印度的族群关系治理机制及其困境评析

李 丽 江天骄

【内容提要】族群冲突治理是独立后的印度一直面临的重要任务。印度政府在顶层设计上采用了族群联邦主义的制度安排，即通过给予聚居在特定地理范围的族群共同体一定程度上的自治，以承认它的族群特性。印度的族群联邦主义制度可以从横向和纵向两个维度审视。横向层面是指宪法中的特殊安排，纵向层面则涉及邦重组方式的不断演进、以族群联邦主义为指导思路治理族群冲突、延伸保留政策。印度的族群联邦主义制度成功地阻断了族群冲突，使危机或动乱能够局限在特定区域或邦的内部，从而使中央政府能够有效地管理和遏制冲突。然而，族群联邦主义安排也存在困境，具体表现为族群联邦主义针对水平类型和垂直类型的族群冲突治理效果有别、诱发自治诉求并带来族群冲突的泛化和联邦政府的实践、政党的狭隘化倾向会诱发冲突等问题。这种制度缺陷使印度的族群冲突呈现出了少有大冲突但小冲突多发的特点。

自印度独立以来，印度政府面临的重要任务之一就是理顺国内多元性的群体彼此之间及其与国家之间的关系，并确立起他们对国家/国族这一政治共同体归属感的国族整合与国族建设。(1)吴晓黎：《国族整合的未竟之旅》，《中南民族大学学报》2015年第4期，第9-17页。自20世纪90年代开始，印度的族群冲突呈现出加剧趋势，直接影响到了印度政局稳定。(2)赵伯乐：《印度民族问题研究》，时事出版社，2015年，第237页。然而，尽管印度的族群冲突类型多样、覆盖范围广、烈度高低不一，但是它们却没有从根本上威胁到印度的政治体制，也未将整个国家拖入分裂与动乱中。与此同时，在国家统一的背景下，大小不一的族群冲突又从未间断过。这引发了关于印度族群治理问题的思考。印度采取的族群冲突治理手段是什么？为何该手段一方面能够维护国家统一和领土完整，另一方面却不能平息此起彼伏、分散各地的族群骚乱？换而言之，为何印度虽然能在宏观层次上应对重要的族群冲突，但却难以解决甚至诱发小的族群冲突并推动冲突升级？本文将通过回顾印度族群问题及其治理的研究现状，介绍和评析印度族群问题治理的顶层制度设计——族群联邦主义制度，以对这个问题进行解答。

一、研究现状和问题的提出

从时间维度看，自印度独立后，族群问题一直存在，只不过它们在特定的时间段严重程度不一。从区域范围来看，印度的族群冲突分布范围广，基本覆盖整个印度。一方面，有些特定类型的族群冲突呈现出地理上的集聚性，例如1950-1960年代的印度南部以语言划邦的冲突；1970年代末至1980年代的旁遮普邦的锡克教冲突和东北各邦(尤其是阿萨姆邦)的族群冲突；自独立以来的查谟—克什米尔问题；西孟加拉邦的廓尔喀人问题；1980年代末集中在印度北部和西部的印地语腹地各邦的印度教—伊斯兰教的教派冲突。当下，随着印度教民族主义的兴起，教派冲突也逐渐从北部和西部向其他区域扩散。另一方面，有些族群冲突又具有普遍性，是印度许多邦都面临的问题。例如，特定邦内部因族群身份差异和区域发展不平衡而兴起的要求独立建邦的运动；又例如因现代化和城市化的推进，许多人迁移到新兴的城市和地区寻找就业机会，从而引发的本地人和移民之间的冲突。

在关于印度族群冲突的现有研究中，学者们要么是将其作为检验宏观族群问题理论的一个案例；(3)可参见：Scott W.Hibbard，Religious Politics and Secular States：Egypt，India and the United States，Baltimore：The John Hopkins University Press，2010，p.163.要么主要围绕印度族群本身的复杂性进行讨论，而关于此的讨论又可被用来丰富既有的族群理论。具体而言，可将其分为微观层次与宏观层次两类研究。微观层次的研究重点关注族群冲突个案、类型和政府的治理举措；宏观层次的研究聚焦探讨制度设计与族群冲突的关系。

(一)微观层次：对印度族群治理策略的研究

在微观层次的研究中，切入视角有二：其一，以地理和区域切入，介绍某一特定地区的族群冲突。该地区爆发的族群冲突类型可能表现出多样性，但以特定的冲突类型为主。其二，从族群冲突类型的角度切入，介绍某一特定类型的族群冲突，重点关注族群冲突成因。(4)李丽：《印度族群冲突成因的两条解释路径及其局限性分析》，《南亚研究季刊》2019年第3期，第69-79页。无论是从地域还是从类型切入，这些文献会涉及政府对族群冲突的治理举措，并对此做出评价。关于政府治理举措的分析主要侧重于从族群冲突爆发到结束的过程中政府采取的具体政策手段。这种政策实施主体可以是地方邦政府也可以是联邦政府；政策效果可能是积极的，表现为平息了既定的族群冲突；也可能是消极的，例如会引发族群冲突烈度升级或诱发新的冲突。具体而言，现有研究的类型包括：

第一，从时间维度上分析不同领导人的族群管理战略差异。例如詹姆斯·马诺(James Manor)主张印度政府对族群的管理战略可以被分为三种类型：一是适应主义管理(Accommodationist Management)，通过与区域和次区域层次分享权力和资源，防止族群意识趋于强烈，从而破坏民族团结和民主进程。印度在族群管理中最常使用该战略，其中尼赫鲁、夏斯特里与拉奥经常诉诸政治谈判；二是极化管理(Polarizing Management)和强化族群意识。印度教右派通常采用该战略，旨在以更为集中和命令的方式进行管理；三是操纵性管理(Manipulative Management)，即通过激发族群意识以谋取短期政治优势。(5)James Manor，“Ethnicity and Politics in India，”International Affairs，Vol.72，No.3，1996，pp.459-475.

第二，从空间维度上印度中央—地方关系模式的变迁来解释族群分离运动中治理主体的变化。由于印度的政治体制，族群冲突的治理主体呈现出多元的特征，但针对一些突出的冲突，主要的治理主体则是邦政府和联邦政府。1969年国大党组织的分裂引起印度中央和地方关系模式的变化，加深了邦首席部长对总理的依赖，削弱了他们处理邦内部冲突的能力，改变了过往主要依靠邦政府与分离势力进行谈判的模式。居于中央的国大党政府为了削弱地方其他政党的支持基础，甚至会支持地方性分裂势力。(6)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.303.

