印度议会委员会涉华事务的内涵、特征与启示

张 帅

【内容提要】近年来，中国议题频繁成为印度议会立法活动的重要内容。议会委员会是印度议会执行涉华事务的主要部门，其发布的涉华报告为解读印度立法机构的涉华事务提供了切入视角。立足印度议会委员会的结构特征和运行机制，分析其最具代表性的涉华报告发现，边界问题、涉藏问题、经贸关系、跨境水资源是其涉华事务聚焦的议题。在观点立场上，对华灵活务实的主基调没有变，呈现出谨慎乐观、对抗与合作、激进与强硬的多元立场，且强调以中印边界问题为中心、边境基建和前线战备为两翼的对华政策新格局是亮点。同时，重点争取财政拨款、每年三个活动高潮、嵌有智库运作逻辑是印度议会委员会涉华事务的特征，折射出印度政府强调内政比拼、重视制度设计的对华战略底层逻辑。这对中国理解印度立法层面的对华政策有重要启示。

一、问题的提出

印度对华政策是多个行为体互动的结果，有“一体多面”的特点。其大致可以分为政府对华外交决策、学界涉华研究、议会涉华立法及更广义层面的社会对华舆论。总体看，行政决策是整合印度各层面涉华政策的主线。不过，2014年以来莫迪政府持续加强“内阁专权”，使行政决策更具稳定性。但争取议会认可、实现合法成为推动可持续决策部署的重点方向。例如，推动“印度教特性”三大议程(1)废除宪法370条款、加快阿约提亚罗摩庙建设、起草统一民法典。的着力点就体现在议会立法环节。也就是说，“政府决策与立法机构批准”是印度对华政策蕴含的核心逻辑。议会立法本质上是印度对华政策的目标导向和问题导向，也是观察印度对华政策的关键视角。

然而，印度议会涉华事务十分庞杂，不仅包括涉华提案、质询、辩论等常态事务，还涵盖成立“跨党派涉华论坛”、派出“议会涉华代表团”、创设“涉华事务委员会”等更丰富的内涵与外延。关键是这一系列事务的力度与频次随中印关系变化而变化，且相较政府外交决策更具隐蔽性。那么，如何深化对印度议会涉华事务的规律性认识？

就上述问题的研究现状而言，相关研究更多围绕“政治制度”这一主题，探讨印度的议会政治和政党政治。(2)张淑兰、黄婧媛：《印度议会左翼：发展历程、衰落原因与前景展望》，《当代世界》2021年第2期，第66-72页；王元磊、寇清杰：《议会斗争给印度共产党(马克思主义)带来的机遇和挑战》，《社会主义研究》2019年第5期，第143-149页；盛福荣：《议会民主制下的印度共产党：对1957-1959年喀拉拉邦共产党政府成败的思考》，《当代世界社会主义问题》2018年第4期，第125-133页。尽管这为印度议会层面的对华政策研究提供了理论指引，但没有回答议会如何影响对华政策这一核心问题。不过，有一些研究为探讨印度议会涉华事务提供了重要启示。任娟基于对印度议会涉语言政策提案文本的整理研究，认为印度语言地位规划的针对性、目的性强，对我国西藏边境地区安全构成严重威胁。(3)任娟：《印度议会语言地位规划提案(1952-2021)探析》，《西藏民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期，第82页。内维尔·马克斯韦尔(Neville Maxwell)在考察档案资料的基础上，指出印度的涉华政策统统在议会，尤其是在人民院里通过舌战反映出来。(4)内维尔·马克斯韦尔：《印度对华战争》，三联书店，1971年，第117页。印度学者古普塔(Karunakar Gupta)也认为，印度独立后的相关涉华政策在议会立法活动中成型，是议会内外相关势力妥协互惠的产物。(5)卡·古普塔：《中印边界秘史》，王宏纬译，中国藏学出版社，1990年，pp.17-34.斯瓦兰·辛格(Swaran Singh)经过对档案资料的梳理更是发现，在所有影响印度涉华政策的因素中，1962年11月印度议会通过的一项具有历史意义的涉边涉藏决议最关键，对印度历届政府对华政策产生重大影响。(6)Swaran Singh，“India-China Relations：Perception，Problems，Potential”，South Asian Survey，Vol.15，No.1，2008，p.92.同样，阿拉斯泰尔·兰姆(Alastair Lamb)与梅·戈尔斯坦(M.Goldstein)也认为印度议会主要党团、重要部门、关键人物等行为体对“中国问题”的看法和主张对政府涉华政策产生重大影响，是促使涉边涉藏等具体议题成为制约中印关系发展的关键。(7)阿拉斯泰尔·兰姆：《中印涉藏关系史(1914-1950)：以英帝国外交史为中心》，梁俊艳译，社会科学文献出版社，2017年，第467-506页；梅·戈尔斯坦：《喇嘛王国的覆灭(1913-1951)》，杜永彬译，中国藏学出版社，第662-666页；梅·戈尔斯坦：《西藏现代史：暴风雨之前的平静(1951-1955)》，吴继业译，香港中文大学出版社，2014年，第463-477页。

