新乡贤参与乡村治理的困境与发展路径研究

陈尚凯

(青海民族大学 政治与公共管理学院,青海 西宁 810000)

农业农村现代化直接关系国家治理体系和治理能力的现代化,对国家发展意义重大。但在城市化进程中,农村面临着人口老龄化严重、经济发展活力不足、乡土文化式微等诸多问题,严重阻碍乡村发展。习近平总书记指出:“乡村振兴,人才是关键。要积极培养本土人才,鼓励外出能人返乡创业,鼓励大学生村官扎根基层,为乡村振兴提供人才保障。[1]”新乡贤生于农村,长于城市,拥有一定资源和能力,是实现乡村振兴的本土人才。在乡村治理过程中,基层自治组织囿于熟人社会的人情世故,无法做出客观公正的评判,其权威性和影响力相对下降。面对农村社会现状,新乡贤及时响应国家号召,为乡村建设添砖加瓦,成为乡村治理的重要力量。新乡贤在治理过程中存在诸多难题,因而探析新乡贤参与乡村治理的困境并提出相应的发展路径,是一个极其重要的课题。

梳理新时代以来的研究成果,关于新乡贤参与乡村治理的研究主要集中在两方面。其一,新乡贤的内涵及时代价值研究。其二,新乡贤助力乡村振兴路径研究。但在新乡贤参与乡村治理的困境及发展路径研究方面尚有探究空间。

一、新乡贤主体界定及在乡村治理中的作用

(一)新乡贤主体界定

新乡贤是指拥有一定知识和能力,受人尊敬,热衷于为乡村振兴贡献力量的乡土人才。“贤”,即德行是评价新乡贤最重要的标准。新乡贤得到村民认可的是自身高尚的品德,而非家族、权势等社会背景。与传统乡贤相比,新乡贤的“新”主要表现为历史使命、构成主体和参与动机维度。

历史使命“新”。党的二十大报告指出:“从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。[2]”农业农村现代化是中国式现代化的重要基础,为乡村发展指明方向。新乡贤参与乡村治理可以推动乡村共同富裕的进程,实现中国式农业农村现代化。新乡贤继承中华优秀传统文化中“乡贤之治”的优良传统,在实现乡村振兴的时代大潮中积极走向乡村治理舞台。新乡贤响应国家发展战略规划,把握政治大局,顺应国家助力乡村振兴的发展大势,投身乡土、积极作为,用先进思想赋能实际行动,引领乡村建设。

构成主体“新”。不同于生长于乡村的传统乡贤,新乡贤的构成主体更具多元化的特征。他们身份来源不同、职业跨度广泛,如退休干部、老教师、返乡创业的大学生、工商界人士等都属于新乡贤的范畴。部分新乡贤选择扎根乡村,用自己的人脉和能力为乡村发展积极贡献。但随着电信技术及交通设施的发展完善,新乡贤不必拘泥于本土亦可实现服务乡村的理想抱负,其活动时空场域相比以往的乡村建设者更具灵活性。

参与动机“新”。传统乡贤热心参与乡村事务,是基于维护自身利益及家族势力的目的,而乡土情怀则是新乡贤参与乡村治理的全新精神动力。基于血缘和地缘关系的乡土情怀深深植根于中国人民的心中,成为国人深层的心理结构之一[3]。新乡贤虽生活在城市,但在中华儿女固有的乡土情怀的感召下,新乡贤对乡村饱含认同感和归属感,乐于为乡村社会发展服务,投身乡村建设事业。

(二)新乡贤在乡村治理中的作用

1.推动经济发展

随着工业化、城镇化进程加快,农村人口大量外流,农村地区“空心化”问题严重,掣肘乡村经济发展。乡村精英在个人发展、外出求学等原因驱动下,纷纷背井离乡,导致乡村振兴主体缺失和人才匮乏。新乡贤回乡能够较好解决农村地区人才流失问题,为乡村振兴提供智力支持。新乡贤有知识、会管理,能够将先进理念和致富项目带回乡村,主动担当起扶持群众生活、发展农村产业和改造农村面貌的重任,是乡村发展的内生性动力。新乡贤在城市打拼过程中,积累了一定的资源和人脉,能够结合当地农业产业结构,突出乡情招商,引进资金和技术,加快农村发展,提高农民收入。新乡贤运用新技术手段,通过“互联网+”、大数据和直播带货的方式,推动当地特色农产品走出去,实现农产品与高级消费市场的直接对接。新乡贤发挥自身创业经验,为乡村产业布局建言献策,发展乡村特色产业,解决农村人口就业问题,将更多青壮年劳动力留在乡村,推动乡村经济发展和人口结构改善,切实成为村民致富的“带头人”。新乡贤助力乡村特色产业发展,也有助于淘汰高污染、高能耗产业,改善农村环境质量,推动乡村可持续发展,做好村貌改善的“火车头”。