第三，从域外因素(尤其是国外干预力量及其威胁程度)解释印度应对族群分离运动的政策差异。例如阿赫桑·巴特(Ahsan I.Butt)强调印度政府应对分离叛乱的差异化举措源于各种叛乱行动所代表的外部威胁程度不同。例如，印度认为巴基斯坦对克什米尔分离运动提供了宗教、政治和军事等支持，因此对克什米尔分离运动采取了最严厉的镇压举措。在1980年代的阿萨姆地区分离主义运动导致的冲突中，第三方支持有限且主要是来自一个更弱小的国家(缅甸)，因此，印度应对举措的强制性程度低。在旁遮普的案例中，印度的政策与巴基斯坦的支持变化相关。在1985年，巴基斯坦对锡克教民族主义分子的支持力度有限，印度主要通过国内视角审视该问题。随着巴基斯坦对旁遮普分离运动的介入程度上升，印度政府开始采取军事化的应对举措。(7)Ahsan I.Butt，Secession and Security：Explaining State Strategy against Separatists，Ithaca：Cornell University Press，2017，pp.85-87.

(二)宏观层次：关于族群联邦主义制度的讨论

与前述重点介绍族群冲突案例、类型和治理政策角色的文献不同，宏观层次的研究专注于制度设计与族群冲突的关系。在印度的族群冲突治理机制中，族群联邦主义制度受到重点关注。研究通常聚焦于族群联邦主义制度是不是解决族群冲突的好制度设计这一问题上，并形成了两种截然不同的主张。

第一种主张认为族群联邦主义制度可以缓和族群冲突。持这类观点的研究都承认印度的族群联邦主义制度相对成功地管理了它的族群多样性。族群联邦主义安排对印度包容持有不同理念的少数族群非常重要。从联邦层面来说，重组和赋予聚集在特定区域的主导族群一定程度的自治权，可以降低暴力程度，恢复法律和秩序。(8)Harihar Bhattacharyya and Jhumpa Mukherjee，“Bodo Ethnic Self-rule and Persistent Violence in Assam：A Failed Case of Multinational Federalism in India，”Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，p.5.印度的“非对称性联邦制”有效地维护了印度的统一与稳定。(9)和红梅，周少青：《印度民族国家构建中应对复杂多样性的政治策略及其效果》，《西南民族大学学报》2019年第6期，第7-15页。

然而，究竟是联邦主义制度的何种特征造就了对多族群问题的成功管理，学者们莫衷一是。包括阿尔弗雷德·斯泰潘(Alfred Stepan)在内的一些学者认为，印度联邦主义的不对称性使它能够成功地包容少数族群的要求，将不同族群黏合在一起。(10)Alfred Stepan，“Toward a New Comparative Politics of Federalism，Multinationalism，and Democracy，”in E.L.Gibson ed.，Federalism and Democracy in Latin America，Baltimore and London：The Johns Hopkins University，2004，p.21.不对称性表现为事实上的不对称性和法理上的不对称性。前者指次单元(Subunits)在联邦中的自治程度、代表性和影响力的差异；(11)Ronald L.Watts，“The Theoretical and Practical Implications of Asymmetrical Federalism，”in Robert Agranoff ed.，Accommodating Diversity：Asymmetry in Federal States，Baden-Baden：Nomos Verlagsgesellschaft，1999，pp.24-42.后者则是有意识的宪法设计的产物，即将不同数量或类型的权力或某些政策领域的自主权分配给联邦的某些而不是其他次单元。但也有露易丝·蒂林(Louise Tillin)等学者主张，正是印度联邦主义的对称性而非不对称性使印度维持了多样性中的统一。(12)蒂林主张，在印度的民主中，以及印度包容不同族群的方式中，宪法不对称性并不是核心。在管理印度的区域、语言和文化多样性中，印度的联邦设计最重要的方面是其宪法上的对称性。通常将印度贴上“不对称联邦主义”标签的缘由为：印度宪法第370条赋予的查谟-克什米尔的特殊地位；印度东北各邦地区的一些部落区域和一些小邦根据印度宪法第六附则所具有的特殊安排；印度政府按照语言重组各邦。在蒂林看来，这些都不足以证明印度是一个非对称的联邦主义国家。蒂林通过驳斥将印度归为不对称联邦主义的标签来说明印度的联邦设计是对称性的，可参见：Louise Tillin，“United in Diversity：Asymmetry in Indian Federalism，”The Journal of Federalism，Vol.37，No.1，2006，pp.45-67.

第二种主张则认为族群联邦主义会诱发或加剧族群冲突。这是因为联邦主义制度安排会凸显族群身份，使动员族群团体变得更加容易。(13)可参见：Thomas Christin，Simon Hug，“Federalism，the Geographic Location of Groups，and Conflict，”Conflict Management and Peace Science，Vol.29，No.5，2006，pp.485-390；Pahi Saikia，Jugdep S.Chima，and Aniruddha Kumar Baro，“Limits of Ethnofederalism and Local Political Autonomy Arrangements：Continuing Violence in the Bodoland Territorial Area Districts of Assam，”India Review，Vol.15，No.1，2016，pp.136-162；谢超：《联邦制度与国内和平》，《南亚研究》2016年第4期，第76-100页。例如罗伯特·哈德格拉夫(Robert L.Hardgrave)认为，通过族群联邦主义重组印度会带来冲突和分离运动，这是因为以下两个理由：一是按照族群语言标准(Linguistic Basis)重组使得邦内部仍然存在少数族群，他们可能会面临着资源和发展机会的不平衡和歧视，从而进一步要求建立独立的邦，甚至会为此发起族群分离运动；二是重组往往使扎根本土的地方性政党趋于狭隘化和反对外地人。(14)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity，”Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.凯瑟琳·阿德尼(Katharine Adeney)以团体作为研究单位，用定量方法揭示了当族群团体相互交织或自治性被降低时领土上的重组会增加冲突。(15)Katharine Adeney，“Does Ethnofederalism Explain the Success of Indian Federalism？，”Indian Review，Vol.16，No.1，2017，p.126.