可见，立足一个具体切入视角，开发利用一批新资料是探讨印度议会涉华事务的关键。因而，本文聚焦印度议会承担涉华事务的主要部门“议会委员会”(Parliamentary Committees，下文简称议委会)，整理研究其发布的最新涉华报告，力图呈现印度议会涉华事务的主要内涵，进而总结其特点和规律。

二、印度议会委员会的结构特征与运行机制

议委会是印度议会的“业务骨干”，承担大量日常业务。但不同于一般的议员构成型委员会，印度的议委会在结构、功能等方面具有印度特色。

(一)印度议会委员会的类型

印度议会联邦院(Rajya Sabha，上议院)和人民院(Lok Sabha，下议院)下辖数量众多、功能各异的委员会。按性质划分，其主要分为“特别委员会”(Ad hoc Committees)和“常设委员会”(Standing Committees)两类。(8)Manish Kanadje and Anya Bharat Ram，“Parliamentary Committees：Increasing Their Effectiveness，” PRS Legislative Research，December 2019，pp.2-4.

特别委员会为完成一项特定任务而设立，通常以提交一份“结项报告”后解散。该类型委员会往往聚焦一个专门议题领域，目标导向和问题导向十分明确。例如，“五年计划起草委员会”“印地语应对委员会”“表列种姓及表列部落福利委员会”等是专门为审议立法提案与政府政策而设立的专责委员会(Select Committees)或联合委员会(Joint Committees)。

相较上述，常设委员会则主要聚焦内政、外交、安全、财经等高级政治，其重要性更突出。印度议会两院都拥有自己的常设委员会，但鉴于议会权力重心向人民院偏转，人民院的常设委员会对立法事务的影响更为关键。其主要包括3个财经委员会(9)评估委员会、公共账目清算委员会、公共项目委员会是印度议会对政府财政预算实行立法监督或控制的具体机构，对政府有关财经法案“生存状态”发挥重要影响。、14个其他专门事务委员会以及24个政府部门对应事务委员会。需要指出的是，与印度联邦中央政府部门逐一对应的委员会是印度议会频繁触及涉华事务的机构。

整体而言，印度议会形成了以政府部门对应事务委员会为主体、财经委员会和功能性委员会为两翼，常设与特别委员会相互联动的议委会工作格局。这一格局为着手厘清庞杂的涉华报告，分析印度议委会涉华事务的逻辑和机制提供了理论指引。

(二)印度议会委员会的职能与机制

各国议委会几乎都被赋予三个重要职能：财政支出的有力控制者、立法程序的核心参与者以及政府行为的持续监督者。(10)严行健：《评估国外议会涉华事务挑战：一个四维分析框架》，《太平洋学报》2022年第7期，第18-19页。印度议委会的法定职能也具体表现为对三类议案的原则和条款进行审议(查)与评估，具体形式则为撰写并提交报告。(11)印度的议案主要分为普通议案、财政议案和宪法修正案三类。同时，据印度《宪法》第107-119条对立法程序的规定，议委会主要在立法“三读”程序中主要负责对议案内容的审查评估，其提交的报告被视为权威建议。参见“The Constitution of India，”Government of India Ministry of Law and Justice Legislative Department，September 9，2020，pp.52-57.

但是，印度议会立法事务是一个由各分散行为体构成的相互影响、相互牵制的有机整体，议案从发起到表决并不是一个简单的线性逻辑。尤其是2014年以来，莫迪政府通过控制人民院、“获得”总统对己方支持的两个关键抓手，(12)特别在2022年7月，莫迪政府支持有助于关键时刻站在己方，具有强烈象征意义的德罗帕蒂·莫尔穆(Draupadi Murmu)成为新任总统。“总统”是印度议会组成部分，在立法中发挥不可替代的作用。人民院则是印度议会的下院，对立法和财政具有最高统治权，可以使它不支持的政府下台，其由赢得大选(多数席位)的政党或政党联盟掌控。逐步调整了行政和立法的关系，事实上掌控了立法核心环节。为强化“内阁专权议会民主制”，莫迪政府针对立法各环节的实际情况，丰富了议委会职能的内涵与外延，更强调其调查研究、建言献策和舆论引导的能力。

具体而言，当提案动议顺利进入发起环节(一读)，印度议委会依照议会主持官员(Presiding Officer)的要求进行审查，并形成一份报告，提出权威建议。在此过程中，议委会围绕提案议题领域、原则条款，聚焦所涉实际问题，征询专家意见建议，或组建调研组赴一线实地走访、考察，提出政策建议。