2.加强乡村治理

新乡贤了解当地风土人情,具备专业知识,拥有人脉关系,加强乡村治理具有现实可行性。新乡贤提升政府纵向治理能力。基层政府承担乡村治理职责,为乡村社会稳定发展保驾护航。在实际运行中,基层政府与村民的熟络程度是治理效能高低的重要因素。然而由于不少地区基层干部“不在场”现象愈发凸显[4],部分基层干部身在基层却脱离基层,与村民之间缺乏有效沟通,难以解决村民诉求。部分基层干部与村民之间的“距离感”导致政府公信力不足,弱化乡村管理能力。新乡贤作为村民的“身边人”,与村民联系密切,了解村民愿望诉求,能够凭借村民的信任,扮演政府与村民的“中间人”角色,发挥上传下达和民意反映功能,协助基层干部加强乡村治理。新乡贤提升乡村横向自治能力。当前,部分基层干部对村民自治事务干预过多,导致基层干部与村民之间关系淡化,村民自治化程度低、参政意识淡薄,基层群众自治制度的优势未能充分发挥。对此,新乡贤充分发挥自身示范效应,积极参与乡村治理,调动村民自治热情。通过种种措施,新乡贤助推农村事务透明化、农村管理制度化,规范乡村自治程序,拓宽村民自治渠道、激活村民主体意识、激发村民参与热情。

3.营造乡贤文化

习近平总书记指出:“要治理好今天的中国,需要对我国历史和传统文化有深入了解,也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。[5]”乡贤文化生发于中华优秀传统文化,与社会主义核心价值观共轨发展,蕴含新时代乡村治理的文化价值。新乡贤参与乡村治理对弘扬传统乡贤文化,营造乡贤文化氛围具有重要意义。当代农村社会,传统文化和现代文化不断碰撞融合,呈现复杂情形。新乡贤合理融合两种文化,使之成为具有独特魅力的新乡贤文化。农村地区思想保守,更注重传统礼节,对现代文化认同程度相对较低。新乡贤作为现代文化的传播者,深谙现代文化的精华,在农村订立新时代村规民约,有助于大力弘扬社会主义核心价值观、社会主义荣辱观等价值理念。营造新乡贤文化与弘扬社会主义核心价值观是相配合的,二者具有内在一致性。通过乡土文化与社会主义核心价值观的有机融合,增强村民对先进文化的认同感,自觉践行和弘扬社会主义核心价值观,涵育新时代文明乡风。文化传承需要一定的物质载体。在弘扬乡贤文化的过程中,通过编纂村志,承载村民的精神寄托,唤起村民共同记忆,增强新乡贤文化的存在感和感染力。营造乡贤文化有利于引领村民自觉向新乡贤看齐,传承传统文化和现代文化之精髓,以文明乡风为乡村振兴注入精神动力。

二、新乡贤参与乡村治理的困境

新乡贤参与乡村治理面临诸多困境,包括权力重叠的行动困境、动力不足的利益困境、法治缺失的制度困境,应不断在实践中探索方案、解决难题。

(一)权力重叠:乡村原有权力结构的阻碍

新乡贤乡村治理职能与村委会权责重叠。村委会作为基层群众自治组织,在乡村治理中承担管理职责。长期以来,基层群众自治的传统使得村民遇到困难时寻求村委会的帮助已成为村民普遍共识。村委会作为制度性组织,拥有党和国家赋予的合法权力,在公共事务决策中具有权威性。而新乡贤作为“魅力性组织”,基于自身学识和影响力在乡村治理中发挥作用,往往因缺乏制度性权威而陷入行动困境。乡村治理的理想形态是新乡贤与村委会之间协同合作,成为“议与决”“谋与断”“监与行”的共生主体[6],而在实际运行中,二者之间角色定位模糊,阻碍新乡贤作用的发挥。村委会拥有乡村治理权,而新乡贤也应参与到乡村治理中,两者关系亟待厘清,以免浪费不必要的时间和精力,降低乡村行政效能。新乡贤本应成为乡村治理的“智囊团”,协助基层组织做好村治工作,但权力边界不明、权责归属不清的情况下,村委会能否为新乡贤充分参与乡村治理“开绿灯”有待商榷。新乡贤回乡参与村治仍需与村民磨合。新乡贤作为新生的治理主体,其思维方式和治理方式与村民存在较大差异。新乡贤接受过高等教育,眼界开阔、思维活跃,具备乡村治理的独到见解,能够致力于乡村长远发展,但其治理成果的显现需要较为长期的实践验证。部分村民长期生活在农村,技能欠缺、观念保守,对新事物接受程度低、利益实惠落地要求快,难免对新乡贤治理能力存在质疑。一旦新乡贤在村治过程中触碰村民利益,村民便会联合起来,通过集体施压的方式阻碍新乡贤乡村治理工作的展开。