关于印度族群冲突治理的现有研究为本文提供了丰富的文献支撑。然而，关于族群联邦主义的制度安排的研究没有被充分展开，而只有理清该制度在实践中的适用，才能说明这种制度设计为何可以阻断族群冲突和维护印度的领土完整。此外，对该制度治理效果的评价基本上分散在各个案例之中，缺少一个统一框架从整体上评价和回答为何族群联邦主义在隔断冲突的同时又无法应对甚至会激起此起彼伏的小冲突和摩擦的问题。鉴于此，本文将从横向和纵向两个维度展开，分析印度的族群联邦主义制度设计，(16)鉴于篇幅所限，本文暂先不讨论印度族群冲突治理的微观举措，重点分析族群联邦主义制度与族群冲突治理的关系，并对该制度进行评价。并通过评析该制度设计来回答以下问题：为何印度的族群冲突虽未对主权和领土完整造成实质伤害，但却层出不穷，冲突不断？

二、印度的族群关系治理机制

族群联邦主义的主要特征是联邦次级单位的设计与特定族群团体的地理分布一致，(17)Liam Anderson，“Ethnofederalism：The Worst Form of Institutional Arrangement”，International Security，Vol.39，No.1，2014，pp.165-204.其核心机制是以领土的方式，通过给予聚居在特定地理范围的族群共同体一定程度上的自治，以承认它的族群特性和印度国内的族群多样性。(18)Katharine Adeney，“Does Ethnofederalism Explain the Success of Indian Federalism”，India Review，Vol.16，No.1，2017，pp.125-148.印度的族群联邦主义制度并非一蹴而就，制度的发展以及其主要安排可以从横向与纵向两个维度来看。

(一)横向：印度宪法中的特殊安排

从横向层面来看，联邦政府在构筑印度民族/国族统一性的同时，注意到了印度各个族群的多样性与差异性特点。这实质上使印度民族的社会结构形成了国族一体化之下的族群及其分支多元化的二重结构。(19)赵伯乐：《印度民族问题研究》，时事出版社，2015年，第80页。这种构建统一国族同时又兼顾差异的制度设计体现为印度宪法中的一些特殊安排，最突出的体现为：宪法强调印度国家的世俗和中立地位、对表列部落和表列种姓的保留制度、查谟—克什米尔的特殊地位、对印度东北部地区的特殊安排等。

第一，印度宪法强调了印度国家的世俗和中立地位。印度宪法赋予公民宗教自由，严格禁止基于宗教、种姓、性别、出生地等因素的歧视。宪法还赋予每个公民普选权，不分宗教或生活地位。然而，印度宪法也为国家干预宗教事务提供了充足的理由。在建立世俗国家的同时，考虑到印度的多样性和异质性，印度的世俗主义强调宗教与国家之间的“有原则距离”。在印度，世俗主义意味着平等对待所有宗教，在尊重多样性的同时，授权国家在出现任何以宗教名义进行歧视的情况下进行干预。(20)Rajeev Bhargava，“What Is Indian Secularism and What Is It for？”，India Review，Vol.1，No.1，2013，pp.1-32.例如，宪法承认群体权利和社区权利，包括宗教少数群体的权利；同时，根据印度宪法第30条，国家应致力于援助宗教组织管理的教育机构。(21)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，p.17，访问时间：2023年5月21日。因此，国家不仅可以合法地介入宗教事务，而且可以不受中立原则的约束。换言之，国家可以采取措施处理某一特定宗教中的不自由方面(例如，印度教中的种姓制度)，而不必采取相应措施来解决其他宗教中的不自由实践。虽然国家可能会努力对所有信仰采取同等行动，但它这样做的能力取决于许多因素，包括普遍的政治条件、特定宗教社区从内部改革的能力、需要革除的社会弊病的性质，以及政府面临的保护少数宗教的问题。(22)Milan Vaishnav，“Religious Nationalism and India’s Future”，Carnegie Endowment for International Peace，April 2019，https：//carnegieendowment.org/2019/04/04/religious-nationalism-and-india-s-future-pub-78703.

第二，印度对表列部落和种姓行使保留制度。在印度独立之初，宪法的起草者就面临着如何将一个多样化的印度整合为单一的政治实体的任务。该任务实质上就是在管理印度族群、宗教、地区多样性的同时，塑造出统一的民族或国族身份，以防止分离主义。在印度的多样性形态中，占据当时国家总人口7.5%的部落问题对塑造统一的民族或国族身份形成了挑战。(23)David Stuligross，“Autonomous Councils in Northeast India：Theory and Practice”，Alternatives，Vol.24，No.4，1999，pp.497-525.印度的表列种姓和表列部落委员会列出了相关的清单，清单的设计基于以下理论，即在一些共同体中公民应当作为个体向政府提出要求；而另一些共同体则作为共同体本身向印度政府提出要求，这是由于这些共同体作为集体对印度政治体制的贡献是大于个体成员的。(24)Ibid.基于此，印度宪法在继承英印政府部分政策的基础上制定了保留政策，证成基础是其族群标准，即支持族群平等而不是个人权利的概念。(25)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，pp.161-163.

印度的保留政策围绕两个核心问题：哪些团体应受到保留，以及给予何种特殊安排。英国殖民政府在1909年为穆斯林设立了单独选区，1935年的英印政府法案又为包括种姓、锡克教徒、英—印人和其他少数族群在内的人群设立了单独选区。在印巴分治后，只保留了为种姓和部落设立的选区。(26)Ibid.，p.67.宪法赋予了表列种姓和表列部落一些其他少数族群所不具备的特权和利益，包括在选举中的保留选区、教育机构的录取比例保留，以及部分政府职位的保留。表列种姓主要集中在旁遮普邦、北方邦、西孟加拉邦、比哈尔邦、泰米尔纳德邦、安得拉邦和中央邦。(27)Ibid.，p.57.宪法通过第五附则和第六附则规定了表列部落和表列区域的管理权力。总统有权通过命令决定和调整表列区域的范围和边界。邦政府负责表列部落或地区的行政管理，并向总统报告相关事项，而联邦政府有权就这些地区向邦发出指示。(28)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，pp.162-176，访问时间：2023年5月21日。

