辑

多元协同推进乡村治理现代化的产生有着深厚的历史积淀，斯诺指出，“历史是重要的……现在和未来的选择都是由过去形塑的，并且只有在制度演化的历史话语中，才能理解过去。”[14]多元协同推进乡村治理现代化是新中国成立后，尤其是改革开放以来党领导人民长期探索农村社会治理的结果，是在加强和创新农村社会治理中逐步形成的。

2.1 社会主义建设时期初步萌芽

建国后至改革开放前30a左右的时间，为了实现国家战略，我国农村进行了一系列重大改革，主要包括土地制度改革、农业合作化、人民公社运动、统派购政策、户籍制度等，这些改革属于典型的强制性制度变迁，由国家强力主导推行。借助各种手段国家权力延伸到社会各个领域，下沉至农村，社会空间不断被挤压，进入了总体性社会时期，形成了政社合一治理模式。“社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一、国家与社会合为一体以及资源和权力高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力。”[15]国家的行政权力和社会权力高度统一。政社合一治理模式社会控制能力极强，人们的思想和行为受到禁锢和限制，坚持政治第一，要时刻统一政治思想，完成公社下达的指标和任务，农民被附着在土地上。政社合一治理模式具有很强的资源吸纳能力，为了实现工业化的资本积累，国家通过统派购政策分配城乡居民生活资料，农业和农村资源被牢牢地掌控在政府手中，农业剩余被转移到工业。

政社合一在特定的时期为国家加快工业资本原始积累起了重要作用，当然，政社合一对农业、农村和农民造成的伤害同样非常大，今天我国实现农业农村现代化的难度之大的一个重要原因就在于此。政社合一是国家主导的自上而下的新制度对旧制度的替代，农村、农民没有选择的权力，只能被动接受。尽管如此，认为政社合一是社会主义建设时期国家对乡村治理的初步探索，蕴含了朴素的多元协同思想，建国后相当长的一段时间内各级政府全力推进人民公社运动，工农学商兵全员参与人民公社运动，说明参与主体的多元化，体现了多元参与；人民公社由大公社到“三级所有、队为基础”小公社在乡村的确立是政社合一治理系统多元主体对资源重新整合和配置的结果，确保治理系统稳定有序。

2.2 改革开放实践中深入探索

改革开放后国家行政权力开始退出基层，人民公社已不能适应农村社会的需求，政社合一治理模式陷入了窘境，亟需变革。为了解决农村出现的新问题，规范农村的生产生活，部分村民自发组建村民委员会，全面管理村庄事务，为改革乡村治理模式提供了启发和思考。村民委员会很好地解决了改革开放初期村庄混乱无序的现实问题，受到农民和地方政府的认可，并得到国家的肯定。1982年村民委员会被写入了宪法，农村开始实行村民自治，乡村治理由政社合一模式进入了乡政村治模式。“乡政村治格局的形成，是国家政府在农民为追求自身利益的压力下，最终顺应了农民的要求而做出的制度性进步，是处于农村市场经济发展和社会全面进步的需要，出于化解当时的社会矛盾和保持农村社会稳定的需要。”[16]随着1987年村民委员会组织法试行，1998年该法进一步完善，村民自治通过实践不断得到发展。

乡政村治下部分国家权力退出了农村社会，农村空间得到释放，农村社会权力得到扩张，是一个国退民进的过程。乡政村治明确了国家权力的边界，限制了政府权力的随意扩张，约束了基层政府工作人员的行为，农民有了更多的民主权利。国家、政府、村庄各司其职，农民主动参与乡村治理。与政社合一相比，乡政村治下国家与农民的关系不再是单向的控制关系，而转为双向的互动关系。乡政村治实现了国家对乡村社会的有效管理，对中国基层民主发展具有划时代的意义，体现了国家治理能力向高层次发展趋势。