(二)动力不足:新乡贤利益保障尚不充分

在心系家乡、情归桑梓的乡土情怀影响下,新乡贤回归故里,支持家乡建设,但面临着物质利益保障不充分的现实困境。乡土乡愁是引领新乡贤回乡的内在动力,但若没有外在的利益保障,基于乡土情怀而产生的责任感和使命感很容易受到现实复杂环境的打击,容易使新乡贤产生退缩心理。利益保障不充分、自我价值无法实现等因素不断消磨新乡贤参与乡村治理的热情,使新乡贤陷入美好理想与现实环境博弈的漩涡之中。长期以来,城乡发展分化严重,乡村发展情况明显滞后于城市。城市不断加大人才引进力度,吸引社会精英流入城市;农村因资金保障不充分、基础设施不完善等原因,对人才的吸引力较小。部分新乡贤常年离家,房屋多是年久失修的老宅,生活条件较差,缺乏固定的住宿和办公场所,会不断降低新乡贤的归属感和体验感。在乡村治理过程中,新乡贤面临着投入产出不平衡的困境。新乡贤在乡村治理中,广泛运用自身人脉,投入大量资金、技术,助力乡村振兴,但在占据市场份额、获得发展空间等方面,乡村与城市相比处于天然劣势,在没有特色产业支撑的情况下,无法获得大规模经济效益,表现出一种“不经济”的现象。经济价值难以实现,会不断降低新乡贤自我价值实现的满足感。

(三)法治缺失:新乡贤参治合法性仍需完善

国家对新乡贤村治工作的认可和支持是其参与乡村建设的合法性体现,但在现行条件下,新乡贤参治合法性仍需完善。新乡贤参与乡村治理的合法性可以分为社会合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性[7]。社会合法性体现社会成员对新乡贤工作的肯定态度;政治合法性、行政合法性体现政府出台大政方针推动新乡贤乡村治理工作的有序展开;法律合法性作为合法性的核心,即通过颁布法律条文为治理工作提供法律依据。当前,在全面推动乡村振兴的背景下,新乡贤基于乡土情怀反哺乡里,但并未从制度层面上确认其身份和地位,属于非制度性治理主体。在此情况下,对新乡贤以何种身份推动村治工作、新乡贤乡村治理是否违反基层群众自治等问题缺乏明确回答,致使新乡贤陷入制度困境。新乡贤大多离家多年,与村民关系并不紧密。村民对新乡贤的认可程度主要取决于其能否带来直接利益,对新乡贤的回归目的和治理能力可能会提出质疑。在缺乏社会认可的情况下,国家出台相关法规政策明确其权威力量,为新乡贤参与乡村治理提供法理支持和制度保障极为必要。

三、新乡贤参与乡村治理的发展路径

着眼于当前乡村治理困境,提出相应的纾解策略,是发挥新乡贤推动乡村善治格局的必由之路,为推动农业农村现代化、实现乡村振兴提供重要保障。

(一)界定权责,构建乡村治理共同体

新乡贤参与乡村治理需明确职责,加强与基层政权和村民的协商合作,构建乡村治理共同体。强化新乡贤与村委会的合作关系。协调好新乡贤与村委会的关系,必须进行职责界定,明确协同治理结构。村委会作为基层政权,在乡村社会发挥政治领导和社会服务功能,决定本村重大事务,承担乡村治理的主要职责。新乡贤应在尊重村委会决策权的基础上,发挥自身知识和技能优势,为乡村可持续发展提供正确方向。新乡贤不能代替和否定村委会的职能作用,二者相互结合,共建“主辅治理结构”[8]。同时,新乡贤也是乡村治理必不可少的主体,不能忽视新乡贤在推动乡村发展中的作用。新乡贤应在乡土情怀和社会责任感驱动下,为乡村治理建言献策,成为村委会的“智囊团”。在明确新乡贤与村委会角色定位的前提下,乡村治理才能在坚持基层政权正确领导下,激发新乡贤在乡风文明和乡村振兴中的活力,汇聚二者合力做好乡村工作。强化新乡贤与村民的信任关系。新乡贤乡村治理工作的有序展开离不开村民的认可和支持,应增强二者信任关系,获得社会认同。乡村治理良性发展具有长期性的特点,经济效益在短时间内难以体现,村民难免对新乡贤治理能力产生质疑。因此,新乡贤在落实国家涉农方针政策中,应适当关注村民诉求,根据实际情况加以调整,因地制宜做好乡村工作。应加强对村民的宣传教育,使其了解新乡贤路子多、能力强、人脉广的优势,引导村民形成正确认知,改变村民对新乡贤“既爱又怕”的态度,从而积极主动配合乡村治理工作,构建起和睦融洽的信任关系,共同推动乡村经济健康发展。