第三，宪法对印度东北部地区进行了特殊安排。相较于适用于印度其他地方的第五附则，宪法允许东北部设立部落咨询委员会，就部落事务提出建议，并规定允许各邦邦长限制部落土地的转让。鉴于东北部地区的地理上的聚集、相对孤立的地位和落后的经济，第六附则对东北各邦安排的不对称性更加明显，规定部落地区的县和地区委员会在某些领域具有制定法律的权力。(29)Ronald L.Watts，“The Theoretical and Practical Implications of Asymmetrical Federalism”，in Robert Agranoff ed.，Accommodating Diversity：Asymmetry in Federal States，Baden-Baden：Nomos Verlagsgesellschaft，1999，pp.24-42.1950年执行的宪法第六附则，为阿萨姆、梅加拉亚、特里普拉和米佐拉姆的部落区域的自治委员会引入了一系列的创新性的宪法安排，(30)India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，p.127，访问时间：2023年5月22日。涉及的事务包括地方行政、经济、文化、习俗和信仰。(31)Pahi Saikia，Jugdep S.Chima，and Aniruddha Kumar Baro，“Limits of Ethnofederalism and Local Political Autonomy Arrangements：Continuing Violence in the Bodoland Territorial Area Districts of Assam”，India Review，Vol.15，No.1，2016，pp.136-162.它的各个条款赋予了自治委员会立法、司法、行政和金融的权力与功能。(32)Bhupinder Singh，“The Sixth Schedule：Its Concept and Praxis”，Indian Journal of Public Administration，Vol.LIII，No.2，2007，pp.151-169.宪法的第13修正案为那加兰规定了特殊的安排，保护那加族群的习惯法、社会和宗教实践等。随后新成立的米佐拉姆等邦也享有同样的特殊安排。

在印度刚独立时，印度东北部的很多区域被指定为自治县委员会(ADCs)。这些委员会的权力稍高于地方政府，但低于邦政府。(33)David Stuligross，“Autonomous Councils in Northeast India：Theory and Practice”，Alternatives，Vol.24，No.4，1999，pp.497-525.部落自治委员会既是处理印度部落事务中整合主义方法的一个特别表现，也体现了印度中央政府对部落事务的敏感性。这是因为在英国殖民统治时期这些部落与英印政府之间的制度关联也是分散而又间接的。在东北各邦的部落自治委员会管理的地区，80%人口是部落民，与中央的部落地带相比形成明显差异。自治县委员会支持部落实践：成员自由选举，部落人占多数；首席行政成员必须是表列部落成员；总督任命两个非部落成员以平衡部落主导性。委员会具有五个基本特征：服务六个主要部落团体的自治县；制定土地使用和经济发展政策的法律；具备司法管理权；行政管理能力广泛，包括建立和管理小学；有权征收特定税项。(34)Ibid.

第四，宪法的370条和35A条中给出了关于查谟—克什米尔的特殊安排。宪法370条限制了印度国会为该邦制定法律的权利，将其限定在外交事务、国防和交通领域中。如果宪法中其他关于联邦权力和协同权力要适用于该邦则需要获得该邦政府的同意。(35)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，p.188，访问时间：2023年5月21日。根据该条款，查谟—克什米尔地区免于了旨在约束印度其他邦的宪法安排，同时该邦有权利可以制定自己的宪法和确定公民权。根据《印度宪法》第370条，总统可以通过公开通知宣布该条款停止实施或仅在特定例外和修改的情况下生效，但必须得到邦制宪议会的建议。(36)Ibid.1954年的总统令引入了35A条，规定了查谟—克什米尔地区永久居民的权利，并明确表示这些条款不受宪法的影响。(37)Prabhash K.Dutta，“2 Years without Article 370”，India Today，August 5，2021，https：//www.indiatoday.in/india/story/jammu-kashmir-article-370-things-changed-years-two-august-1837070-2021-08-05.1956年查谟—克什米尔宪法生效，规定了如何界定“永久居民”。通过宪法370条和35A条，查谟—克什米尔地区获得了特殊权利，包括：双重公民身份、拥有自己的国旗和宪法等。这些特殊权利只能在查谟—克什米尔制宪会议的建议下进行修改。尽管370条在设计时只是过渡性措施，印度政府将其视为整合该邦的序曲，然而，制宪会议于1957年解散后，克什米尔特殊地位的安排变得“永久”化。

此外，从横向层面来看，作为族群联邦主义制度的体现，宪法第八表列承认了22种官方语言，象征性地承认非领土性的身份，允许各邦选择自己的工作语言；(38)Katharine Adeney and Harihar Bhattacharyya，“Current Challenges to Multinational Federalism in India”，Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，pp.1-17.联邦政府设立了各个专门的机构，负责与族群治理相关的事务，例如少数族群事务部、部落民事务部、落后阶层全国委员会、少数族群全国委员会、表列种姓全国委员会、表列部落全国委员会等。联邦政府的各个机构在加强各自横向维度协调的同时，也注重加强联邦政府与地方各个组织之间的联系和协调。(39)关于这些机构的介绍可以参见：赵伯乐：《印度民族问题研究》，时事出版社，2015年，第193-198页。

(二)纵向：族群联邦主义的不断形成

从纵向的时间维度来看，治理族群问题的族群联邦主义制度并不是一蹴而就的，而是在独立后，印度政府为应对各种类型的族群冲突所采取的政策中不断形成的。这些政策包括：在不同时间段继续推进邦的重组、以族群联邦主义为思路治理自独立以来持续至今的族群冲突、在1980-1990年代继续延伸保留政策。