在议案讨论和修正环节(二读)过程中，议委会则以论坛、听证等会议形式，针对修正案征询社会团体、专门机构或业内专家的意见建议，为议会提供再次审议该提案的权威参考。(13)谢超：《印度政治制度》，中国社会科学出版社，2021年，第79页。而在议案表决(三读)环节中，相关事宜仅限于支持或反对，不再涉及具体内容。因而，议委会成员通常以专栏作家和评论员的身份在国内主流媒体刊登文章，就议案相关事宜提供“专家视点”、进行权威解读，从而教育公众并影响舆论，为议案的顺利通过营造良好氛围。(14)Varghese K.George，“Why Are Parliamentary Standing Committees Necessary”，The Hindu，July 7，2019.https：//www.thehindu.com/news/national/whither-house-panels/article28621493.ece.访问时间：2023年3月20日。“Parliament News Today，Latest Parliament Updates”，The Economics Times.https：//m.economictimes.com/news/parliament.访问时间：2023年3月25日。

总之，印度议委会的功能比较灵活，因而考察其涉华事务不能局限于法案审查评估的唯一视角。同时，印度议委会涉华事务议题的发生逻辑，即莫迪政府涉华立法决策的实际需求，是洞察印度议委会涉华事务本质的关键。

(三)印度议会委员会的三重特征

印度《宪法》第二章“议会”(第79-122条)对议委会作出了制度安排，即具体审查法案的专门部门；(15)“The Constitution of India，” September 9，2020，pp.44-57.但结合《宪法》第107-119条联邦议会立法程序来看，印度的议委会在实际运转过程中的特点包括但不限于制度本身的设计，体现出以下三个特点。

一是角色的双重性。议委会是印度法定议会组织架构的一部分，是议会的核心，被视为“行动中的议会”。(16)Sanat Kanwar，“The Importance of Parliament Committees”，PRS Legislative Research，September 19，2019.https：//prsindia.org/theprsblog/importance-parliamentary-committees.访问时间：2023年3月26日。同时，由于印度议会全体会议设定为每年举行三次，(17)2-5月的预算会期、7-9月的季风季会期、11-12月的冬季会期。而议委会则全年运转，是两院在会期内外相关业务的具体承担机构。此外，印度议委会还具有“立法关联型智库”的特点。即围绕立法活动中的实际问题，通过发挥法定职能作用，为立法决策主体提供方案并致力于推动政府决策在法律和社会意义上的双重合法。

二是职能的灵活性。一方面，印度议委会的职能带有法定强制性。印度《宪法》规定，议案通过议委会的审查与评估是其进入下一环节的前提。同时，立法事务的庞杂与专业，也使议委会成为议会(员)开展工作的必要条件。另一方面，印度议委会的职能又体现出一种不具约束力的咨政建言性质。不同于固有制度设计，议委会在实际运转过程中，“调研”多于“审查”，撰写并提交报告的主要内容与核心思想更多体现为知识型和对策型的问题分析与政策建议。

三是目标导向的“一体多元”。印度议委会的工作表面上服务于议会两院，实则多为政府(内阁)站台背书。印度的法案大部分由政府及执政党议员提出，且鉴于议会中政党制度的政治化，一旦执政党在议会中获多数席位，政策的制定及实施便完全依据执政党意志，这一现象在印度人民党(BJP)执政时期尤为突出。(18)谢超：《印度政治制度》，中国社会科学出版社，2021年，第141页。因而，印度议会的立法权因行政对法律制定过程事实上的控制而变得微弱，呈现出内阁专权立法的特点。也就是说，印度政府产生于议会并控制议会，不能容忍议会出现一个与行政平行或竞争的权力中心，对反对派试图借“议会立法”形成的权力制衡、决策掣肘十分敏感。在此背景下，作为业务骨干的印度议委会深受行政权影响的同时，也成为一个多元利益表达的平台。一方面，鉴于内阁专权立法，印度议委会成为行政主体的延伸。其有效性取决于政府提供及时、事实和完整的信息，强有力的议委会制度则建立在强大政府的基础上；(19)Rubinoff，“India’s New Subject-Based Parliamentary Standing Committees”，Asian Survey，Vol 36，No.7，1996，pp.731-738.另一方面，由于联邦议会和地方邦议会形成权属划分，人民院和联邦院存在权力差异等具有印度特色的议会制度设计，内阁专权立法并不享有无限制的绝对权力，也面临着制衡与掣肘。进而议委会也成为各政治势力在议会内“博弈与妥协”“争权与让权”的平台，议委会关注的议题领域、秉持的观点立场的变化与多元也成为一面折射印度政党政治、选举政治复杂多元的棱镜。

综上所述，立足印度议委会的类型、职能和特征，聚焦由其发布的涉华报告，将有助于呈现印度议会涉华事务的动态和趋势。同时，印度议委会涉华事务本质上也是政府对华政策在立法上的体现。因此，进一步探讨印度议委会的涉华事务有利于分析当前莫迪政府对华政策在立法环节的主要关切或面临的实际问题。

三、印度议会委员会涉华事务的内涵与特征

2017年的洞朗事件是近年来中印关系走势的分水岭。印度对华认知在该事件后明显转向负面，态度更加强硬，手段也更加激进。(20)叶海林：《中国崛起与次要战略方向挑战的应对——以洞朗事件后的中印关系为例》，《世界经济与政治》2018年第4期，第120-121页。鉴于此，分析2017年以来印度议委会的涉华事务(报告)是重点，也是从议会角度研判印度对华政策未来走势的基础。