2.3 新世纪深化改革中逐步确立

乡政村治运行中并非一帆风顺，出现了诸多问题，突出体现在3个方面，国家的体制性权力收缩至乡镇，但功能性权力仍延伸至农村，村民委员会要承担大量的行政任务，而习惯了行政命令方式行事的乡镇政府则用行政机关的运行规则来管理村民委员会，“基层政府行政权管控社会的思维以及传统的社会管理方式几乎没有发生实质性的变化。”[17]村民委员会渐趋行政化，成为乡镇政府的腿脚；村民委员会与农村党组织的关系不和谐，出现农村党组织过度领导，村民委员会被闲置一旁，或者村民委员会以自治为由不接受党组织的领导，独立带领村民开展工作，两套班子相矛盾不可调和；农村经过多年的发展，农民的思想观念发生了很大变化，价值观念渐趋多元化，个人主义思想获得认可，人们更多地关注自己的利益，村庄认同感下降，对集体事务的热情减退。围绕乡政村治的困境，各地都在探索解决办法，如不少地方尝试农村党组织负责人兼任村民委员会负责人一肩挑的方式调和农村两委的关系；广东云浮建立乡镇、行政村、自然村三级理事会，整合农村资源和力量共同参与乡村治理；浙江温岭通过民主恳谈会搭建人大、政府与村民的互动平台，通过基层协商有效推进民主决策等，不断为乡政村治注入活力，推动农村基层治理向前发展。

党的十六届五中全会提出，推进社会主义新农村建设的历史使命，对标新农村建设，乡村治理要做到“管理民主”。2012年国家在《关于加强和创新社会管理的意见》中提出，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理思想，是国家对社会治理思想的重要发展，为农村基层社会治理提供了方向性的指引。2013年党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，现代化成为乡村治理未来发展的方向。2017年党的十九大报告提出，实施乡村振兴的伟大战略，对乡村治理的表述发展为“治理有效”。2018年中央一号文件提出，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，乡村治理增加了法治保障的内容。党的十九届四中全会关于我国社会治理思想增加了科技支撑表述，强调要建设社会治理共同体，社会治理成为全社会的事务，与每个人息息相关，社会治理思想内容不断丰富。在此背景下乡村治理形成了以科技为手段、法治为保障，党委、政府、各类社会组织、公众共同参与的态势，多元共治模式最终成形。多元共治模式重点在于多元参与、协同共治、成果共享，强调多元主体通过互动协调整合资源，集中各方面的优势，发挥合力作用，使乡村治理取得预期成效，各主体都从中受益，共享治理成果。多元共治是乡政村治的进一步发展，与乡政村治相比，多元共治参与主体更广泛，强调所有的组织参与乡村治理、人人参与乡村治理，凝聚了各界的力量；主体互动更频繁，多元主体通过沟通达成共识，通过互动开展合作；主体分工更明确，多元主体根据乡村治理需求和自身特点，取长补短合理分工，扮演最合适的角色；共享成果产出多，多元主体合理分工治理效果更佳，成果产出随之增多；受益群体更广泛，多元共治参与主体多受益群体自然广泛。多元共治反映出国家随着治理环境的变迁开始更多地寻求社会认同和社会适应，而非一味地社会控制和资源吸纳，来实现自身的治理能力[18]。党和国家根据社会发展需要不断革新治理政策，追求行为的政治合法性，获得民众的认可和支持，让多元主体自觉服从治理秩序和权威，诠释了我国民主法治的进步性。

3 多元协同推进乡村治理现代化的现实逻辑

马克思等指出，一切划时代体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时代的需要而形成起来的[19]。多元协同推进乡村治理现代化理念的产生不仅有着丰富的理论资源和深厚的历史积淀，而且有着强烈的现实需求。

3.1 实现治理现代化的必然要求

推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代党和国家高瞻远瞩做出的重大决策，治理现代化业已成为国家发展的新命题。乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，实现国家治理现代化必然要求实现乡村治理现代化。国家治理现代化是系统工程，乡村治理现代化是其中的一个子系统，与其他子系统相互联系，彼此影响。乡村治理现代化的实现程度不仅影响农村社会的全面发展，而且会影响到其他领域的治理水平和质量，如乡村环境治理会直接或间接影响到城市生态文明治理、乡村农业治理可能波及到城市农产品市场治理、乡村社会治安综合治理会影响城市社会治安综合治理。反之，城市的治理水平和质量同样会影响乡村治理效果。国家治理现代化的系统性决定了实现乡村治理现代化需要全社会共同参与，多元主体必须分工合作协同推进乡村治理，确保乡村治理现代化与国家治理现代化同步，到2035年基本实现乡村治理现代化，新中国成立一百周年全面实现乡村治理现代化。

