关于行政事业单位资产管理与预算管理等业务相结合的思考

陈庆珠 广东省港澳流动渔民接待站

引言

2021年4月1日，国务院发布了《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》），对行政事业性国有资产的管理提出了新的规范和要求，明确行政事业性国有资产的管理要遵循安全、节约、高效、透明、权责一致的原则，实现资产管理与预算管理、财务管理相结合，同时明确要建立资产绩效管理机制。各行政事业单位应按照《条例》要求，积极探索资产管理与预算管理、财务管理、绩效管理相结合的融合管理模式，利用现代信息化技术以系统化思维将资产管理与预算管理、财务管理、绩效管理等业务进行有机融合，全方位、全流程掌控资产动态，改变行政事业单位资产管理不规范、预算不科学、账务不清晰、监管不到位、评价不深入的现状，提升资产管理精细化程度，强化资产预算约束力，满足财政资源统筹共享的要求。但实践中，行政事业单位资产管理与预算管理等业务的结合存在诸多的薄弱环节和空白，预算管理一化体系统目前尚处于建设的初期阶段，如何加快推进资产管理与预算管理、财务管理、绩效管理的有效融合是当前行政事业单位资产管理变革的难点和突破点。

一、行政事业单位资产管理现状

（一）资产管理与预算管理的结合尚处于磨合期，资产预算适配度不高

行政事业单位资产管理与预算管理工作没有实现有效的结合，主要表现为资产配置预算与实际需求不相适应，国有资产分配不合理，政府采购与资产预算未完全挂钩，资产全生命周期所需发生支出没有合理的预算安排，资产管理整体工作没有体现预算管理的严肃性和约束力。

一是行政事业单位在编制资产配置预算时没有充分考虑单位预算管理目标和存量资产实际情况，建设项目和投资项目可行性论证不够深入，加上行政事业单位内部资产配置分类标准体系不健全，导致资产配置预算不合理，与单位发展需求不相适应；二是行政事业单位之间由于地域、部门、级次等的差异，资产配置预算差距较大，各单位出现不同程度的国有资产短缺或闲置现象，然而目前国有资产调配尚缺乏有效的调剂手段和措施，跨部门、跨单位的资产调配难以实现；三是存量资产管理和资产投资管理等基础工作没有得到足够的重视，单位内部对资产的增减量和运营情况缺乏动态跟踪，资产变动信息更新滞后，对资产运行和处置所需经费缺乏全盘规划，导致编制部门收支预算时，资产运维费用与预算管理经费脱节，资产预算管理缺乏预见性和全面性。

（二）资产管理与财务管理的结合仍不成熟，实物与价值管理不统一

资产管理与财务管理相结合的难点在于如何真正实现资产实物管理与财务管理的统一，主要存在问题有：非购置来源的资产实物台账与财务台账数据不统一，基础建设项目实物管理与财务核算不统一，财务数据不能实时反映资产动态信息，资产的权属与计量不统一，资产使用和处置产生的收益未完全纳入财政预算，资产损益确认不及时等，行政事业单位资产实物管理与价值管理未能真正实现统一。

一是由于捐赠和无偿调入等非购置来源的资产取得时没有涉及经费使用问题，因此很多单位对这类资产没有办理财务入账的意识，或者是没有及时办理财务入账的意识，导致资产办理入账时间拖延，入账依据不充分、资产数据核算不准确；二是在建工程长期挂账，有些基础建设项目明明已经达到预定可使用状态，甚至是已经投入使用，但因为各种原因竣工决算手续一直没有办结甚至没有办理，在建工程无法转为固定资产，导致资产实物账与财务账不一致；三是部分单位对资产的日常管理缺乏部门联动性，资产台账较为混乱，没有对资产变动情况进行动态跟踪，未能实时反映资产底数和资产动向，单位内部没有形成系统的资产管理与核算衔接机制；四是由于部分国有资产的所有权和使用权相互分离，资产权属人与使用人不一致，在核算该资产价值的时候，会出现资产权属方与使用方同时计量的现象，造成同一资产的实际价值变动情况核算不统一；五是资产损益确认不及时。一方面，固定资产折旧、无形资产摊销、对外投资损益确认等财务计量工作会对资产的实际价值造成影响，由于大部分单位看重资产实物管理而忽视了资产的价值管理，使得国有资产损益财务计量不及时，资产账面价值与实际市场价值不统一。另一方面，行政事业单位国有资产的出租出借收入、处置收入、投资收入等监管力度不足，部分收益没有完全纳入非税收入征缴管理，存在虚报漏报的情况，国有资产收益未能及时、足额上缴财政。