印度议委会报告的内容可以概括为三个部分：基础信息、正文部分、补充说明。基础信息包括报告编号、所属委员会与所涉联邦部委、内容提要及分别提交两院的时间。正文部分主要包括报告撰写团队成员名单、报告提纲(各章节议题)，以及分别围绕各分议题本委员会提出的政策建议(Recommendations)；特殊的是，议委会还针对该议(问)题陈述当前政府相关政策举措(Reply of the Government)，并以评估的形式作出核心结论(Comments of the Committee)。补充说明部分一般包括两个附录，一是对该报告产生的过程作简要说明；二是补充列举相关数据。总体看，这是一个深入、复杂且综合的研究过程，既有对客观事实的反映，也有立足事实的分析和对策建议，更有政策的预评估。

(一)印度议会委员会涉华事务的关键议题

从印度议会图书馆和“PRS立法研究(PRS Legislative Research)”(21)是一家成立于2005年9月的独立智库，由印度著名智库“政策研究中心(CPR)”支持创办，旨在为议员提供有关立法和政策的分析，促进立法活动的透明性和参与性。参见“What We Do，” https：//prsindia.org/careers/what-we-do.访问时间：2023年4月1日。的数据库中不完全统计，印度议委会在2017年至2022年发布的涉华报告至少有38份。要强调的是，这批报告的涉华分两种类型。一是直接涉华，即以中国为专题或正文部分直指中国；二是间接涉华，即相关政策建议对华有潜在影响或中国是其中的潜在因素。总体看，这批报告的涉华议题可以被大致归纳为四个方面(如表1所示)。

从上述代表性涉华报告可以基本上勾勒出印度议委会涉华事务的主要关注面向。首先，中印边界问题是重点，该议题又具体包括对边境局势现状与走向、基础设施建设两个分议题。其次，涉藏问题和跨境水资源是“老问题的新视角”，主要关注有关最新实际问题，往往与边界问题联动。最后，经贸关系是亮点，有中美关系深刻变化的大背景。要强调的是，外交事务常设委员会分别于2018年9月4日和2019年2月13日向人民院提交了两份同名报告《洞朗事件、边境局势与中印关系未来走向》，以及商务常设委员会于2018年7月26日向联邦院提交的《中国商品对印度产业的影响》是少有的三份涉华专题报告。(22)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organization，” Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018；“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organization，” Standing Committee on External Affairs，No.25，February 13，2019；“Impact of Chinese Goods on Indian Industry，” Standing Committee on Commerce，No.145，July 26，2018.同时，也可以直观看出，政府部门对应常设委员会是印度议委会发布涉华报告的主体。

(二)印度议会委员会涉华事务的主要立场

基于对印度议委会涉华报告的分析，其观点和立场主要体现在以下三方面。

第一，认为要以新思维和大格局看待中印关系。对于中印关系的整体把握，外交事务常设委员会表达意见认为不能再用历史交往、文化纽带等传统棱镜看今天的中印关系，(23)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organizations，” Department Related Parliamentary Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018，p.5.指出2014年以来中印两国在全球和地区秩序中频繁碰撞，在政治经济和社会文化等“软”“硬”层面均存在不同程度的认知差异和理解偏差。尤其是，印度的对华战略不能局限于点对点式的线性思维，要将双边关系置于国际秩序变革以及中美关系深刻变化的大背景中审视。因而，商务常设委员会提出建议认为印度政府要立足长远，从根本上提升治国理政能力，同时充分调动优势外交资源，使对华政策更加灵活务实。(24)“Attracting Investment in Post-Covid Economy：Challenges and Opportunities for India，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Commerce，No.158，February 10，2021，p.1.

第二，主张政府对华政策要更加灵活务实。外交事务常设委员会指出印度与中国存在事实上的差距，认为印度必须认清这一不对称性，避免用“敌对”来定性中印关系，秉持“竞合并存”的思维不仅符合当前印度的国家利益，也是国际和地区秩序稳定发展的需要。对此，相关议委会具体从三个方面建议政府对华政策应更加务实、讲技巧。(25)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organizations，”Department Related Parliamentary Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018，pp.5-6.

一是在“邻国外交”上，持谨慎乐观的立场。外交事务常设委员会倾向于认为中国的南亚政策实质上是对印度的一种“隐蔽遏制”(Veiled Containment)，且印度还需防范邻国通过对印打“中国牌”渔利；不过，其也认为在与南亚和东南亚国家关系上，印度以独具特色的援助模式对华形成“非对称优势”，关键是援助模式要更加精准、高效。因而，该议委会希望继续了解并持续跟踪政府对外援助政策的动态。(26)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organizations，” Department Related Parliamentary Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018，pp.8-10.“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organization，” Standing Committee on External Affairs，No.25，February 13，2019，pp.42-49.