3.2 践行以人民为中心的发展思想的本质需要

中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，坚持人民利益至上。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了以人民为中心的发展思想。以人民为中心的发展思想的深刻内涵和重大意义在于“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，体现了中国共产党执政为民的根本宗旨和人民至上的价值取向。”[20]以人民为中心的发展思想要求党和国家立足人民的需求，不断满足人民对美好生活的向往。当前农村发展不全面，农村社会治理基础差，与城市相比农村现代治理制度机制建设和主体治理能力建设明显滞后。不仅如此，农村社会治理发展不均衡，经济发达的农村治理水平和能力好于经济发展落后的农村。治理有效是乡村振兴的基础，现代治理能力不足已成为影响乡村社会发展的重要因素，农民群众迫切需要提升乡村治理能力。践行以人民为中心的发展思想的本质决定了党和国家必须带领全体人民、协同多种力量推进乡村治理现代化，满足农民群众对现代治理的需求，让全体人民共享现代治理成果。

3.3 发展社会主义民主的主动选择

我国是人民民主专政的社会主义国家，社会主义民主是建立在社会主义经济和政治基础上的体现人民意志、保障人民权益的民主。党的十九大报告指出，社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。人民群众通过多样化的形式有效参与国家和社会治理，实现当家做主。党的十八大以来，党领导人民进一步丰富民主形式，大力发展协商民主，不断加强协商民主制度建设和治理实践。“基层协商民主的产生和兴起适应了基层政府和干部对社会治理的需求，满足了民众之间协商对话的利益需求。”[21]基层协商民主强调各政党、阶层、团队、群体等就涉及自身利益的问题或共同关心的问题通过平等、自由的协商讨论，达成一致意见，做出各方都能接受的决定，实现整体发展。乡村治理是全体人民的事情，需要全员参与，多元主体围绕农村公共事务、公益事业等共同性问题积极建言献策协商讨论以增进共识，协调社会利益整合各方资源以增强合力，协同推进治理进程。乡村治理现代化激发了多元主体的参与意识，指明了基层民主过程的运作，是社会主义民主进一步发展的体现。多元协同推进乡村治理现代化是社会主义民主与社会治理相结合的产物，是党和国家发展农村基层民主的主动选择。

4 多元协同推进乡村治理现代化的内在机理

多元协同推进乡村治理现代化是基于目标导向和主体职能的同步化，多元主体联动合作，有效整合各类要素、资源产生协同效应，形成新的稳定秩序，实现乡村治理效益最大化。协同中各主体的需求得到释放和满足，达成多元利益共赢。多元协同推进乡村治理现代化的内在机理体系由需求协同、组织协同、战略协同构成，三者相互联系密不可分，共同保障乡村治理现代化有序推进。

需求协同是指乡村治理中协调多元主体的利益诉求形成共同利益，通过共同利益的实现满足各主体的需求。乡村治理不同主体的利益追求各异，同一主体的利益追求可能单一，也可能繁多，利益追求不同导致需求不同。为了满足自身需求，各主体都在寻求实现利益的有效路径。单一主体可以独立参与乡村治理，也可以与其他个别主体合作参与或多元主体联合参与。由于乡村治理非常复杂，又涉及农村诸多方面，独立参与对任何主体不现实，自身利益无法保障。与个别主体合作参与，利益实现的概率则会提升，不过缺乏统一的协调，未参与合作主体的利益又会受损，其结果表现为有的主体需求得到满足，有的主体需求未能满足。协调各主体的利益和需求，多元主体联合参与是最佳选择。需求协同对各参与方的利益追求进行了全面分析，充分考虑了多元主体的不同需求，不会忽略任何一方的利益和需求，所有参与主体共享乡村治理成果。共同利益是各主体联合参与乡村治理现代化的逻辑起点，需求协同是多元主体协同推进乡村治理现代化的前提和基础。