（三）资产管理与绩效管理的结合尚处于起步阶段，实践经验不足

《条例》中明确各部门应完善国有资产绩效管理制度，建立健全绩效评价指标和标准，有序开展国有资产绩效管理工作。现阶段资产绩效管理相关法律法规和实施细则还不明确，单位内部资产绩效管理制度和考核指标体系尚不健全，资产绩效管理工作缺乏相关制度和标准的指引。同时，尽管许多单位已经开始加强对资产绩效管理工作的重视，但由于对绩效管理没有深入的认知，绩效目标管理意识薄弱，资产绩效管理工作难免停留于表面。再者，各部门没有建立起与单位绩效目标需求相匹配的资产绩效评价标准和绩效考核体系，导致资产绩效管理与预算绩效管理脱节。部分单位虽然建立了资产绩效评价标准，却因为评价指标过于单一而导致绩效评价结果不能全面反映资产的配置、使用、维护、处置、清查等情况。个别单位则是没有完全执行绩效评价标准来评价资产管理工作，导致绩效评价无法发挥真正的效用，无法有效监督单位资产管理活动全过程。

二、优化资产管理与预算管理等业务有效结合的路径探索

（一）加强资产管理与预算管理有效结合的思路

第一，要加强各职能部门间的组织协调，切实开展资产清查核实工作，把资产存量信息和增减变动情况查实、查清、查准，为资产预算编制工作提供准确的数据支持。第二，综合单位发展目标、存量资产情况、业务开展需求、资产管理水平和人员配备等因素，做出未来3-5年的资产预算中期规划，估算在资产中期规划中需要投入的资源，并充分考虑资产全生命周期内预计持续发生的运维费用和处置费用，在编制年度资产预算时根据单位年度绩效目标审核年度预算，特别是建设项目和投资项目，应做好项目的可行性论证，报有关部门审批并纳入财政项目库管理，从源头上做好资产配置整体规划，防止财政资源的不合理分配。第三，通过对以前年度各部门完成工作任务所需占用的资产份额情况进行统计分析，结合市场经济环境，合理估算行政事业单位履行职能需要耗费的资源，以实际数据为基础制定科学的资产配置分类标准，依据配置标准细化资产预算，将资产配置标准执行情况纳入预算绩效目标管理。财政部门结合单位存量资产和配置标准审核资产预算，经审核批准执行的年度资产预算原则上不调整，确需调整的，要说明原因并履行相关报批程序，防止超预算、超标准地配置资产，增强预算的约束力。第四，各地应尽快建立起共享资产数据库，将各单位闲置的、可调配的资产纳入共享资产数据库中，各单位在编制资产配置方案时，应优先选择资产调剂方式配置资产，从共享资产数据库中找到能满足使用需要的闲置资产重新使用，促进区域内闲置资产的合理流转，切实盘活存量资产。

（二）促进资产管理与财务管理有效结合的对策探讨

第一，应明确各部门的责任分工，资产管理部门负责资产实物的管理与维护，财务部门负责资产的价值管理与经费管理，资产管理部门与财务部门在日常工作中加强合作，建立资产信息共享机制，全面掌握资产存量、分布和使用情况，实现资产的动态监管。第二，加强资产管理系统与财务管理系统、政府采购系统、非税系统的联动。财务部门根据审批后的资产预算和经费预算，将属于政府采购范围内的资产购置计划和经费安排推送到政府采购系统，按照政府采购流程执行资产购置预算，防止无预算或超预算采购。政府采购系统将资产采购流程中所需的审批和证明材料以及经费使用情况等信息反馈到资产管理系统和财务管理系统中，实现政府采购与资产入账的实时关联。资产管理系统根据政府采购的实物信息生成资产卡片，财务系统根据政府采购的资产价值生成资产凭证，资产卡片与资产凭证挂接后实现资产台账与财务账的同步登记，解决资产入账不及时的问题。资产管理部门对资产配置和变动的实际情况进行台账管理，财务部门通过预算执行和会计核算管理资产价值信息，资产实物台账与财务信息既互为补充又互为监督，为资产清查与对账工作奠定良好的基础。资产管理系统将国有资产出租、处置、投资等收益的情况关联至非税收入系统，确保资产收益完全纳入非税收入系统征缴管理，便于财政部门对各单位的非税收入上缴情况进行监督，保证与资产关联的非税收入及时、足额上缴财政。同时，非税收入系统又将资产的收益上缴情况关联至财务管理系统，确保资产收益及时核算和确认。第三，完善资产配置、审批、验收、入账流程，做好会计核算账务处理，严格审核入账资产原始凭证，保证资产信息真实性和完整性。对于资料完整、手续齐全的非购置来源的资产要及时确认入账，防止资产长期游离账外；对于在建工程项目要及时跟踪项目进度，督促已达到预定可使用状态的项目尽快办理竣工手续，转为固定资产。确因各种原因无法办理竣工的项目，要仔细分析其是否符合暂估入账和资产确认条件，对于符合结转条件的项目应通过内部审批程序结转为固定资产，防止在建工程长期挂账。第四，完善资产清查流程，对资产清查结果进行分类、梳理、汇总，上报主管部门与财政部门。对于在资产盘点清查过程中发现的资产盘盈盘亏情况，应分情况、分类别进行精确化记录，及时向主管部门和财政部门进行申报，并提供相应的证明资料，根据财政部门审批的处理意见按程序处置，及时对资产损益进行确认和账务处理。资产清查结果作为资产预算编制的基础数据，与资产管理绩效评价和未来年度资产预算安排挂钩。