(二)保障利益,建立完善的激励制度

新乡贤参与乡村治理处于自发状态,应以明确的制度保障,提升新乡贤的回归热情。有效激发新乡贤乡村治理的热情,完善激励制度是关键。其一,发展乡村经济,提供新乡贤物质保障。推动乡村振兴、促进乡村经济发展是加强乡村治理的重点。经济发展好才能吸引更多新乡贤反哺乡村,实现从人才流出到人才流入的城乡有机循环。农村在绿色农产品、田园风光、文化遗产等方面具有不可比拟的优势,应通过打造特色品牌、发展第三产业、建设文化产业基地等助力乡村产业发展,将自然资源转化为经济优势,为新乡贤提供物质保障,增强其情感认同和精神成就。其二,完善返乡补贴,制定返乡政策体系。新乡贤在乡土情怀牵引下,放弃城市发展机会,投身乡村振兴的火热实践。但若没有基本的物质保障,新乡贤参与乡村治理的进程将会十分困难。政府应完善帮扶政策,在住房、交通、医疗等基本民生方面加大优惠力度,给予新乡贤适当补贴,消除其返乡的后顾之忧,通过多元化的激励制度推动新乡贤参与乡村治理工作;应完善新乡贤返乡流程,设立返乡奖励标准,通过荣誉聘任的方式,增强其社会地位和认可度,从源头上吸引新乡贤回归乡村;应加强宣传力度,对乡村治理方面做出突出贡献的新乡贤予以表彰,通过财政给予经费保障,从过程中改善其物质生活条件;应提升新乡贤薪酬待遇,并完善退休养老制度,实现老有所养、老有所依,从实处来保障物质利益。

(三)完善法制,提供治理的有力支撑

推动新乡贤乡村治理工作良性发展,应提供充分法制支持。依法治村是确保新乡贤各项工作有序展开的关键,是实现乡村治理从人情化转向制度化的重要保障。应通过法制轨道强化新乡贤乡村治理的法律合法性,增强村民的合法性认同,提高治理的实效性。国家应加强顶层设计,制定法律法规,对新乡贤的身份地位、职责权限、治理程序做出明确界定,增强新乡贤的话语权,保障其自身利益,激发新乡贤参与乡村治理的内源性动力。在现阶段,新乡贤参与乡村治理,其权力的来源、运用应符合基层群众自治中相关法律规定,以法制为基础,提升新乡贤依法参与乡村治理的能力和水平。中央和地方应双管齐下,提升对新乡贤参与乡村治理工作的关注力度,做好国家法律政策解读,依法维护新乡贤的乡村治理权。在运用法律维护新乡贤合法权益的同时,应理性看待新乡贤的“二重性”,发挥法律的约束作用,防止出现权力偏位和越位行为。目前在部分农村,存在少数“新乡贤”参与农村基层治理动机不纯、认知脱轨、角色失当、定位偏向等问题[9]。对此,政府应加强法制宣传,强化法治思维,建立激励与处罚并重的体制机制,确保新乡贤在学习法律、运用法律的过程中不断增强自我约束能力,保证村民自治不向“少数私治”的方向发展。国家通过搭建监督平台,加大村民监督力度,实现新乡贤乡村治理工作的透明化,确保新乡贤严格依法办事,防止权力“异化”。

四、结语

党的二十大报告中首次提出“全面推进乡村振兴”,并指出:“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。[10]”新乡贤作为乡村振兴的重要力量,在推动乡村治理的进程中发挥着有力作用,具有自身独有的特点和优势。新乡贤将自身前途嵌入乡土发展,凭借个人本领支持乡村建设,实现在归属中健康发展、在发展中增强归属。在实现第二个百年奋斗目标的新征程中,时代呼喊新乡贤积极参与乡村治理,为推动农村基层治理现代化、推动乡村振兴贡献力量。