组织协同是指多元主体通过明确职责分工，形成优势互补的联合体，共同推进乡村治理现代化。组织协同至少有3层含义，全员协同，乡村治理现代化的主体党委、政府、社会组织、农民等都是协同的对象，不能缺少任何一方；单一主体不再独立参与乡村治理现代化，而以协调整合后形成的联合体参与乡村治理现代化；多元主体按照职责分工参与乡村治理现代化，任何主体都不能超越权限行事。组织协同要遵循2个基本原则，多元主体地位平等，乡村治理现代化所有主体地位一律平等，任何情况下都要确保各主体地位的平等性；科学合理分配工作，全面考量各参与主体的优势、劣势及乡村治理现代化的特点，科学合理分配任务，让各主体从事最适合的工作，扮演最恰当的角色。多元主体根据所负责事务的多少来确定权力和责任，若某主体在一个治理项目中负责的事务较多，其权力相对较大，承担的责任也较多；若某主体在治理项目中负责的工作较少，该项目中其权力和责任则相对较小。组织协同整合了多元主体的意愿和功能，科学合理的分配了乡村治理过程中各主体的任务和角色，构建了一个高效有序的联合体，是多元协同推进乡村治理现代化的核心和关键。

战略协同是指多元主体谋划战略布局，形成战略计划和战略管理制度，全面整合各种资源，统筹推进乡村治理现代化。战略协同主要通过乡村治理战略计划和战略管理制度展现，战略计划和战略管理制度是乡村治理现代化重要的指引和保障。战略协同整合了物力、财力、信息等多种资源，各种资源由组织统一谋划配置，形成一个完整的资源配置系统，充分发挥每一种资源的最佳效能。战略协同考虑了乡村治理现代化的进程形成纵向协同，协调正在开展的各治理项目形成横向协同，并将纵向协同与横向协同相结合，发挥协同的最大效用，为乡村治理现代化提供战略性指引。战略协同要求各主体按照组织统一的战略计划配置治理资源，开展治理工作，各主体要密切配合，如果说需求协同是共同利益推动多元主体的聚合，组织协同协调了多元主体的权力和责任，那么战略协同则是多元主体对各种资源的战略性整合，并形成战略计划和战略管理制度，保障多元主体协同推进乡村治理。战略协同是多元主体协同推进乡村治理现代化的重要保障。

5 启示与思考

多元协同推进乡村治理现代化是党和国家与时俱进提升我国农村社会治理能力的战略选择，是实现农村治理有效的理想模式和路径。多元协同推进乡村治理现代化是在农村社会治理探索中渐进形成的，契合了我国社会治理创新和民主发展的时代要求。“中国社会的改革实际上都是增量改革，中国的民主建设也是增量民主，这种改革和民主建设必须在原有的基础上有新的突破，形成一种新的增长，是对存量的增加，是一种突破但非突变。”[22]乡村治理从政社合一的单向控制到乡政村治的双向互动再到多元共治的多元协同就是通过每一次较小突破的基础上逐步实现的。多元协同推进乡村治理现代化是我国乡村治理未来的走向，乡村治理可能在现有的多元共治基础上继续创新，会产生新的模式，但是多元协同的主基调不会改变，现代化的方向也不可能改变，我国乡村治理必将以多元协同的方式走向现代化，这也是我国民主政治发展的大趋势。

需求协同、组织协同和战略协同构成了多元协同推进乡村治理现代化的内在机理体系，三者相互联系相互影响，共同保障乡村治理现代化有序推进。为了更好地推进乡村治理，确保治理现代化如期实现，今后重点应从4方面入手，做好利益聚合和需求协同基础工作，广泛征集乡村治理多元主体的利益诉求，务必寻找到利益共同点，最大限度满足各主体的利益需求；继续扩大乡村治理现代化主体的协同范围，引导和支持更多的社会主体参与乡村治理，不断壮大乡村治理组织队伍，同时进一步明晰多元主体的权力和责任，提升组织协同水平；进一步做好乡村治理资源的整合工作，引入现代科技和信息化手段，利用大数据、云计算和物联网等技术采取更加科学合理的方法统筹乡村治理各种资源，不断提高资源的利用水平；加强乡村治理战略规划和战略管理，采取一村一治、一事一谋等方式统筹做好乡村治理的战略部署，严格战略管理，增强战略执行力，全面落实战略计划，切实提高战略协同水平。