二是在经贸议题上，具有“两面性”。首先，外交事务常设委员会基于总体判断坚持认为，“一带一路”是“中国霸权”建构的工具，强烈要求政府充分利用国际舞台讨论和揭露所谓“中巴经济走廊侵犯印度领土和主权”的问题。但同时又建议政府具体问题具体分析，可以考虑中国在亚投行、金砖开发银行、互联互通等多边框架下提出的合理倡议，开展务实合作。(27)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organizations，”Department Related Parliamentary Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018，pp.13-14.其次，在具体问题上，商务常设委员会非常关注印中贸易逆差问题，以“中国商品对印度产业的影响”为专题进行了调研，认为印度政府并不缺乏解决该问题的行之有效的政策举措，根本原因是顶层设计较短视，且有关部门存在不作为或慢作为。比如，经过调研发现，政府在税收、打击走私、扶植中小微企业方面的政策举措对于扭转印中贸易逆差效果明显，问题主要出在印度各级各类行政部门执法不严、体制机制不健全以及决策层对医药、可再生能源等印度的优势产业缺乏战略规划和足够的支持。(28)“Impact of Chinese Goods on Indian Industry，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Commerce，No.145，July 26，2018，pp.1-3.最后，商务常设委员会展望未来指出，印度要重点研究后疫情时代的挑战和机遇，认为随着印度企业实现供应链多元化，为后疫情时代印度吸引更多投资提供了有利条件，尤其要抢抓“中美贸易争端”给印度创造的机会。对此，商务常设委员会又进一步提出了三条意见建议。其一，强调政府高层要把中印经贸关系纳入议事日程，强化顶层设计和战略规划，寻找有利于印度的贸易路线；其二，敦促有关部门和智库认真研究越南、泰国、中国台湾等地区经贸政策的变化，提高招商引资和建厂投资的实效性和针对性；其三，重点审查了一批高度依赖中国进口的行业，提出健全管理制度、优化营商环境、加强宏观调控和基础设施建设等提振行业发展势头的政策建议。(29)“Attracting Investment in Post-Covid Economy：Challenge and Opportunities for India，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Commerce，No.158，February 10，2021，pp.61-83.

三是在跨境水资源议题上，立场比较激进。水资源事务常设委员会认为，印度跨境水资源问题的堵点和瓶颈主要集中在雅鲁藏布江，相较于巴基斯坦的“水关系”，印度与中国没有正式的水条约，谅解备忘录的约束性并不强，且易受中印边界问题的影响。印度对雅鲁藏布江跨境水资源的立场是，作为下游国家，印度能够确立其所声称的对水流“不受干扰的”最优先使用权。(30)“Flood Management in the Country including International Water Treaties in the Field of Water Resources Management Resource Management with Particular Reference to Treaty/Agreement Entered into with China，Pakistan and Bhutan，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Water Resources，No.17，July 22，2022，pp.39-40.为此，呼应政府“对华强硬”，严密监视中国在雅鲁藏布江上游的活动，及时表达关切、提出抗议。同时，进一步提高治理能力，优化制度设计，主要包括议会应尽快通过关于大坝安全和流域管理的法案、厘清央地权责清单、成立联邦级工作小组三方面的政策建议。(31)“Flood Management in the Country including International Water Treaties in the Field of Water Resources Management Resource Management with Particular Reference to Treaty/Agreement Entered into with China，Pakistan and Bhutan，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Water Resources，No.12，August 8，2021，pp.74-75.

第三，指出政府对华政策的重点是“一体两面”。外交、内政、国防及评估四个常设委员会盛赞政府将解决边界问题视为发展中印关系前提的立场，强调议会要立足中印边境问题，围绕政府边境基建一揽子计划、前线部队加强战备的实际需求两方面展开立法并有效推动涉财法案。为此，上述四个委员会发布了一批聚焦“边境道路建设局(BRO)”“边境公路项目”和“前线战备”的报告，(32)最具代表性的是：“Estimate and Functioning of National Highway Project Including Bharatmala Projects，” Committee on Estimates，No.16，August 8，2022；“Provision of All Weather Road Connectivity under Border Roads Organisation and Other Agencies Up to International Borders as Well as the Strategic Areas Including Approach Roads，” Standing Committee on Defence，No.10，February 12，2021；“General Defence Budget，Border Roads Organisation，Indian Coast Guard，Defence Estates Organisation，Defence Public Sector Undertakings，Canteen Stores Department，Welfare of Ex-Servicemen and Defence Pensions，”Standing Committee on Defence，No.19，March 16，2021.认为这三个议题的主要目标导向就是要把印度的边境邦打造为“对抗中国”的前沿和中心；强调全体议员及议会各党派要深刻领悟边境基建的战略意义和安全价值，建议BRO所属有关单位齐心协力、加快工程进度，并呼吁加大对其财政支持力度。同时，还指出印度的防务支出相较其他大国相差甚远，尤其是降到了1962年中印边境战争以来的最低水平。(33)“Prepareness of Armed Forces-Defence Production and Procurement，”Committee on Estimates，No.4，September 23，2020，pp.3-4.所以，评估委员会和国防事务常设委员会均认为，议会要重点考虑政府提出的国防预算拨款需求，尤其是涉及中印边境防御工事、武器装备配置、前线部队后勤等具体领域的拨款。