第一，邦重组方式的不断演进。印度族群联邦主义的顶层设计反映在了独立前国大党的党纲中。1917年，国大党按照印度各个地区的语言组织了它的各个支部，在1920年的那格浦尔会议上，国大党再次重申了按照语言划分印度各邦的原则，但由于1947年的印巴分治使国大党担忧印度的国家统一和领土完整，因此，在独立后，国大党没有立即兑现诺言。随后，由于国大党各个省(Provincial)支部对中央政府施加压力，以及各地此起彼伏的族群分离运动与叛乱，联邦政府在1953年决定建立邦重组委员会。该委员会1955年的报告指出可以根据语言、行政便宜性和经济可行性因素的考虑来重组印度各邦。在报告的指导下，印度随后进行了三波邦的重组：第一波是从1950年代到1960年代，这一波重组基本上都是以语言为基础。第二波从1960年代后期开始到1980年代东北部地区的重组，这一波更多是建立在部落身份而不是语言的基础上。2000年以来的第三波重组综合考虑了身份、种姓、部落和发展政治，成立的新邦是建立在行政有效性而不是语言原则的基础上。(40)Emma Mawdsley，“Redrawing the Body Politic：Federalism，Regionalism and the Creation of New States in India”，Commonwealth &Comparative Politics，Vol.40，Issue 3，2002，pp.34-54.尽管新一波的重组日益侧重发展和政治考虑，但从整个国家的层面而言，印度仍可以被理解为一个族群联邦主义的国家，(41)Katharine Adeney，“Does Ethnofederalism Explain the Success of Indian federalism？”，Indian Review，Vol.16，No.1，2017，p.131.并且这种族群—语言联邦主义的制度安排在主流的印度教中心地带十分成功。(42)Paul Brass，Ethnicity and Nationalism：Theory and Comparison，New Delhi：Sage，1991，p.168.

印度的族群联邦主义首先是作为联邦主义的一种类型，因此，权力是在中央和邦两级层面分配。印度宪法通过联邦权力、地方权力和共享权力三个清单确立了关于国家权力分配和治理的联邦制度。(43)谢超：《印度政党政治碎片化的成因和历程》，《国际政治科学》2015年第4期，第42-71页。随着印度重组各邦，邦的数量不断上升，主导族群以邦为单位的自治程度也不断提升。

第二，以族群联邦主义为指导思路治理族群冲突。针对独立以来不断爆发的族群冲突事件，印度政府主要采取了包容、操纵或严厉的镇压举措。其中针对包括区域运动、族群分离运动和左派运动在内的纵向类型的族群冲突，印度政府并用“大棒”和“胡萝卜”，在与族群团体的谈判过程中，适用族群联邦主义的制度设计，通过给予这些族群共同体自治权利，建立自治区域，不断扩大该制度的适用范围。针对族群分离团体提出的分离要求，印度政府的政策清晰表明不会容许任何形式的分离。与此同时，印度政府表明除却分离的要求，会考虑这些团体的其他要求，包括独立建邦或在印度联邦内部建立自治区域。(44)Paul R.Brass，Routledge Handbook of South Asian Politics，London：Routledge，2013，pp.12-17.这种以族群联邦主义为指导思路治理族群冲突，并因此建立新邦或自治区域最突出地体现在印度政府对东北各邦的重组过程中。

第三，延伸保留政策。除却表列种姓和表列部落，印度又将保留政策延伸到“其他落后阶层(Other Backward Class：OBCs)”。他们主要诉诸宪法的16(4)条款：“本条的任何规定均不妨碍国家为其他落后阶层保留任用或职位作出任何规定，以有利于国家认为在国家服务中没有得到充分代表的任何落后阶层的公民。”(45)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，p.26，访问时间：2023年5月21日。1980年曼德尔委员会(Mandal Commission)的报告建议为OBCs保留27%，为表列种姓/部落保留22.5%，1990年国大党政府为社会和教育落后的阶层在中央政府部门和教育机构给予了27%的保留比例。此举引发了大规模抗议，并在最高法院受到质疑。1991年，国大党政府发布通知，为其他经济落后阶层提供额外的10%保留。然而，最高法院维持了27%的比例。法院还指出，不能完全根据经济标准确定落后阶层，并指出可以根据种姓确定落后阶层。法院还裁定，根据不同类别提供的总保留不得超过50%的限制。(46)“OBC Quota”，Financial Express，September 1，2021，https：//www.financialexpress.com/india-news/obc-quota-what-is-the-50-reservation-cap-and-why-opposition-wants-the-modi-government-to-quash-it/2321814/.然而，一方面，其他落后阶层的身份模糊，需要政府决定哪一个团体属于“其他落后阶层”；另一方面，中央政府委员会无法确定到底是应该根据受教育和收入程度，还是依据种姓去衡量落后性。在中央政府缺少共识的背景下，确定“其他落后阶层”团体的权利被留给了邦政府，通常各个邦政府会在公共部门、就业和高等教育中为OBCs保留20%-25%。(47)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.67.根据印度官方截至2014年的数据，印度各个邦或联邦直辖地都为OBCs在各个邦的教育机构或政府部门给予了保留。(48)“Status of Reservation of OBC in Various States”，Press Information Bureau，Ministry of Social Justice &Empowerment，Government of India，https：//pib.gov.in/newsite/printrelease.aspx？relid=108754，访问时间：2023年5月22日。

三、印度族群关系治理机制的困境

在制度设计上，在20世纪50年代，印度开启了语言邦重组运动，以族群联邦主义治理族群冲突。这一运动有意识地通过重组措施，确保联邦的次级单元与至少一个主导族群有着紧密的联系。(49)Katharine Adeney，“Does Ethnofederalism Explain the Success of Indian Federalism？”，Indian Review，Vol.16，No.1，2017，p.125.这种制度设计是建立在印度自身的历史和现状基础上。(50)可参见李丽：《论印度东北邦族群冲突的类型与成因》，《世界民族》2021年第2期，第34-46页。针对印度的特殊族群问题，它产生了积极的作用，表现为：一是通过允许邦由单一的族群团体占据主导地位，包容了印度自身的多样性；二是由于中央和地方邦政府的权力划分，很多冲突从联邦层面上被分割在各个区域和转移至邦内部，由邦政府承担起解决这些问题的主要责任。(51)Bethany Lacina，“The Problem of Political Stability in Northeast India”，Asian Survey，Vol.49，No.6，2008，pp.998-1020.一个邦的族群冲突几乎不会溢出到另一个邦，可以将危机、冲突等局限在特定邦的内部。因此，社会动乱被阻断，规模大、烈度高、波及范围广的族群冲突难以发生，且中央政府能够有效地管理和遏制冲突；(52)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity”，Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.三是自治提升了主导族群的自我治理能力，增加了在一个大的政治实体内部但又聚居在特定区域的少数族群的地方性代表。(53)Pahi Saikia，Jugdep S.Chima，and Aniruddha Kumar Baro，“Limits of Ethnofederalism and Local Political Autonomy Arrangements：Continuing Violence in the Bodoland Territorial Area Districts of Assam”，India Review，Vol.15，No.1，2016，pp.136-162.