（三）加快资产管理与绩效管理有效结合的路径思考

资产绩效管理是指采用统一的绩效评价标准，对资产从配置到处置全生命周期里的管理活动进行监督和考核，从而促进资产管理不断完善的一种管理模式。由此可见，绩效管理贯穿资产管理活动的全过程，与预算管理、财务管理是相互配合的协作关系，为资产管理与预算管理、财务管理的有效融合保驾护航。

首先，资产预算的编制阶段，应先确立资产绩效管理目标，根据绩效目标对资产预算的匹配性、合理性、经济性进行评估，提高资产预算的适配度和约束力，促进资产管理与预算管理的融合；资产预算的执行阶段，通过监控和跟踪资产预算的运行情况、财务核算和资产使用效益情况等，发现资产预算执行过程中出现的问题，及时调整资产管理活动的方向和方式，保证资产预算业务围绕既定目标运行，促进资产管理与财务管理的融合；资产预算的评价阶段，通过分析评价资产预算执行情况和资产项目运行效益，形成资产绩效管理综合评价报告，通过绩效评价结果发现当前资产管理活动的薄弱环节，寻找改进办法和措施。其次，完善资产绩效管理法律法规和制度，出台相关实施细则，为资产绩效管理提供制度保障和理论指引。明确单位资产管理绩效评价的内容和范围，通过专家论证或聘请专业的第三方机构等方式对资产绩效评价基本目标进行研究和确定，根据单位的实际情况和财政监督要求，合理设置绩效评价指标，如适合单位自我评价的资产需求指标、资产管理水平指标、资产运行质量指标等，和适合财政部门评价的基础管理指标、日常管理指标、资产效率指标等等。再次，重视绩效评价结果的有效披露，资产绩效评价结果要及时向社会公众公布，接受公众的监督，诚心接纳社会公众对于绩效评价结果提出的良好的、有建设性的意见，集思广益不断完善资产管理机制，提高行政事业单位资产活动的安全性、完整性和有效性。

（四）推进行政事业单位国有资产管理融入预算管理一体化建设

在预算管理一体化系统构建的过程中，资产管理相关业务的融合协作迎来了新的机遇，信息化技术是行政事业单位实现资产管理与预算管理等业务有效结合的必要手段，资产管理纳入预算管理一体化建设势在必行。资产管理融入预算管理一体化的思路是将资产信息管理、项目库管理、预算管理、绩效管理、资产实物管理与财务核算双向控制、决算和报告等业务进行一体化设计，借助信息系统功能整合资产全生命周期管理的全业务流程，实现资产管理各流程的实时关联，全面提高资产管理质量，提高资产管理规范化、标准化和自动化水平，达到财政资源合理统筹和分配的目的。

结语

综上所述，行政事业单位要想更好地加强资产管理相关业务的结合，就必须树立资产全生命周期管理与预算管理、财务管理、绩效管理相结合的逻辑思维，建立健全相关管理制度和标准体系，制定适应单位预算绩效目标发展需要的资产绩效目标，围绕资产绩效目标，根据业务需要和存量资产实际情况，做好单位资产预算中期规划，利用现代信息化技术尽快实现资产管理系统与财务管理系统、政府采购系统、非税收入系统等相关业务信息系统的联动，解决资产信息共享程度不足的难题，在有条件的情况下，尽快建立共享资产数据库，推动闲置资产的再利用，促进财政资源的合理分配，全面提升和优化国有资产管理水平，发挥财政资产的最大效能。