(三)印度议会委员会涉华事务的核心特征

根据上文对印度议委会在涉华事务上主要观点立场的分析，其具有以下三个特征，也体现出印度议会层面整体对华政策的特点。

首先，争取财政拨款是印度议委会涉华事务的关键目标导向，也是其开展工作的主要难点。从印度议委会涉华事务的四个核心议题领域及其主要内容来看，围绕政府或执政党议员涉财法案开展专题调研、审议并提出详细意见建议构成其涉华事务的一条主线。从本文遴选出的报告来看，至少60%属于涉华财政拨款专题，上文所述对华政策重点的“一体两面”便集中呈现于这一部分报告之中。同时，印度财政预算案的审议和批准程序比较特殊，其决定权在人民院，联邦院无权对人民院主导的财政预算进行干预。(34)Hemant Singh，“Budget in Parliament：Full Procedure of Passing Budget，”Jagran Josh，January 31，2020，https：//www.jagranjosh.com/general-knowledge/budget-in-parliament-1437974235-1.访问时间：2023年4月3日。但是，在内阁专权下，人民院的立法权事实上又被政府或执政党操控。这便导致印度议委会成为行政与立法、执政党与在野党博弈和碰撞的主要领域，即如何有效发挥平衡与监督便成为印度议委会面对包括但不限于涉财事务的难点，也是其涉华事务部分观点立场与政府存在偏差的重要原因。

其次，印度议委会涉华事务呈现“年均三个活动高潮”的规律。实行“会期制”是印度议会制度的显著特点，在这一框架下，印度议委会的运转也表现出会期前密集调研、会期中保障服务、会期后宣传阐释的内在逻辑，这也是议委会在立法“三读”环节中功能和角色的本质体现。例如，为配合2019年8月莫迪政府于季风季会期提出的所谓“查谟和克什米尔重组法案”，内政事务常设委员会在法案起草环节便组织专家学者、政府官员、政党议员等前往“查谟和克什米尔邦”就重组后所谓两个“联邦直辖区”的行政制度设计、立法会议创设、重大人事安排等问题进行了专题调研，为联邦内政部长沙阿即将在会期中的陈述、辩论、质询提供了大量论据，并于会期后联手有关专家推出《查谟和克什米尔的加入与宪法条款：历史的叙述》《同一个国家，同一部宪法》等文章和专集，阐明政府观点立场、引导社会舆论。(35)“One Country One Constitution，”Dr Syama Prasad Mookerjee Research Foundation，September 1，2019.https：//www.spmrf.org/wp-content/uploads/2019/10/Booklet-on-A-370_SPMRF_ENG.pdf.访问时间：2023年4月4日。此外，从近五年印度议委会报告的时间和议题来看，印度议委会涉华事务在冬季会期重点关注边境基建议题，在季风季会期则倾向于聚焦中印关系中的非传统安全议题。

最后，印度议委会涉华事务嵌有智库的运作逻辑。从印度议委会涉华事务发生的逻辑起点而言，根本原因是由于政府对华政策作出调整或提出一项重要涉华法案，从而导致议委会围绕政府实际需求进行调研或审查。从印度议委会涉华事务的运作过程来看，以学者或学者型议(官)员牵头，组建专业团队实地调研是最常用方式。同时，在涉华事务正式进入议会活动中，印度议委会时常发挥专业特长和纽带作用，征求有关方面意见建议，并利用专业优势引导舆论。从印度议委会涉华事务的具体成果而言，其发布的报告在形式上属于法定审查报告，但从具体内容来看，则具有“决策咨询报告”的显著特点；因而这些报告事实上并不属于严格意义上的规范性法律文书，作出的结论并不具有强制性，而是带有明显的咨政建言性质。(36)Sanat Kanwar，“The Important of Parliamentary Committees，”PRS Legislative Research，September 19，2019.https：//prsindia.org/theprsblog/importance-parliamentary-committees.访问时间：2023年4月6日。总之，满足决策需求，提出政策建议是印度议委会涉华事务运转的核心逻辑。

上述印度议委会涉华事务的关键议题、主要立场、核心特征三个方面，整体上呈现出印度立法机构有偏离本职工作的趋势，体现出为行政服务的“工具化”特点。实际上，从印度议委会涉华事务聚焦的议题领域及其政策主张也可以看出，印度议会涉华事务日益重视制度建设和规则设计。这不仅是印度议会功能的应然，其实也是莫迪政府强调“治理认同”、突出“长期对峙”的实然。故此，议会也成为莫迪政府利用制度与机制整合各方面资源的有力抓手，进而将议会立法视为协调行政决策、学术研究、社会舆论等议题领域结构关系和运行方式的一条主线。同时，试图以“法制”为牵引对华打出“组合拳”，通过“制度化”“合法化”推动对华政策朝体系化、层次化和系统化的方向迈进，酝酿一种各司其职、软硬兼施、相互配合的格局。

四、对中国的启示

印度议委会涉华事务本质上是印度议会涉华立法活动的缩影。上述内涵与特征反映了印度对华政策的底层逻辑和本质问题。因而，其对中国的重要启示在于应从系统思维理解印度立法层面的对华政策。