因此，尽管印度具有高度的族群多样性，但族群联邦主义通过允许族群团体在诸如教育、语言、宗教等敏感问题上拥有一定程度的自治，可以在联邦层次上消除冲突的来源，从而在整个体系中降低族群间的紧张程度。通过照顾族群团体的一些特殊情感关切，族群联邦主义可以降低分离的热情和维持国家的领土完整性。(54)Liam Anderson，“Ethnofederalism and the Management of Ethnic Conflict：Assessing the Alternatives”，The Journal of Federalism，Vol.46，No.1，2015，pp.1-24.这种制度设计十分成功地维持了族群和平与政治秩序，构筑了“多样性中的统一”，确保了印度在单一的政体下构建统一国族的同时能够促进和培育多重身份。(55)Katharine Adeney and Harihar Bhattacharyya，“Current Challenges to Multinational Federalism in India”，Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，pp.1-17.然而，这种构筑统一的同时兼顾差异的族群联邦主义安排也存在缺陷。正是源于这种制度的弊端，印度的族群冲突才呈现出了大的冲突少有，小的诉求不断的局面。具体来说，它的缺陷表现为四个方面：

第一，族群联邦主义针对水平类型和垂直类型的族群冲突治理效果有别。根据冲突中行为体类型的差异，可将印度族群冲突分为水平型和垂直型。水平类型的族群冲突是基于身份共同体的团体间冲突，包括教派冲突、种姓冲突和本地人—移民的冲突。在垂直类型的族群冲突中，一方的行为体是特定的族群团体，而另一方通常是邦或联邦政府，表现为族群团体对邦政府或联邦政府提出特定的要求。根据族群团体提出要求的差异，这种类型的族群冲突包括族群分离运动、地区主义运动和左派运动。(56)有两点需要注意：其一，一场特定的族群冲突可能是多种冲突类型的交织，但是其中以一种冲突类型为主；其二，某一场特定类型的族群冲突可能在冲突的爆发、升级和解决的过程中，由于族群团体提出的要求的变化，出现类型的转变。整体上而言，族群联邦主义的制度架构在治理垂直型的族群冲突中更加有效，而对教派、种姓和本地人—移民之间的非基于领土的水平类型冲突的治理效果就不明显，这是因为水平类型的族群冲突无法通过给予特定族群共同体土地或区块的自治，并借此赋予他们政治、经济、资源上的特殊权利。

具体而言，族群联邦主义的制度安排承认的是作为共同体的权利和特殊地位，这虽然能够通过给予区块自治以治理垂直类型的族群冲突，但也可能会与有效地在水平层面上保护个体权利产生冲突。在族群联邦主义制度设计中，少数族群的利益典型地是以团体身份呈现出来的，其政治要求包括了保护其语言、宗教、文化等。然而，这种方式不仅可能与其他族群团体意志(特别是多数族群的团体意志)相互冲突，而且甚至与保护个体的权利和平等相互冲突。(57)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity”，Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.在印度，个体具有多个身份维度，个人可能会从种姓、语言、宗教等不同方面界定自己的身份。因此，即使从某单一维度进行区分，划出了多数族群和主导团体，但该多数族群内部也会按照其他维度区别出不同的甚至是相互敌对的共同体。这些次共同体提出的诉求与主导团体声称所代表的团体诉求可能是相互背离的。(58)Harihar Bhattacharyya and Jhumpa Mukherjee，“Bodo Ethnic Self-rule and Persistent Violence in Assam：A Failed Case of Multinational Federalism in India”，Regional &Federal Studies，Vol.28，Issue 4，2018，pp.469-487.因此，赋予共同体的权利单独将个体的某一个身份维度凸现出来，以此压制或未能承认个体的其他身份维度，这会压制个体的自由选择和意见。这也是为何尽管北部印地语腹地邦和南部各邦从语言维度来看较为同质，但是其内部依然根据种姓的差异出现了许多细分团体的动员。在这种情况下，水平类型的族群冲突无法得到解决。一个典型的例子是，印度中央政府和各邦为OBCs提供保留比例导致了许多高等种姓的抗议，尤其是比哈尔邦，上层种姓激烈反对将保留延伸到落后种姓，而各个种姓团体围绕着是否能被划为OBCs也出现了内部斗争，而这种斗争难以通过联邦主义得到解决。(59)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.57.

第二，族群联邦主义可能诱发自治诉求并带来族群冲突的泛化。即使承认了特定的主导族群在某一区域的自治，但该区域还存在其他的少数族群，难以实现高度的族群同质性，恰如利普哈特所言，个体所属的区块横亘在个体与全国性社会及政府之间，而该区块的同质化可能是压迫性的。(60)[美]阿伦·利普哈特：《多元社会中的民主：一项比较研究》，刘伟译，上海人民出版社，2017年，第39页。从被排除、遭受政治歧视和边缘化的其他族群的视角来看，印度族群联邦主义的成功程度值得商榷。尤其是新创建的自治结构的制度导致政治与经济资源流向选定的团体，往往都是以其他团体的利益为代价。(61)Pahi Saikia，Jugdep S.Chima，and Aniruddha Kumar Baro，“Limits of Ethnofederalism and Local Political Autonomy Arrangements：Continuing Violence in the Bodoland Territorial Area Districts of Assam”，India Review，Vol.15，No.1，2016，pp.136-162.且如果某一族群拥有明显的多数地位，其领袖可能会试图支配敌对的少数族群，而不是与后者合作。此外，由于印度选举采用“领先者当选(First Past the Post)”的相对多数制，少数族群可能会在政治、经济和社会权利等诸多方面遭到歧视。鉴于既有主导族群成功的经验，少数族群也可能会继续提出基于领土的要求，或者不基于领土的保留政策的要求，而这可能会诱发本邦内部主导族群与少数族群、少数族群团体之间的冲突。(62)Harihar Bhattacharyya，Kham Khan Suan Hausing and Jhumpa Mukherjee，“Indian Federalism at the Crossroads：Limits of the Territorial Management of Ethnic Conflict”，Indian Review，Vol.16，No.1，2017，pp.149-178.