(一)从国外议会涉华事务整体背景把握挑战

近年来，“中国议题”频繁成为印度议会立法活动的重要内容，印度从立法层面推出一系列对华有长期性和潜移默化影响的政策举措。一方面，这是2014年以来印度整体对华政策深刻变化的具体表现；另一方面，这是中国特色社会主义进入新时代以来，经济社会发展频繁面临的一个具体外部压力来源。党的十八大以来，我国发展面临的外部压力有所增加，一些国家的议会或立法关键部门频繁提出或介入涉华议题，试图从立法层面塑造更多“中国牌”。(37)严行健：《评估国外议会涉华事务挑战：一个四维分析框架》，《太平洋学报》2022年第7期，第15页。这两大背景推动印度对华政策发生结构性变化，即由策略性的“牌”向战略性的“制度”倾斜。因此，正确解读印度议委会涉华事务，并有效应对其风险挑战，应从宏观背景对其作整体把握。

第一，坚持“中印地缘政治矛盾将长期存在”的政策出发点，警惕印度对华政策中的制度设计。“事实表明，印度不想成为中国的发展伙伴，中印矛盾将长期存在。”(38)刘宗义：《2020年以来中印边境对峙的原因、影响及启示》，《南亚研究》2022年第1期，第46页。有鉴于此，“务实”成为印度对华政策的关键，而“法制化”便是这一导向的具体产物。其中的底层逻辑在于，印度政府将内政的比拼视为与华竞争的关键，核心是切实解决国内面临的经济和社会矛盾，更好地增强发展竞争力和国内凝聚力以及更有力地借外交政策不断壮大自身实力，使得以争取获批预算为代表的涉华事务便成为议会立法的重点。在此背景下，中国不应局限于仅从战略高度看待中印关系，应坚持从应对“问题外交”(39)印度政府把中印关系解构为若干具体问题，并就这些问题不断向中国提出要求，并以中国对这些问题的回复是否符合印度的意愿作为衡量中国对印度的尊重程度以及对中印关系重视程度的标准。参见叶海林：《莫迪政府对华“问题外交”策略研究——兼论该视角下印度对“一带一路”倡议的态度》，《当代亚太》2017年第6期，第31页。的思路具体分析印度在涉藏、涉边、涉台等我国核心利益方面的制度设计。尤其是，需要重视议会层面涉华立法对中印关系带来的挑战。

第二，立足印度政治制度和决策体制的实际，把握其议会涉华事务的重要意涵。尽管当前印度国家权力向行政倾斜，议会边缘化现象日益突出，但至少在形式和程序上争取议会批准、寻求合法性是印度内政外交决策必然要面临的环节。在内阁专权立法决策模式下，立法事实上成为印度行政权力的延伸，议会也成为政治博弈的主要场合。(40)张历历：《新兴国家外交决策》，清华大学出版社，2018年，第24页。故此，要从两个“风向标”的角度把握和应对印度议会涉华事务。一是印度议会涉华事务发生的逻辑是政府对华政策立法实际需求，议会立法活动是观察政府对华政策由虚向实、由暗到明的风向标；二是印度议会涉华事务的演变逻辑是印度各政治势力对华观点立场的“拼图”，其博弈过程与结果最具代表性，议会立法活动是观察印度对华政策或战略整体走向的风向标。

第三，从应对国外议会涉华事务挑战的角度深化对印度议会涉华事务的规律性认识。联系地看，国外议会涉华事务整体上呈现两个共性：一是行政和立法围绕涉华议题形成的竞合关系，二是涉华事务聚焦中国的核心利益。基于一般性认识，印度议会涉华事务又体现两个特点。其一，人民院及其所属各类型议委会是开展涉华事务的主体，在涉华议题上争取更多预算是重点目标；其二，议会涉华事务呈现“央地二元”结构，《宪法》分别赋予联邦议会和地方邦立法院享有的立法权属清单，即联邦议会与地方邦立法院的涉华事务及其观点立场或许并不完全一致。因此，精准把握印度议会涉华事务首先是从逻辑上回溯行政部门或执政党议员在法案起草和提出环节的观点立场；其次，在过程中不应忽视印度地方邦立法院涉华事务的内涵及影响；最后，就结果而言，应重点关注印度议会人民院的涉华立法活动，从涉财法案中预判印度对华政策可能出现的新动向。

(二)从印度议会涉华事务机制化的视角系统分析

印度议会涉华事务十分庞杂，但其运行过程和结果的相对稳定性表明，各要素形成了独特的结构关系和运行方式。由此，应从机制化的理论层面对印度议会涉华事务做系统性分析。

一方面，理解印度议会涉华议题的发生逻辑。一是议题设定的逻辑，即涉华议题为何被纳入立法或质询等议会事务中；二是议员的行为逻辑，即印度执政党或在野党议员为何提出或持续关注涉华议题，也包括有关涉华议题未被纳入议会事务(程序搁置)的原因，或议员选择性或不关注相关议题的原因；三是印度议会涉华立法的底层逻辑(实际需求)。印度议会频繁触及涉华事务不仅是行政的推力，其实也有地缘政治、经济贸易、社会文化和资源环境等方面的现实需求。