此外，当多个族群主张对特定的“家园领土(Homeland)”的声索权的时候，谁具有权利、“家园”的界限和地理位置的划分也可能会带来冲突。(63)Harihar Bhattacharyya and Jhumpa Mukherjee，“Bodo Ethnic Self-rule and Persistent Violence in Assam：A Failed Case of Multinational Federalism in India”，Regional &Federal Studies，Vol.28，Issue 4，2018，pp.469-487.尤其是当印度以领土的方式解决族群自治的安排，还将其适用到在某些地区并未占据多数的族群时，这会引发族群团体间的暴力和冲突，带来大量的人员伤亡。例如在波多领土委员会(The Bodoland Territorial Council，简称BTC)的安排上，政府给予波多武装分子以自治区域，但波多人在该区域只占据人口的30%，没有构成多数，该区域许多孟加拉裔的穆斯林在人口比例中与波多人比例差不多，但是在委员会中，却为波多人保留了75%的席位。此外，尽管波多运动中包括了各种各样的组织，但是印度政府只与其中的一个进行了谈判，且允许该组织占据政治和经济上的主导地位。在地方的代表机构及相应的荫庇资源中，其他团体都被排除在外。这种安排引发了其他族群团体日益增长的政治确信(Political Conviction)和政治动员，反过来又引发了波多人的政治焦虑，担忧自己在政治和经济上的主导地位遭受威胁。(64)Chris Wilson，“Ongoing Rebel Violence in Autonomous Regions：Assam，Northeast India”，Pacific Affairs，Vol.89，No.2，2016，pp.287-307.当领土安排将一个少数族群转变为一个次邦层面(Sub-State Level)上的政治多数且能够主导许多少数族群，它们甚至会进行族群清洗以维持主导地位。(65)Harihar Bhattacharyya，Kham Khan Suan Hausing and Jhumpa Mukherjee，“Indian Federalism at the Crossroads：Limits of the Territorial Management of Rthnic Conflict”，Indian Review，Vol.16，No.1，2017，pp.149-178.

因此，族群联邦主义的安排只是将印度的族群冲突从地方各主导团体与联邦政府之间的矛盾下降成为邦内部多数族群与少数族群之间的矛盾，特别是资源和权利的争夺。虽然这种制度设计能够重点抓住和解决突出的族群问题，但是政府按照该治理思路采取的举措可能会带来族群冲突的泛化。尽管这种泛化的族群冲突对国家的领土完整和统一的威胁程度降低，但是仍然会对正常的社会秩序稳定和经济发展产生消极影响。以族群联邦主义制度设计管理冲突带来团体间冲突泛化最突出地体现在印度东北各邦，即大的族群分离主义运动经过治理得到了遏制，但是小的族群团体间冲突不断扩散，包括语言团体间、本地人—迁移者之间的冲突。(66)可参见李丽：《论印度东北邦族群冲突的类型与成因》，《世界民族》2021年第2期，第34-46页。

第三，联邦政府实践中可能会扭曲上述安排，或针对上述特殊安排作出的举措会诱发族群冲突。

首先，上述安排在实践中可能会发生扭曲。这一点在查谟—克什米尔的安排中体现得尤为明显。尽管宪法370条和35A条给予了查谟—克什米尔相当程度的自治权，但自1953年以后，中央政府不断干预该邦的事务和民主进程，导致了该邦宪法上的自治权不断被腐蚀。(67)Ronald L.Watts，“The Theoretical and Practical Implications of Asymmetrical Federalism”，in R.Agranoff ed.，Accommodating Diversity：Asymmetry in Federal States，Baden-Baden：Nomos Verlagsgesellschaft，pp.24-42.印度政府频繁通过使用高压举措和颁布紧急状态法令，使得克什米尔邦大部分时间实际上都处于联邦政府的直接管理下。(68)Katharine Adeney and Harihar Bhattacharyya，“Current Challenges to Multinational Federalism in India”，Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，pp.1-17.仅在形式上给予该邦的特殊地位也于2019年被印人党政府废除。

其次，联邦政府可能并不会扮演积极正面的角色。根据印度1950年宪法第3条，印度联邦政府在经与邦政府协商但不需要经过它的同意下，有权单方面地建立新邦或更改现有邦的边界、领土和名称。(69)“India’s Constitution of 1949 with Amendments through 2015”，https：//www.constituteproject.org/constitution/India_2015.pdf，pp.9-10，访问时间：2023年5月22日。这一规定使印度政府能够灵活地处理和应对来自各个团体的要求。(70)Katharine Adeney and Harihar Bhattacharyya，“Current Challenges to Multinational Federalism in India”，Regional and Federal Studies，Vol.28，No.4，2018，pp.1-17.许多邦内部的族群共同体可能也会绕开邦政府，要求直接与中央政府进行谈判，它们甚至会为此特意挑起烈度较高的冲突以引起中央政府的关注并获得谈判的机会，例如印度西孟加拉邦的廓尔喀人运动。因此，在联邦政府的执政党和地方邦的执政党不一致的情况下，出于排挤竞争性政党和扩大选民支持基础的需要，联邦政府也可能起负面作用。

再次，中央—地方关系模式的变迁也会影响安排的有效性，尤其是当联邦政府试图集中权力和通过“总统治理”解散地方邦政府的情形下。一方面，地方政府可能没有能力应对本邦内部的冲突；另一方面，原来邦政府可以解决的问题被提升到了联邦层面，使得一些地方邦内部的族群问题演变为联邦政府和全国性的问题。(71)Bethany Lacina，“The Problem of Political Stability in Northeast India”，Asian Survey，Vol.49，No.6，2008，pp.998-1020.为了纠正这种不平衡的中央—地方关系模式，区域各邦可能也会发起针对中央政府的冲突。例如在英迪拉·甘地时期，由于在联邦政府和国大党的结构和运作上，她把权力高度集中到中央甚至是她个人身上，导致了中央和邦权力的严重不平衡，也让许多非印地语的邦政府产生了更大程度的自治要求。(72)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity”，Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.因此，中央和邦政府的权力集中化程度也影响到了邦内部冲突的泛化和扩散。