另一方面，围绕上述逻辑进一步分析相应机制。印度议会涉华事务作为一个由各分散行为体构成的相互影响、相互牵制的有机整体，围绕上述逻辑设定相关机制。首先是分析印度涉华法案的运行机制。一是涉华法案由“提议”到草拟(案)再到定稿的动力机制；二是涉华法案进入议会程序后的发展机制，主要是印度议会立法“三读环节”中的“生存状态”。其次是厘清印度各政治行为体围绕涉华法案的互动机制。一是印度议会内主要党团、关键人物、重要机构形成的共识或分歧；二是政府、学界(智库)、非政府组织、媒体等议会外势力围绕涉华立法展开的博弈与合作；三是印度议会内外势力之间的联动，包括议会内外势力对涉华法案“生存状态”的干扰或激励，以及据此展开的博弈。最后是研判印度议会涉华事务的影响机制。一是印度议会涉华事务中具体议题产生的影响；二是印度议会涉华事务对政府“中国牌”、学界“中国研究”及社会对华舆论等具体领域产生的影响。

(三)从提高与印度法治斗争能力的层面具体研判

印度议会频繁开展涉华事务，实际上也是印度政府推动对华政策“法制化”的表现。立足上述宏观背景以及印度议会制度的运行机制，我国应从提高法治斗争本领的层面思考应对策略。

首先，提高对印度开展“法律战”(41)指主权国家或其他组织为了维护自身权益、削弱敌对方实力或实现其他战略目的，综合运用国际法律与国内法律手段进行攻防的行为的总称。参见赵骏、顾天杰：《国际法律斗争的攻防策略与法治破局：以国内法为视角》，《太平洋学报》2022年第7期，第2页。的能力。近年来，我国针对中印边界、跨境水资源等问题运用国际法捍卫自身利益的理论研究和实际行动能力有所增强，但充分发挥国内法对国际法的有力支撑并将二者有机结合为一个斗争体系还存在不足。鉴于此，应加强布局法治斗争国内法向度与涉外法治体系建设的协调联动。一方面，针对印度推动“法制化”与我国形成的对峙格局，重点加强我国抵边涉藏等领域基层治理相对薄弱环节的法制建设和治理能力，建立有中国特色的抵边涉藏法治(治理)体系；另一方面，依据印度涉华立法的主体、过程(时空)、实际问题(内容)、决定(结果)、判断和取舍(方式)这一体系，有针对性地思考我国拿起法律武器，占领法治制高点，与印度在涉华核心利益方面开展法治斗争的对策体系。

其次，突出向事前预防转型的思路，重点把握印度议会涉华事务的发生逻辑。相较行政的即时性和策略性，议会立法更具长期性和战略性，涉华法律更具潜移默化的威胁。诚然，制定对策不应局限于“事中”和“事后”，应突出印度政府或议员为何提出(关心)该项涉华议题这一核心问题导向，结合全球地缘政治变化及中印关系的整体发展态势，充分预判可能出现的风险挑战。

最后，利用我国立法机构内的优势资源，构建有中国特色的“立法关联型智库”。印度议委会除作为法定机构外，事实上还具有为立法决策服务的专门性智库角色。如前文所述，印度议委会通过正式与非正式的双重职能，为议会涉华立法的科学化与实效性起到关键作用。我国也有一批以人大常委会研究室、人大制度研究会、人大刊物为主体的体制内参服务机构，立足国外立法型智库建设的一般性经验以及印度议委会智库化运作机制的特殊性，建立健全有中国特色的“人大智库”或许是提高我国有效应对国外议会涉华事务风险挑战的一大举措。

五、结语

分析2017年以来印度议委会发布的涉华报告所呈现的涉华事务的主要内涵，一定程度上折射出印度立法机构对华政策的整体情况，并为印度对华政策的研究提供了一个新的视角。就底层逻辑而言，印度议会涉华事务频频发生，实质上是印度政府力争对华政策“法制化”的体现，也是中国和平崛起过程中国外议会涉华事务挑战频现大背景的一个具体缩影。就问题导向和目标导向来看，印度重视对华政策的制度设计有推动对争议地区管控事实化和长期化的倾向，也是力图通过提高治理能力与中国长期对峙的表现，客观上不乏所谓“发展”与“安全”的利益诉求。从价值取向而言，加强议会涉华立法本质上是印度追求“务实”对华政策的体现，只不过这种“务实”取向是基于合作共赢，还是寄希望于通过“对抗”凝聚共识以为政治利益服务。

总之，不同于行政决策模式下的战略叙事，针对印度议会层面的对华政策，中国更应深刻领悟“中印地缘政治矛盾将长期存在”的政策出发点，以及莫迪政府对华“问题外交”的特点，立足涉边涉藏等核心利益，聚焦印度议会相应的具体立法活动，从法治体系建设、事前预防转型和“立法关联型智库”建设三方面的总体方略提出并完善对策体系。