最后，印度教民族主义作为选举力量的崛起也改变了原有的安排。1990年代后期以来，随着印人党在选举中取得成功，印度政治环境中的宗教因素激增，将另一种民族主义推向前台，这种民族主义基于印度教特性，背离了印度的世俗传统。(73)Milan Vaishnav，“Religious Nationalism and India’s Future”，Carnegie，April，4，2019，https：//carnegieendowment.org/2019/04/04/religious-nationalism-and-india-s-future-pub-78703.印度教特性以非印度教徒的利益为代价，试图将印度教徒的利益优先化，威胁到了印度民族身份构建的核心——文化和政治多元主义。自2014年印人党在人民院获得多数席位后，更加强调民族单一的概念而不是承认族群身份。印度教民族主义的核心主张要求废除穆斯林属人法、宪法370条和35A条，这被印人党明确写入该党历次的竞选纲领之中。在2019年莫迪连任后，在印人党的推动下，联邦政府废除了宪法370条，重新解释了367条，通过了《查谟—克什米尔重组法》(The Jammu and Kashmir Reorganisation Act，2019)，宣布成立所谓的“查谟和克什米尔中央直辖区”和“拉达克中央直辖区”，结束了克什米尔的特殊地位。

第四，政党的狭隘化倾向会诱发新类型族群冲突的产生。首先，邦政治中的地方性政党日益显露出狭隘化倾向。自1989年之后，联盟政治在印度占据了主导地位，即通过构筑全国、区域或基于种姓的政党联盟在联邦政府执政。(74)Katharine Adeney，“A Move to Majoritarian Nationalism：Challenges of Representation in South Asia”，Journal of Representative Democracy，Vol.51，No.1，2015，pp.7-21.印度形成了联邦层面由全国性政党及其盟党联合执政、地方各邦层面由地方性政党主导政坛的局面，并且出现了两种类型的政党：一种是主导大多数邦政治的地区和民族身份组织，另一种是面向全国政治的政党。(75)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.67.由于地方性政党根植于本地，可能会从扩大支持基础、赢得选举的角度出发，罔顾宪法安排，照顾本地区人们的特殊利益，出现了狭隘化的倾向。例如，地区性政党会推出如其他落后阶层的保留政策等宪法之外的其他举措，从而激起表列种姓和表列部落、高种姓的不满。这种举措以针对外地人口的政策最为典型，涉及的问题包括争夺就业机会或涉及特定文化身份和语言的保存。前者的例子包括湿婆军(Shiv Sena)在马哈拉施特拉邦反对来自南印的移民和穆斯林，对他们发起言辞和身体上的攻击。有的邦政府甚至将保留政策延伸覆盖到了“土地之子(Sons of the Soil)”(76)“土地之子(Sons of the Soil)”在印度的语境下指那些被认为是特定地区或领土的原住民或本地人。这个概念强调人们与他们所认为是自己土地的联系，在印度，“Sons of the Soil”一词通常与印度的本地主义运动、本地人—迁移者之间冲突、本地人针对外来人口的排斥和歧视行为的讨论相关，本地人强调本土人民应该在资源分配、就业机会等方面获得优先权，可参见：Myron Weiner，Sons of the soil：Migration and ethnic conflict in India，Princeton：Princeton University Press，2016.，即将保留政策适用于这些多数族群，希望保护他们免受来自成功的少数族群的竞争；(77)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.67.后者的例子则包括阿萨姆邦的阿萨姆族群团体担忧孟加拉语移民在人口比例上超过讲阿萨姆语言的人，影响到本族群的身份与语言安全，因此要求对阿萨姆语言团体给予特殊对待。(78)Robert L.Hardgrave，Jr.，“India：The Dilemmas of Diversity”，Journal of Democracy，Vol.4，No.4，1993，pp.54-68.

其次，由于全国性政党需要和区域性政党合作以获得相对多数的选票和组建联合政府，联邦政府的政策制定也会因此受到基于区域身份的政党利益的左右。由于区域身份政党更多是从维护本邦利益的角度出发，可能会与中央政府存在政策分歧和政治权力的紧张关系。(79)Myron Weiner，The Indian Paradox：Essays in Indian Politics，New Delhi：Sage，1989，p.67.随着地方性政党的崛起，社会团体间的区分转化为政党体系之间的隔阂。这些政党不仅取代全国性政党在本邦执政，而且还通过执政联盟参与到国家政治中，以本邦的利益左右联邦政府政策。因此，印度全国性的政策输出可能会为个别团体的利益所绑架，从而使印度政治出现区块的分化。虽然印人党目前能够在人民院单凭自身获得多数议会席位，但由于它建立在印度教民族主义而不是世俗理念原则的基础上，虽然能够暂时缩小社会团体间的其他分裂，但却使印度全国根据教派而产生分裂。

综上所述，族群联邦主义制度安排的优势在于可以通过将族群冲突阻断在各邦内部以避免族群冲突在全国范围内产生剧烈影响，从而使得族群冲突不会危及主权和领土完整。然而，一方面，这种制度安排对垂直类型的族群冲突治理更有效；另一方面，它只是将印度的族群冲突从地方各主导团体与联邦政府之间的矛盾降级为邦内部的多数族群和少数族群、不同身份共同体之间的权力之争。虽然它解决了突出的族群问题，但这种解决方案也带来了族群团体间冲突的泛化，且这种冲突会因中央-地方权力模式的变迁、政府采取的举措和政党的狭隘化倾向而在空间上扩散，并在时间上呈现出此起彼伏的状态。

四、余论

印度的族群联邦主义制度安排通过将政治危机和冲突局限在特定区域，使得印度能够在包容自身文化多样性的同时，管理族群差异和冲突。然而，族群联邦主义安排也存在缺陷，表现为：这种制度安排对垂直类型的族群冲突治理更有效；族群联邦主义可能诱发自治诉求并带来族群冲突的泛化；联邦政府的实践和政党的狭隘化倾向会诱发冲突。族群联邦主义制度为印度的族群冲突治理提供了一个共同的框架，但其在实践中的治理效果存在差异，值得进一步研究。尤其是需要关注具体的族群冲突案例以及印度政府采取的具体政策。邦政府和联邦政府在不同类型的族群冲突中会采取差异化的措施，对于这些政策是否可归类为不同模式，它们与族群联邦主义在治理族群冲突方面的相互作用以及产生的效果，仍需进一步研究。